Los Cabildos asumen la representación ordinaria en cada isla de la Administración autónoma, y ejecutan en su nombre, cualquier competencia que ésta no ejerza directamente a través de órganos administrativos propios




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CAPITULO 2.- INCIDENCIA DE LA LEY 27/2013 EN EL HECHO INSULAR. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE CANARIAS Y BALEARES.-

2.1.- INTRODUCCION.-

EL REGIMEN JURIDICO DE LOS CABILDOS INSULARES EN LA CC AA DE CANARIAS1:

Conforme al art. 7.2 del EA de Canarias aprobado por LO núm. 10/1982 modificada por LO núm. 4/1996, se encomienda a los Cabildos Insulares Canarios (en adelante CbI) la administración propia de las islas, bajo los poderes autonómicos originarios (artículo 8.1) de los que no forma parte, Parlamento, Gobierno y Presidente de la CCAA. Estos dos últimos (art. 21), como poder ejecutivo, podrán ejercer las funciones administrativas de las competencias asumidas, mediante la organización de una administración propia o mediante los CbI, conforme disponga una Ley del Parlamento Canario.

En desarrollo a estos principios el art. 22 EA diseña la forma de articulación de la organización administrativa infrautonómica a efectos del ejercicio de las competencias estatutarias asumidas:

SECCION 3ª. DEL GOBIERNO DE LOS TERRITORIOS INSULARES

Artículo 22.

1. Canarias articula su organización territorial en siete islas, y éstas a su vez en municipios, cuyas instituciones de gobierno local son, respectivamente, los Cabildos Insulares y los Ayuntamientos.

2. El Cabildo constituye el órgano de gobierno y administración insular. Tendrá autonomía plena en los términos que establece la Constitución y su legislación específica conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del presente Estatuto.

3. A los Cabildos Insulares les corresponde el ejercicio de las funciones que les son reconocidas como propias; las que se les transfieran o deleguen, por la Comunidad Autónoma, y la colaboración en el desarrollo y la ejecución de los acuerdos adoptados por el Gobierno canario, en los términos que establezcan las Leyes de su Parlamento. Las transferencias y delegaciones llevarán incorporados los medios económicos, materiales y personales que correspondan.

Los Cabildos asumen la representación ordinaria en cada isla de la Administración autónoma, y ejecutan en su nombre, cualquier competencia que ésta no ejerza directamente a través de órganos administrativos propios.

4. El Gobierno canario coordinará la actividad de los Cabildos Insulares en cuanto afecte directamente al interés general de la Comunidad Autónoma
El EA concibe a los CbI como entes de naturaleza bifronte: administración local e institución de la CCAA, en cuanto pueden ejercer competencias transferidas o delegadas por esta2. En cuanto tales, son parte de la administración autonómica3 como expresan los arts. 47, 49 y 59.2 del T IV Economía y Hacienda del EA hasta tal punto que se requiere de su audiencia en caso de que la reforma del mismo les afecte (art 64 EA4) y teniendo iniciativa legislativa en el Parlamento Regional, conforme el art 11.4 EA. Pero el EA no acabó de erigir a los CbI como la única instancia ejecutora de las funciones administrativas no normativas de la misma; esto es su administración pública ordinaria en cada una de las islas, ya que le permitía crear “ex novo” su propia administración pública5.

En su desarrollo primero la Ley Ley Territorial 8/1986, mas tarde la Ley 14/1990 de 26 de Julio de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, en su artículo 1º consideraba a los CbI como un elemento de las administraciones públicas de la CCAA; recientemente por medio de la Ley 8/2015 de 1 de abril (BOC nº 70 de 14 de abril de 2015) se ha renovado el régimen jurídico de loa CbI, en su art.2 se continúa profundizando en el carácter bifronte:

LOS CABILDOS INSULARES COMO ENTE LOCAL

Art. 36 de la LRBRL

Arts. 2, 5 a 15 de la Ley 8/2015 de 1 de Abril de Cabidos Insulares

LOS CABILDOS INSULARES COMO INSTITUCION DE LA CCAA DE CANARIAS

Arts. 7.2 Y 22 del EA de Canarias

Arts.2, y Capitulo III del Titulo I de la Ley 8/2015 de 1 de Abril de Cabidos Insulares


2.1.1.- ¿CUALES SON LAS COMPETENCIAS PROPIAS DE LOS CABILDOS INSULARES ATRIBUIDAS POR LA LEGISLACION BASICA DE REGIMEN LOCAL?:

Como administración local, (art. 141.4 CE) el régimen competencial de los CbI, denominados entidad equivalente en la poco afortunada denominación de la Ley6, se ha de partir de lo dispuesto en el artículo 7 de la vigente Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (de acuerdo con la modificación operada por la Ley 27/20137 de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local).

No obstante la Disposición Adicional 16ª.2 establece que “La aplicación de esta Ley a los Cabildos Insulares Canarios se realizará en los términos previstos en su legislación específica y con estricta sujeción los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.

CUESTIONES:

¿Cuál es la incidencia de la LRSAL en las competencias de los Cabildos Insulares?:

De las modificaciones operadas por la LRSAL se pueden extraer las siguientes consecuencias:

  1. Las competencias de los CbI son propias o atribuidas por delegación.

  2. Las propias sólo podrán ser determinadas por Ley (lo que incluye las previstas en la legislación básica del Estado pero también las transferidas por la legislación autonómica) y se ejercerán en régimen de autonomía y bajo su propia responsabilidad, si bien atendiendo a la debida coordinación con las demás Administraciones.

  3. El Estado y la CCAA de Canarias podrán delegarles el ejercicio de sus competencias. La delegación de competencias estatales o autonómicas en los CbI debe ir acompañada de la correspondiente dotación presupuestaria, su duración no será inferior a los cinco años y la Administración que delega, se reservará los mecanismos de control precisos para asegurar la adecuada prestación del servicio delegado.

Si la CCAA de Canarias delega competencias, o suscribe convenios de colaboración con los CbI8 que impliquen obligaciones financieras o compromisos de pago a cargo de la CCAA, será necesario que ésta incluya una cláusula de garantía del cumplimiento de estos compromisos, consistente en la autorización a la Administración General del Estado a aplicar retenciones en las transferencias que les correspondan por aplicación de su sistema de financiación.

  1. Fuera de las propias o delegadas, podrán ejercer competencias “distintas9 a las anteriores (art.7.4 LRSAL), por no existir para los CbI la clausula general del articulo 25.1 cuando se den los siguientes requisitos:

  • Que no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la hacienda municipal10.

  • Que no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio con otra Administración Pública

¿Significa la LRSAL un incremento de la responsabilidad de coordinación y en su caso de ejercicio de competencias que hasta ahora desarrollaban los municipios, por los CbI?

La Nota Informativa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 4 de marzo de 2014 establece los requisitos procedimentales para que se dé la posibilidad de ejercicio de competencias “distintas”, consistente en la emisión de informes necesarios, vinculantes y previos en los términos siguientes (artículo 7.4 LRSAL):

  • Informe necesario y vinculante de la Administración competente por razón de la materia y en el que se señale la inexistencia de duplicidades.

  • Informe necesario y vinculante de la administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias. En el caso de Canarias, la emisión de dicho informe le corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Estos informes son vinculantes, por lo que si del primero se deduce que el ejercicio de la competencia en cuestión, no es sostenible para el Ayuntamiento o del segundo, que existe duplicidad en la prestación de los servicios, el Ayuntamiento deberá de dejar de ejercer la competencia en cuestión.

Por tanto, habrá que entender que tras la entrada en vigor de la LRSAL (el 31 de diciembre de 2013) las Entidades Locales municipales ya no podrán seguir ejerciendo competencias que no les hayan sido atribuidas ya sea como propias (por ley) o como delegadas. Esto conllevará la consecuencia de un incremento de la responsabilidad de coordinación y en su caso de ejercicio de competencias que hasta ahora desarrollaban los municipios, por los CbI. El resultado será la prestación directa o mediante formulas de gestión compartida como consorcios, mancomunidades u otras formulas.

Conforme dicha Nota:


El nuevo marco competencial de CbI sería el siguiente

-Las competencias propias del art. 36.1

-Las que, por ley estatal o autonómica, le transfieran, deleguen o encomienden el Estado o la CCAA

- Coordinación en la prestación de determinados servicios obligatorios en municipios con población inferior a 5.000 y 20.000 habitantes cuando estos no procedan a su prestación (art 26.2 y 3).

- La cláusula residual del art. 7.4. Esto es competencias autoatribuidas11.

-Otras funciones recogidas en los artículos 13.5, 27.2 y 116 bis.3



En suma de una interpretación armónica de los artículos 2.1, 7.2 y 3, así como el 25.1 para los municipios, todos de la LBRL, las competencias denominadas como propias de los entes locales, incluidos los CbI, son: i) todas aquellas que se atribuyen por la ley básica de régimen local, ii) las que enuncie las leyes de desarrollo de este régimen en cada CCAA, iii) la legislación sectorial ya sea estatal o autonómica. Solo las ejercidas en régimen de iniciativa propia o autoatribución, las distintas, deberían cumplimentar los requisitos del apartado 4 del artículo 712. Entendiendo para los municipios que el apartado 2 del artículo 25, se refiere a competencias mínimas y el 26 a la garantía de prestación de servicios públicos mínimos en función del número de habitantes13.
2.1.2.- CUALES SON LAS NOVEDADES COMPETENCIALES INTRODUCIDAS POR LA LRSAL
En consecuencia, ordenado por apartados del precepto, las novedades introducidas en el articulado de la LRBRL, en especial el artículo 36 en relación con el 26.3 son:
En el Artículo 36.1.b
Se adiciona la prestación a los servicios de Secretaría e Intervención a los Municipios de menos de 1.000 habitantes, Dado que en Canarias no hay ninguno con esta población no existe esta obligación de garantía.

Ha de entenderse incluido en este apartado, sin embargo, la asistencia letrada y de asesoría jurídica, técnica y económica que se presta ya por algunos CI, a los ayuntamientos de su isla a través de un servicio de asistencia y asesoría, en los procedimientos administrativos y judiciales en los que aquéllos sean parte, previa solicitud de estos y sin coste alguno para los municipios.

En el Artículo 36.1.c
Se adiciona a partir del término “supracomarcal” toda la redacción posterior. Ello supone que los CI deberán asumir la prestación del servicio de tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes. Si ya lo vienen asumiendo para todos municipios de su isla, deberán consolidar su prestación ahora por ministerio de la ley, con la necesaria armonización de su coste (Ordenanza de Tasa).

En el caso del servicio prevención y extinción de incendios, aunque debe de prestarse por los municipios de más de 20.000 habitantes, asumiendo el CbI el de los municipios con número de habitantes inferior a esa cifra, como en el caso anterior por economía de escala, dimensión, orografía y ubicación de espacios naturales en los municipios canarios debería efectuarse tal prestación, preferentemente a nivel insular14.

En el Artículo 36.1.e
Se trata de un nuevo texto. En este sentido, estas funciones de coordinación en materia económica-financiera, a tenor del 116. bis, se darán en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del de deuda pública o de la regla de gasto.
En el Artículo 36.1.f
Se trata, también, de la incorporación a la ley básica de un nuevo texto, mediante el cual el CbI deberá asumir la asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria voluntaria y ejecutiva, además del apoyo a la gestión financiera en los municipios de la isla de población inferior a 20.000 habitantes15.

En este apartado ha de tenerse en cuenta la aclaración que hace el 26.3 (en la nueva redacción) indicativa de que la asistencia se dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los servicios mínimos, lo que significa que la asistencia se convertirá en subrogación en la prestación.

En el Artículo 36.1.g

Es una nueva incorporación normativa que, en materia de contratación centralizada y al objeto de no ocasionar una sustracción de la competencia municipal de contratación (a tenor de lo dispuesto en el R.D.L- 3/2011 de 14 de noviembre por el que se aprueba el TRLCSP) podría realizarse mediante la incorporación a los Pliegos reguladores de los expedientes de contratación promovidos por el CbI, de una previsión expresa relativa a la posibilidad de que los Ayuntamientos se adhieran a los mismos promoviendo un ahorro generalizado en la licitación al aumentarse el objeto contractual, o en su caso, que se publicara una Instrucción con Pliegos-Tipo. Todo ello sin perjuicio de una posible encomienda voluntaria de los municipios al CbI para que llevase a cabo determinadas contrataciones para todos ellos

En el Artículo 36.1.h

Otra nueva adición que supone que el CbI asumirá el seguimiento de los costes efectivos16 de los servicios prestados por los municipios de la isla (el texto legal se ha olvidado en este apartado de las islas puesto que sólo habla de provincia) independientemente de su población, puesto que no se limita. Dicho seguimiento podrá desembocar en la colaboración en la gestión eficiente, preludio de la actuación prevista en el art. 116 bis LRSAL. Teniendo consecuencias ello en la elaboración del plan insular de cooperación de obras y servicios y el otorgamiento de subvenciones del Estado y la CCAA. (artículo 36.2.a).

En el Artículo 36.1.i
Se tendrá que comprobar por cada CbI si el Servicio Canario de Salud se está encargando de la totalidad del mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en los municipios de menos de 5.000 habitantes o si por el contrario, hay algún Ayuntamiento que lo esté prestando. En todo caso, la Ley 11/1994, de 26 de julio, de Ordenación Sanitaria de Canarias establece en su artículo 47.2 la participación de los Ayuntamientos en la construcción, remodelación y equipamiento de los consultorios locales, así como en su conservación y mantenimiento, en los términos establecidos en el correspondiente convenio de colaboración.

Ha de tenerse en cuenta para todos los apartados este artículo, la distinción en los supuestos de asistencia y coordinación, de los supuestos de prestación efectiva (ejemplo, el tratamiento de residuos, la prevención de incendios, la administración electrónica o la contratación centralizada donde el CbI no asiste ni coordina, sino directamente debe prestar).

Se observa que la LRSAL en ningún momento prevé la delegación de competencias de los CbI a los municipios, es mas la nueva redacción del artículo 27 ha suprimido el inciso “y otras entidades locales” como si esa técnica de atribución de funciones no existiera, cuando, como se verá es utilizada por la legislación autonómica de desarrollo de régimen local y la sectorial.

2.1.3.- MARCO COMPETENCIAL DE LOS CABILDOS INSULARES COMO ENTES LOCALES EN LA LEGISLACION AUTONÓMICA.-

La ley 8/2015 con una mejor técnica legislativa en su T.I. divide el sistema competencial en un primer Capítulo del Título I en el que se sientan los criterios generales de atribución competencial, en función de si provienen de su condición de ente local o institución de la CCAA, estableciendo como mínimas las siguientes (art.6):

a) Demarcaciones territoriales, alteración de términos y denominación oficial de los municipios.

b) Ordenación del territorio y urbanismo.

c) Carreteras, salvo las que se declaren de interés autonómico, en el marco de lo que disponga la legislación territorial canaria.

d) Transporte por carretera, por cable y ferrocarril.

e) Gestión de puertos de refugio y deportivos, salvo que se declaren de interés autonómico.

f) Turismo.

g) Ferias y mercados insulares.

h) Defensa del consumidor.

i) Asistencia social y servicios sociales. Gestión de la dependencia en los términos que la ley prevea.

j) Las funciones propias de la Agencia de Extensión Agraria. Infraestructura rural de carácter insular. Granjas experimentales.

k) Campañas de saneamiento zoosanitario.

l) Servicios forestales, vías pecuarias y pastos.

m) Protección del medio ambiente y espacios naturales protegidos.

n) Acuicultura y cultivos marinos.

ñ) Artesanía.

o) Cultura, deportes, ocio y esparcimiento. Patrimonio histórico-artístico insular. Museos, bibliotecas y archivos que no se reserve la Comunidad Autónoma.

p) Caza.

q) Espectáculos.

r) Actividades clasificadas.

s) Igualdad de género.

t) Aguas.

CUESTIONES______________________________________________________________

2.1.4. ¿QUE COMPETENCIAS OSTENTAN LOS CABILDOS INSULARES TRANSFERIDAS COMO PROPIAS POR LA LEGISLACION TERRITORIAL DE REGIMEN LOCAL?

El régimen actual de competencias transferidas no ha resultado afectado, partiendo de lo que indica la LRSAL en su Disposición Adicional 16ª al establecer que “La aplicación de esta Ley a los Cabildos Insulares Canarios se realizará en los términos previstos en su legislación específica y con estricta sujeción los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”. Por lo que en puridad, todo dependerá de si el ejercicio de las competencias transferidas supone afección o no a estos principios.

Consolidada su posición como ente local, el punto de partida del proceso de consolidación de los CbI como instituciones de la CCAA lo constituye la Ley Territorial 8/1986 y más tarde la Ley 14/1990 de 26 de julio, que sirvieron de cobertura legal a la emisión de los primeros Decretos de transferencias, puesto que ya en el artículo 47 de la primera se determinó sobre qué “materias” se iban a transferir competencias para en lo sucesivo se considerarán como propias de las entidades locales insulares.

Los Decretos de Transferencias iniciales, antes de la Ley Territorial 14/90, desarrollaron aquel precepto, por lo tanto, las competencias transferidas se conceptuaron como propias también en el artículo 42.2 de la misma.

Dicha previsión legal (tanto de la Ley 8/86 como de la posterior Ley 14/90) ha venido siendo desarrollada por los siguientes Decretos:
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