Resumen Colombia, como país megadiverso, pluriétnico y multicultural, tiene una alta responsabilidad para con la conservación del patrimonio natural global.




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Documento

Conpes XXX

Consejo Nacional de Política Económica y Social

República de Colombia

Departamento Nacional de Planeación

CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS PROTEGIDAS


Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT

Unidad Administrativa Especial del sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia Departamento Nacional de Planeación: Subdirección de Desarrollo Ambiental Sostenible
Borrador para discusión

Bogotá, Junio de 2010

Resumen

Colombia, como país megadiverso, pluriétnico y multicultural, tiene una alta responsabilidad para con la conservación del patrimonio natural global. Para abordar esta tarea, es necesario entre otras estrategias, conformar un sistema de áreas protegidas, que permita una amplia y efectiva participación de los actores sociales e institucionales, incluya muestras representativas de cada uno de los ecosistemas existentes en el país y alcance un manejo eficaz, frente a los recursos humanos, logísticos y económicos existentes. Para ello y considerando el papel de las áreas protegidas y los sistemas que conforman, como parte de los procesos de ordenamiento del territorio, se dictan en este documento los lineamientos de política necesarios para contribuir desde el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), a la conservación de la biodiversidad, la generación de servicios y beneficios ambientales y la preservación de espacios naturales indispensables para la preservación de la diversidad cultural existente en el país.

Clasificación:

Palabras Claves: Conservación, biodiversidad, áreas protegidas, sistemas de áreas protegidas, representatividad ecológica, efectividad del manejo, participación social en la conservación, desarrollo sostenible.

TABLA DE CONTENIDO



IX. BIBLIOGRAFIA 42




I. INTRODUCCIÓN
Este documento presenta los lineamientos de política necesarios para que el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, se establezca como una herramienta estratégica en los procesos de ordenamiento territorial del país y facilitar así el cumplimiento de los objetivos nacionales de conservación en torno a la conservación in situ de la diversidad biológica (paisajes, ecosistemas, especies y recursos genéticos), la generación de beneficios ambientales estratégicos como base natural para el desarrollo social y económico y la protección de espacios naturales que permitan la preservación de la cultural material e inmaterial.
Se desarrollan 9 capítulos en el documento. El primero de ellos contiene la introducción. Los capítulos II y III tratan los antecedentes jurídicos, políticos y el marco conceptual sobre el cual se establecen los sistemas de áreas protegidas. El capítulo IV analiza la situación actual de las áreas protegidas y los sistemas, y plantea las situaciones problemáticas y los efectos generados por estas. Los objetivos y los lineamientos estratégicas de política son incluidos en los capítulos V y VI y los mecanismos de financiación y las recomendaciones son desarrollados en los capítulos VII y VIII. Finalmente, la bibliografía utilizada es incluida en el capítulo IX.

II. ANTECEDENTES
A. Antecedentes Jurídicos y de Política
La Constitución Política de 1991 contempla en varios de sus artículos la importancia de la conservación de la diversidad biológica en el ámbito nacional. Algunas referencias de ello son; la obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la nación; la función ecológica de la propiedad; la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de los parques naturales o el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano. La Constitución es además clara en destacar el deber del Estado en torno a la necesidad de de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

Por su parte, el Código de Recursos Naturales - Decreto 2811 de 1974, reconoció el ambiente como patrimonio común y estableció responsabilidades para su preservación y manejo. Adicionalmente, definió que podría declararse reservada una región cuando sea necesario para la restauración, conservación o preservación de los recursos naturales y del ambiente, estableciendo a las áreas de manejo especial como aquellas delimitadas para la administración, manejo y protección del ambiente y de los recursos naturales renovables.

Un aspecto importante de destacar, lo constituye el papel de las áreas protegidas en el ordenamiento ambiental del territorio. La Ley 388 de 1997 es clara en reconocer que el ordenamiento del territorio se deberá realizar tomando en consideración las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; atendiendo a las condiciones de diversidad étnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia; e incorporará instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y las generaciones futuras. De esta manera, la mencionada Ley establece en su Artículo 10 que para la elaboración y adopción de planes de ordenamiento territorial, se deberán tener en cuenta como determinantes las áreas de manejo especial, entre ellas las áreas protegidas que integran el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP).

Posteriormente, la Ley 99 de 1993 estableció que la biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, debería ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible (Art. 1 Num. 2), y que la acción para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad y las organizaciones no gubernamentales y el sector privado (Art. 1 Num. 10).

Adicionalmente, en cumplimiento de los compromisos adquiridos en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, realizada en 1992, el Estado Colombiano suscribió el Convenio de Diversidad Biológica, aprobado mediante la Ley 165 de 1994, que tiene como objetivos principales: la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes, y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos.

En el marco de este mecanismo multilateral, la Decisión VII/28 aprobada en la Séptima Reunión de la Conferencia de las Partes (COP7) en el año 2004, adoptó el Programa de Trabajo sobre Áreas Protegidas, comprometiéndose cada país a aplicarlo en el contexto de sus prioridades y necesidades nacionales, con el objetivo de establecer y mantener sistemas nacionales de áreas protegidas completos, eficazmente manejados y ecológicamente representativos, que contribuyan al logro de los objetivos del Convenio, a la meta prevista en la Declaración de Johannesburgo de reducir el ritmo actual de pérdida de la diversidad biológica para el año 2010, a la reducción de la pobreza y al desarrollo sostenible.

Para este propósito el Decreto - Ley 216 de 2003 le asignó a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales - UAESPNN-, encargada de la administración y manejo de las áreas del sistema de parques, las funciones de proponer políticas, planes, programas, normas y procedimientos relacionados con el SINAP y coordinar con las demás autoridades ambientales, entidades territoriales, autoridades y representantes de grupos étnicos, y organizaciones comunitarias, las estrategias para la conformación y consolidación de un SINAP.

De otro lado, en 1995 se expidió la Política Nacional de Biodiversidad que contempla tres estrategias principales: conservación, conocimiento y utilización sostenible para la biodiversidad. Respecto a la conservación de la biodiversidad en condiciones naturales (in situ), plantea el desarrollo de una estrategia en la que se garantice la representatividad de los diversos ecosistemas continentales y marinos y se fortalezca la organización institucional para la conservación y el manejo de ecosistemas que poseen un valor estratégico para el país. Posteriormente, el Consejo Nacional Ambiental aprobó en 1998 la “Estrategia para un Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas”, cuyo objetivo general consiste en asegurar la conservación de la diversidad biológica y cultural y la producción sostenible de bienes y servicios ambientales indispensables para el desarrollo económico, social y ambiental de la Nación mediante el diseño y puesta en marcha del SINAP, el cual estaría integrado a la dinámica económica, social y ambiental de las regiones.

Finalmente, el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”, adoptado mediante Ley 1151 de 2007, establece que “la conservación de la biodiversidad deberá ser una tarea descentralizada. Por lo anterior, se elaborará una política nacional, adoptada por Conpes que defina y reglamente el SINAP; que articule las diferentes categorías y sistemas de áreas protegidas de carácter nacional, regional y local; que incorpore lineamientos para la definición de la estrategia de sostenibilidad financiera del SINAP, así como los objetivos de conservación que tiene el país, como marco único para la creación de nuevas áreas protegidas y que defina el mecanismo institucional necesario para su aplicación. En este marco se aumentará la representatividad ecosistémica por medio de la declaratoria o ampliación de 200.000 nuevas hectáreas de áreas protegidas, terrestres y marinas dentro del SINAP”.

B. Justificación

Conservar la base natural como fundamento para mantener la capacidad productiva del país y asegurar su desarrollo social y económico, así como la dinámica cultural, implica la adopción de estrategias de conservación específicas. Las áreas protegidas y los sistemas que conforman, son una de las estrategias más efectivas y por ende su declaratoria, planeación, manejo y gestión, debe ser una Política del Estado Colombiano, que afecte positivamente los proceso de ordenamiento territorial y permita proteger, restaurar, conocer y usar sosteniblemente la biodiversidad que compone esta base natural. Procesos encaminados a mejorar la calidad de vida y bienestar, así como a mantener y mejorar la capacidad productiva del país, dependen en gran medida de la oferta que provea el capital natural, situación que se vulnera en la medida que dicho capital se reduce por procesos de transformación y extinción. En este sentido, es importante resaltar que el Sistema de Parques Nacionales Naturales abastece de agua de manera directa al 31% de la población colombiana y de manera indirecta el 50%, favoreciendo aproximadamente a 20 millones de personas (con una demanda anual de 1.329 millones de metros cúbicos). Adicionalmente, este Sistema incluye 4 de las 6 estrellas hidrográficas más importantes del País, favorece la conservación de coberturas vegetales naturales lo que conlleva a la regulación hídrica y disminución de sedimentos, estimándose en $796.000 millones al año el beneficio económico de la regulación de caudales y en $ 2.519 millones al año el beneficio de la disminución de sedimentación por la conservación de las fuentes hídricas. De otro lado, del área total de los distritos de mediana y gran escala del País, al menos 176.745 has se proveen de fuentes hídricas provenientes del Sistema. En materia de biodiversidad, el SPNN contiene 28 de los 41 Distritos Biogeográficos del País y 2 de las más importantes zonas de biodiversidad mundial (Chocó Biogeográfico y la Amazonía), lo que le significa, entre otras ventajas, un alto potencial para la bioprospección. En este sentido, se han estimado en $7.200 millones los beneficios económicos asociados a la conservación (Ibañez et al., 2003).

De otra parte, las áreas protegidas y los sistemas que conforman, se constituyen también en estrategias para afrontar presiones de orden antrópico y mitigar los efectos que generen en términos por ejemplo de la regulación climática. Las áreas protegidas son estrategias imprescindibles para la adaptación y mitigación al cambio climático.

No existe en el momento un SINAP suficientemente consolidado y son innumerables las situaciones que se deben resolver en términos de su adecuada gestión, situaciones en las que solamente se podrá avanzar en su resolución, con la promulgación de lineamientos de política social y económica específicos y la definición de responsabilidades claras entre los actores sociales e institucionales que conforman dicho sistema. Como fundamento técnico para ello, se ha diseñado un plan de acción que permita alcanzar objetivos generales de conservación del SINAP, encaminados a asegurar la continuidad de los procesos ecológicos y evolutivos naturales para mantener la diversidad biológica; garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales esenciales para el bienestar humano; y garantizar la permanencia del medio natural, o de algunos de sus componentes, como fundamento para el mantenimiento de la diversidad cultural del país y de la valoración social de la naturaleza.

Finalmente, en el 2008 Parques Nacionales Naturales avanzó en la construcción de un Plan de Acción del SINAP a 2019, en cuya formulación participaron diferentes estamentos del orden nacional y regional, públicos y privados. Este Plan de Acción desarrolla el Programa de Trabajo sobre Áreas Protegidas mencionado anteriormente y propone las acciones básicas y primordiales definidas como necesarias para iniciar la consolidación del SINAP y lograr avanzar en los objetivos de conservación de biodiversidad que se ha propuesto el país. Es importante resaltar que de este ejercicio de planificación se identificaron las acciones prioritarias y estratégicas que se desarrollan en este documento CONPES; en desarrollo de lo establecido en la Ley 1151 de 2007.

III. MARCO CONCEPTUAL

  • Conservación de Biodiversidad:

Se entenderá por biodiversidad la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros
ecosistemas acuáticos, los complejos ecológicos de los que forman parte; así como la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas (Secretariat CBD, 2001).

Conservar esta biodiversidad implica cuatro acciones específicas: i) su preservación con miras a evitar la transformación de los paisajes y la extinción de especies, ii) su recuperación o restauración cuando las condiciones de naturalidad se han perdido, iii) la ampliación de la base de conocimiento científico, técnico o tradicional y iv) su utilización sostenible con miras a generar beneficios justos y equitativos.

  • Áreas Protegidas:

La Ley 165 de 1994 define área protegida como aquella “definida geográficamente, que haya sido designada, regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación”.

Posteriormente, la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza – UICN, hace evolucionar el concepto hacia “Un espacio geográfico claramente definido, reconocido, dedicado y gestionado, mediante medios legales u otros tipos de medios eficaces para conseguir la conservación a largo plazo de la naturaleza y de sus servicios ecosistémicos y sus valores culturales asociados” (Dudley, 2008). Son entonces las áreas protegidas la piedra angular de los procesos de conservación en los países, porque al ser reconocidas involucran diferentes formas de gobernanza pública o privada; por ser dedicadas están estableciendo un compromiso específico vinculante con la conservación; y al estar gestionadas, desarrollan acciones específicas y efectivas en torno a la protección, conocimiento, restauración y uso sostenible de la biodiversidad.

Las áreas protegidas pueden ser de diversos tipos, conforme el nivel de biodiversidad que conserven, su estado de conservación, el tipo de gobernanza, la escala de gestión (nacional, regional o local) y las actividades que en ella se permitan.

Cada tipo debe corresponder a una categoría de manejo, unidad de clasificación o denominación genérica que se asigna a cada área protegida, teniendo en cuenta sus características específicas, con el fin de lograr objetivos de conservación bajo unas mismas directrices de manejo, restricciones y usos permitidos.

  • Sistemas de Áreas Protegidas:

Las áreas protegidas no pueden verse como unidades aisladas y por el contrario deben conformar sistemas, entendidos estos como “El conjunto de áreas protegidas, actores sociales e institucionales y las estrategias e instrumentos de gestión que las articulan, para contribuir como un todo al cumplimiento de los objetivos de conservación del país. Incluye todas las áreas protegidas de gobernanza pública, privada o comunitaria, y del ámbito de gestión nacional, regional o local” (Parques Nacionales Naturales, 2009).

Un sistema de áreas protegidas, conforme los compromisos asumidos en el Programa de Trabajo de Áreas Protegidas aprobado por CDB, debe contar con al menos tres atributos esenciales (Chaves, 2008):

i. Completo: en la medida en que todos sus componentes existen y están consistente, complementaria y sinérgicamente estructurados, articulados e interactuando entre sí a las diferentes escalas del sistema (nacional, regional, local), para que el SINAP como un todo contribuya al cumplimiento de los objetivos generales de conservación de la biodiversidad del país. Se reconocen como componentes del SINAP a:

  • Áreas protegidas y sus categorías de manejo

  • Autoridades competentes de los diferentes niveles de gestión.

  • Las personas naturales o jurídicas, públicas, privadas, mixtas o comunitarias, representadas en las distintas formas de gobierno de las categorías de áreas protegidas

  • El sistema y los subsistemas que de él se deriven.

  • Las instancias y mecanismos de coordinación y articulación entre los diferentes actores, y las interacciones entre éstos.

  • Los principios, fines, derechos y deberes ambientales contenidos en la Constitución Política y en general en el marco normativo referente

  • Los instrumentos de desarrollo de la política ambiental en esta materia (Ej. programas, planes, proyectos o acciones estratégicas, entre otros)

ii. Representativo ecológicamente: a partir de la definición de biodiversidad, al hablar de un sistema representativo nos referimos a que en el conjunto de sus áreas protegidas se encuentran “muestras” de la biodiversidad del país a sus diferentes niveles (genes, especies, comunidades y ecosistemas). Además de lo anterior, el SINAP es representativo si estas áreas protegidas y los sistemas en los que se encuentran, cuentan con las cualidades necesarias para garantizar la viabilidad de estas muestras a largo plazo.

Las muestras que representen los ecosistemas y la conectividad que se logre generar, deberán además servir para mitigar presiones y efectos, que como el cambio climático, generan la necesidad de optimizar las acciones de protección frente a la oportunidad de estructurar procesos de adaptación de los diferentes niveles de la biodiversidad.
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