"Nueva Economía Institucional versus Economía Política Institucional. Cuestiones teóricas clave"




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"Nueva Economía Institucional versus Economía Política Institucional. Cuestiones teóricas clave"

Fernando López Castellano

Dpto Economía Aplicada

Universidad de Granada

Introducción.-

A principios de la década del noventa del pasado siglo, la concepción del desarrollo como proceso de acumulación de capital dio paso a una visión que ponía el acento en la sólida vinculación entre instituciones y desempeño económico. Tal cambio de visión ha generado una profusa literatura, y en el mundo académico han proliferado los estudios econométricos sobre los determinantes institucionales del desarrollo económico de los países, y los debates sobre su alcance explicativo. La influencia de esta nueva corriente alcanzó a las organizaciones multilaterales y el título del informe del Banco Mundial (1998), “El consenso post-Washington: las Instituciones Importan”, es bien elocuente. Con todo, pese a los esfuerzos de la "Nueva Economía Institucional" (NEI), aún no se dispone de una teoría integral del cambio institucional y el desarrollo económico; ni siquiera de una "teoría satisfactoria de las instituciones y sus efectos económicos”. Tal orden de cosas ha dejado muy abierto el debate sobre la causa primaria del desarrollo y sobre la causalidad en el binomio instituciones-desarrollo.

Con el objetivo de superar las limitaciones y deficiencias de la visión “superficial”, mejorar la comprensión del papel del Estado, el cambio institucional y el desarrollo, ha surgido un enfoque alternativo, "explícitamente institucionalista", que enfatiza en el papel de los factores políticos en la determinación de las políticas del Estado, y reafirma la importancia de las instituciones que afectan a las acciones humanas. La "Nueva Economía Institucional" (EPI) hunde sus raíces en el legado intelectual dejado por Marx, Veblen, Shumpeter, Polanyi o Simon, y olvidado por el "entusiasmo institucionalista". La EPI subraya el papel "constitutivo" de las acciones humanas que cumplen las instituciones, frente al papel "restrictivo" del comportamiento individual que les otorga la NEI; y propone una versión más "culturalista" del cambio institucional, al que concibe como proyecto material y cultural.

El propósito de esta comunicación es dar cuenta del rico debate generado por estos dos enfoques "institucionalistas", que abarca temas tales como la carencia de una definición ampliamente aceptada del término institución; la confusión entre las formas y las funciones de las instituciones (que se refleja en los indicadores de calidad institucional y en el "monocultivo" institucional); o la cuestión de la causalidad entre individuos e instituciones, que obligan a seguir investigando en la teoría, en la historia y en el trabajo de campo. La discusión involucra a autores como North, Greif, Bates, Acemoglu, Rodrik, Chang, Evans, Reinert, Toye, Epstein, Lazonick, O´Brien, y Hogdson.

1.- Instituciones y desarrollo: controversias recientes

Recientemente, Chang (2011a) se ha referido en tono muy crítico al “monocultivo” institucional, que atribuye a la influencia teórica de la Nueva Economía Institucional, y ha subrayado que la implantación de “Global Standar Institution” sin atender al contexto histórico, político y social de los países receptores conduce a negar la diversidad institucional y presenta resultados muy sesgados a favor de los países ricos y el capital financiero, en detrimento de los países pobres y el capital industrial. De otro lado, arguye, la confusión en la literatura institucional dominante sobre el desarrollo entre formas institucionales y funciones, lleva a construir indicadores de calidad institucional muy subjetivos. Toda la estructura de incentivos se articula en torno a la protección de los derechos de propiedad, de ahí que el fracaso de las “buenas” políticas recomendadas por economistas ortodoxos a las economías en desarrollo y en transición, se atribuya a la escasa inversión, motivada por la inexistencia de un sistema de derechos de propiedad seguro y claramente definido. También se parte de una relación antagónica entre propiedad privada e intervención estatal, que la evidencia histórica desmiente.

Chang cuestiona la validez explicativa y las soluciones prácticas de las dos aproximaciones del discurso dominante al cambio institucional en los países en desarrollo. La primera, que denomina voluntarismo (Global Standar Institutions), mantiene que las instituciones, en tanto producto de la elección racional de los individuos, se pueden cambiar mediante acciones políticas; la segunda, que tilda de fatalismo (Acemoglu et al., 2001, 2003, 2005; Engerman y Sokoloff, 2002) subraya la importancia de patrones inmutables (cultura, geografía o clima) y el poco margen de maniobra para la acción política. La "dependencia de la senda" hace que, una vez establecidas, las instituciones tiendan a perpetuar ciertas pautas de interacción humana.

También pone en duda la relación causal entre cultura e instituciones y desarrollo económico que defiende la literatura ortodoxa. A su juicio, el desarrollo económico conlleva cambios culturales e institucionales, que pueden hacer que la causalidad se invierta. Los factores culturales ni son inmutables ni actúan al margen de los condicionantes sociales, políticos y económicos. Chang destaca la importancia de la agencia humana, entendida como la posibilidad de los individuos de fijarse metas y llevarlas adelante, en el cambio institucional. En definitiva, para entender la configuración de una estructura institucional deben considerarse multitud de factores, tales como la ideología, la religión o la cultura, y la historia, las invasiones, las colonizaciones y la geografía (Chang, 2011a).

Más que centrarse en la forma institucional, la primera tarea debería ser delimitar qué funciones de las instituciones son "esenciales" para promover el desarrollo económico y definir que concepto de desarrollo se defiende. En principio, deberían cumplir las funciones de coordinar los planes de desarrollo, fomentar la innovación, redistribuir el ingreso y favorecer la cohesión social. Pero, si se adoptara el enfoque de Amartya Sen, sus funciones deberían ser la de desarrollar las capacidades humanas (Chang, 2011a).

En este trabajo, que resume la línea teórica y metodológica que impregna toda su obra, Chang propone una nueva agenda de investigación en materia de desarrollo económico, basada en una estrategia de deconstrucción del discurso dominante sobre instituciones y desarrollo. Su provocadora interpretación ha tenido la virtud de revitalizar el debate y abre las puertas a un futuro diálogo con otras propuestas heterodoxas (Ruccio, 2011; Wallis, 2011; Jameson, 2011; Ros, 2011), e incluso con autores ortodoxos como Maseland (2011) y Kimenyi (2011), que promete ser muy productivo.

Sin embargo, la discusión puede ser muy ardua con otro grupo de autores que reprueban su discurso y de cuyos comentarios críticos se puede inferir la presencia de dos posiciones irreconciliables. Así, se califica el trabajo de Chang de compendio de prejuicios ideológicos e ideas muy cuestionables y contradictorias, irrelevantes y falsas, y de realizar un análisis simplista de la teoría del Estado de la escuela de la Elección Pública (Choi, 2011). También se le acusa de minusvalorar el papel de las instituciones y la importancia de los derechos de propiedad en la dinámica del crecimiento (Boettke & Fink, 2011; Brouwer, 2011). Y de mantener un discurso muy sesgado, que no aborda de manera satisfactoria los problemas metodológicos de la Nueva Economía Institucional ni ofrece alternativas, presenta argumentos desfasados, sin referencia alguna a sus nuevos avances teóricos sobre instituciones y desarrollo, y engloba bajo la rúbrica de "discurso dominante" afirmaciones novedosas y provocativas de una minoría vanguardista, como La Porta et al., e incluso a autores que cuestionan, con sus mismos argumentos, la idea de monocultivo institucional (Clague, 2011; Nugent, 2011; Keefer, 2011; Shirley, 2011). Además de que su análisis solo comprende parcialmente a la literatura institucional ortodoxa, se aduce que sus críticas se dirigen a una versión distorsionada que los policymakers han convertido en malas políticas para el desarrollo (John and Storr, 2011; Clague, 2011; Nugent, 2011; Wallis, 2011). Otro frente de ataque se centra en su defensa radical de la planificación central y firme rechazo de la econometría, apoyados en una metodología muy débil y en pruebas poco sistemáticas y muy aleatorias, basadas en un uso selectivo de los casos particulares para adaptarlos a sus planteamientos (Keefer, 2011; De Jong, 2011). Por último, se subraya que malinterpreta los argumentos de la corriente “fatalista” del cambio (Shirley, 2011) y crítica infundadamente la supuesta ignorancia de los costes del cambio institucional por parte de la corriente "voluntarista" (Nugent, 2011; Clague, 2011).

El debate refleja el florecimiento de distintas corrientes institucionalistas en el seno de la economía y las ciencias sociales y atañe a temas tales como la propia idea de institución, la concepción del papel del Estado y el mercado en la asignación de recursos, el cambio institucional y el desarrollo. De la discusión se puede extraer un inventario de los principales enfoques teóricos que conforman la ciencia social moderna. Pero, sobre todo, el que el propio Chang denomina visión “superficial” y economicista, ligado a la "Nueva Economía Institucional" (NEI), y su propuesta alternativa, "explícitamente institucionalista", la "Economía Política Institucional" (EPI). Ésta hunde sus raíces en el legado intelectual de Marx, Veblen, Shumpeter, Polanyi o Simon, y propone una versión del cambio institucional como proyecto material y cultural (Chang, 2002b); aquél, pese a su pretensión de Political Economy (Bates, 1995), se configura como uno de los grandes desarrollos dentro del paradigma económico dominante, que parte de la economía neoclásica y sostiene que las instituciones determinan el volumen de los costos de transacción y las posibilidades de desarrollo económico.

La Economía Política Institucionalista (EPI) es un enfoque de “Economía Política”, porque enfatiza en el papel de los elementos políticos en la determinación de las políticas públicas; e “institucionalista” porque reafirma el papel de las instituciones que afectan a las acciones humanas. El reto planteado en los recientes desarrollos del enfoque por Hodgson, Lazonick, Evans, Rutherford, Burlamaqui y Toye, entre otros, consiste en generar un análisis que supere la visión convencional de las instituciones como "restricciones" y ofrezca una explicación más sistemática y general del cambio institucional (Chang y Evans, 2005). Lo primero implica aceptar que las instituciones conforman los intereses y las visiones del mundo de los actores económicos. Lo segundo, que el cambio institucional implica una transformación de las visiones del mundo que subyacen en las estructuras institucionales.

2.-Instituciones y desarrollo: las lecciones de la historia y las estrategias de desarrollo

La primera diferencia notable entre los dos enfoques se refiere a la propia naturaleza de la institución. La Nueva Economía Institucional (NEI) establece una causación unidireccional, una "causalidad ascendente", en palabras de Hodgson, desde los individuos hasta las instituciones. El individuo es la unidad básica, sus motivaciones (funciones de preferencia) están dadas, y se presupone un marco social que gobierna su interacción. Las instituciones sancionan o premian los comportamientos individuales, pero no cambian la motivación en sí misma. Partiendo de un “estado de naturaleza” libre de instituciones y haciendo referencia a un modelo racional del comportamiento individual, se intenta explicar el nacimiento de instituciones, tales como la empresa, el mercado o el Estado. Hodgson propone reformular el estado inicial libre de instituciones desde el que emergen las instituciones, argumentando que en cualquier “estado de la naturaleza” del que surgen las instituciones, ya existe un gran número de reglas y normas culturales, y que los individuos nacen en un entorno institucional que les precede, son individuos institucionalizados (Hodgson, 2006).

El enfoque, “realmente” institucionalista, de la Economía Política Institucional (EPI) postula una causación bidireccional entre la motivación individual y las instituciones sociales, lo que significa aceptar que ese entorno institucional que rodea a los individuos forma sus motivaciones, porque las instituciones encierran valores (cosmovisión, códigos morales, normas sociales) que los individuos interiorizan. Las instituciones son estructuras sociales que pueden implicar una "causalidad descendente reconstituyente", que actúa sobre los hábitos de pensamiento y acción de los individuos. Las instituciones, al estructurar, restringir y permitir comportamientos individuales, moldean los comportamientos y cambian las aspiraciones de los agentes. En definitiva, las instituciones facilitan o restringen el comportamiento individual, y forman a los individuos en sí mismos, en tanto les inculcan valores o visiones del mundo. Partiendo de una concepción alternativa de la agencia humana, que rechaza la idea de individuo maximizador de utilidades y asume el hábito como cimiento de la acción humana y de las creencias, Hodgson sostiene, con Veblen, que las instituciones son complejos durables integrados de costumbre y rutinas, y un elemento clave de los procesos colectivos a través de los que los agentes perciben y comprenden su experiencia. El actor está inmerso en estructuras sociales históricamente dadas, en permanente reconstrucción. Por tanto, ni el individuo, ni los factores institucionales tienen una completa primacía explicativa.

De otro lado, para acercarse a los hechos reales hay que distinguir entre las organizaciones y las instituciones que las sostienen y superar la identificación de North de instituciones con normas (Portes, 2007). Con esta definición de las instituciones como "reglas del juego", como "restricciones que los hombres imponen a la interacción humana" (North, 1990, 2005), se reducen a una elección más del conjunto de las realizadas por los individuos en el marco de maximización de la utilidad basada en la elección racional. La construcción de instituciones es un hecho social y político (histórico) y no un acto racional aislado por parte de ciertos actores. De la definición de Chang y Evans (2005) se desprende que las instituciones son "patrones sistemáticos, integrados por expectativas compartidas, presupuestos no cuestionados, normas aceptadas y rutinas de interacción, que influyen poderosamente en la conformación de las motivaciones y el comportamiento de grupos de actores sociales interrelacionados". Y que estos patrones sistemáticos se encarnan en "organizaciones investidas de autoridad", tales como la administración pública y las empresas, que cuentan con normas formales, y pueden imponer sanciones coactivas.

En la teoría del Estado ortodoxa siempre está latente el dilema político fundamental: como monopolista de la violencia crea las reglas del juego, pero su poder también le permite violarlas (Weingast, 1995). El Estado cumple la función clave de asegurar los derechos de propiedad y garantizar el cumplimiento de los contratos para reducir los costos de transacción, aumentar la riqueza y fomentar el crecimiento, pero deben diseñarse mecanismos de acción colectiva que limiten su capacidad predatoria, porque, como actor interesado en la economía, cuenta con incentivos para comportarse de forma oportunista, con el fin de maximizar las rentas de quienes tienen acceso al proceso oficial de toma de decisiones (North, 2005; Shirley, 2008). La concepción del Estado "como un Leviatán maximizador de ingresos" (Brennan y Buchanan, 1980) explica la persistencia de instituciones ineficaces: los dirigentes "depredadores", buscando maximizar la renta socaban los derechos de propiedad y los incentivos para la inversión (Levi, 1988). Esta caricatura del Estado ineficiente, depredador, y recaudador de impuestos, se acentúa en los países en desarrollo, donde el control político de los gobernantes es débil y no están consolidadas las instituciones democráticas (Toye, 1987).
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