La presente ley favorecerá una reforma del Estado en el Perú que garantice el acceso universal, integral y con dignidad a la salud




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PROYECTO DE LEY DE REFORMA DEL ESTADO EN SALUD CON GARANTÍA DE ACCESO UNIVERSAL, INTEGRAL Y CON DIGNIDAD
DOCUMENTO DE TRABAJO

VERSIÓN PARA CONSULTA A FOROS REGIONALES, MESAS TEMÁTICAS Y SOCIEDAD EN GENERAL
Exposición de motivos


  1. CONTENIDO DE LA LEY

La presente ley favorecerá una reforma del Estado en el Perú que garantice el acceso universal, integral y con dignidad a la salud.

La ley va más allá de los necesarios cambios en los servicios de salud y abarca la atención a los determinantes sociales, con la consiguiente acción intersectorial, además de asumir la salud como una política de Estado, en un marco de protección social basada en derechos para el logro de las libertades y capacidades humanas.

La ley establece los principios, lineamientos, orientaciones y características que tendrá la reforma de la salud, su organización, financiamiento e implementación, además de algunas medidas específicas.




La ley plantea la organización y funcionamiento de un Sistema Nacional de Salud Peruano que garantice el acceso a la salud a toda la población residente en el territorio nacional, mediante la conducción estratégica, el financiamiento sostenible, la provisión de servicios de salud integrales que entreguen prestaciones de promoción de la salud, prevención de enfermedades, atenciones de recuperación y rehabilitación sin discriminación, en condiciones de oportunidad, con calidad, seguridad y dignidad. Igualmente, establece y regula a las entidades públicas y privadas que participan del proceso y serán parte del sistema.


2. FUNDAMENTOS DE LA REFORMA DEL SISTEMA DE SALUD EN EL PERÚ

2.1. El derecho a la salud en el Perú



El Derecho a la Salud es un derecho fundamental reconocido en la Declaración Universal de los DDHH de las NNUU, en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y que nuestra Constitución Política del Estado (CPE) reconoce en su artículo 7º: “Todos tienen derecho a la protección de su salud, la del medio familiar y la de la comunidad así como el deber de contribuir a su promoción y defensa. La persona incapacitada para velar por sí misma a causa de una deficiencia física o mental tiene derecho al respeto de su dignidad y a un régimen legal de protección, atención, readaptación y seguridad” y en su artículo 10° que establece: “El Estado reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social, para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de vida”. Es claro que la seguridad social incorpora a la salud como uno de sus ejes.
El Informe presentado por el Sr. Paul Hunt, Relator Especial ONU para el Perú, sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, 2005, concluye lo siguiente:
“Todavía hay muchos obstáculos para que se goce del derecho humano a la salud en el Perú. La pobreza y la discriminación han perpetuado grandes disparidades en el disfrute del derecho a la salud entre el campo y la ciudad, entre regiones y entre los diferentes grupos de la población. El Seguro Integral de Salud tiene sus deficiencias, como una cobertura y financiación inadecuadas. Perú no tiene una política sanitaria de amplio alcance que favorezca a los pobres o sea equitativa. La disminución presupuestaria para el sector sanitario, en particular ante la persistencia de los bajos indicadores de salud del Perú, contradice las obligaciones internacionales del Estado con respecto al derecho a la salud.”
En la actualidad, la situación no ha variado y en algunos casos ha empeorado.
2.2. Determinantes sociales de la salud de la población peruana
Del 2001 al 2008, el crecimiento del PBI en el Perú fue de 58%, de lejos el más alto de nuestra historia reciente. En ese mismo periodo, la rentabilidad promedio de las empresas también creció ininterrumpidamente, pasando del 5% anual en el 2001, al 22% anual en el 2008. Como la rentabilidad equivale a la Utilidad Neta de las empresas dividida entre su patrimonio, esas tasas de crecimiento indican que, en estos 8 años de “boom” económico, la gran mayoría de las empresas recuperaron el íntegro del capital invertido. Estos años de bonanza, sin embargo, no han tenido su correlato en la mejora de los sueldos y salarios, ni tampoco en la distribución del ingreso. Todo lo contrario, se ha agrandado la brecha entre el 20% de la población peruana con mayores ingresos y el restante 80%. Entre el 2002 y 2007, el salario ha seguido cayendo. En el 2002, a inicios del «boom», los ingresos alcanzaban el 25% del PBI, mientras que en el 2007, en pleno proceso de expansión, los salarios se redujeron al 21.9%. Es decir que durante los años de crecimiento económico, los salarios perdieron 3 puntos porcentuales1.
De acuerdo a la Organización Panamericana de la Salud (OPS)2, un aspecto trascendental del contexto peruano son las enormes desigualdades en las condiciones de vida y de bienestar entre grupos poblacionales, territorios y zonas urbanas y rurales. En términos generales, en casi todos los indicadores de bienestar se observa un detrimento en las zonas rurales, poblaciones indígenas, población femenina y regiones de la sierra y selva central y sur.
A nivel de la pobreza extrema, el año 2008 esta se redujo de 17% a 12.6 %. Sin embargo, la pobreza en la zona rural sigue siendo una gran preocupación que afecta a casi el 60% (59.8%), siendo los departamentos más pobres Huancavelica, cuyo 82.1% de sus habitantes viven en situación de pobreza, seguido de Apurímac (69%), Ayacucho (64.8%), Pasco (64.3%), Puno (62.8%) y Huánuco (61.5%).
En el 2008, según el MIMDES3, la pobreza afectó al 60,4% de las personas que mencionaron tener como lengua materna una lengua autóctona (quechua, aymara o lengua amazónica), mientras que, entre los que tienen como lengua materna el castellano, la pobreza incidió en el 29,7% (8,1% pobres extremos y 21,6% pobres no extremos).
El 57,7 % de las familias pobres vive en zonas rurales. En el año 2008, el 54,6% de los pobres y el 70,8% de los pobres extremos mayores de 15 años de edad, solamente lograron estudiar algún año de educación primaria o no tienen educación (INEI, Informe técnico Situación de la pobreza en el 2008).
Igualmente afirma que la situación de desempleo y sub empleo es mayor en el caso de las mujeres que los hombres. El empleo adecuado en el caso de los hombres es mayor que en el de las mujeres.
Cuadro N° 1

Situación del Empleo según Sexo Perú 2008

Sexo

Desempleo

Subempleo

Empleo adecuado

Mujer

8.4%

41.5%

50.2%

Hombre

4.9%

27.0%

68.1%

Fuente: ENAHO 2008.
El alfabetismo en el 2008 llegó en promedio a 89.6%, siendo 94.8% en hombres y 84.7% en mujeres. En el caso de los servicios básicos la diferencia entre la zona rural y urbana es muy marcada (Cuadro N° 2).
Cuadro N° 2

Servicios Básicos por Zona Geográfica Perú 2008

Indicador

Urbana

%

Rural

%

Total

%

Población con Acceso a Agua Potable

87.2

33.9

68.6

Población con Acceso a Saneamiento

92.6

63.6

82.4

Población con Alumbrado eléctrico

97.4

51.1

81.2

Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares. ENAHO 2008.

El déficit calórico ha aumentado, y se encuentra en 33% como promedio nacional, llegando a 44.6 % en la zona rural (Gráfico N° 1).
Gráfico N° 1



2.3. Estado de salud de la población peruana
Los problemas crónicos de salud entre la población peruana han aumentado en los últimos años, llegando el 2009 a 21.8%, mayores en la zona urbana que en la rural (Gráfico N° 2).

Gráfico N° 2



Los problemas no crónicos de salud también aumentaron, llegando el 2009 a 37.6%, mayores en la zona rural que en la urbana (Gráfico N° 3).

Gráfico N° 3


De acuerdo a la Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDES) continua 2009, la tasa de mortalidad infantil en las zonas urbanas es de 17 mientras que en las zonas rurales es de 27 por mil nacidos vivos. En Lima Metropolitana es 11, mientras que en el resto costa, sierra y selva las tasas llegan a 22, 23 y 24 respectivamente, más del doble.
Según la misma fuente, la mortalidad materna, es de 103 muertes maternas por cada 100,000 nacimientos para los 7 años anteriores de la encuesta. Aunque se aprecia una disminución en los últimos años, la mortalidad materna sigue siendo alta comparada con el contexto latinoamericano.
En cuanto a la morbilidad, nuestro país sigue con un perfil epidemiológico con predominio de enfermedades infecciosas, propias de países menos desarrollados (Cuadro N° 3).
Las infecciones respiratorias agudas siguen siendo un grave problema de salud pública. En casi todos los grupos de edad, la morbilidad a causa de esta enfermedad ha aumentado entre el 2002 y el 2008 (Cuadro N° 4).
Según el MINSA, en casi 10 años se ha disminuido y controlado la morbilidad y la incidencia de Tuberculosis, pero esto no es suficiente para la erradicación total de esta enfermedad y su tendencia depende mucho de estrategias oportunas”. Según el informe de la OMS (Febrero 2009), Perú es uno de los ocho países afectados con pacientes con Tuberculosis Multidrogo Resistente TB-MDR, que es la forma más grave de tuberculosis, teniendo 20% de este tipo de pacientes infectados4 (Gráfico N° 4).


Cuadro N° 3

Principales causas de morbilidad registradas en consulta externa

Perú 2008




Cuadro N° 4

Morbilidad Registrada por Infecciones Respiratorias Agudas por grupos de edad

Perú 2002 – 2008



Gráfico N° 4



2.4. Acceso a los servicios de salud
Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI5, el 42,0% de la población del país reportó haber padecido, en las 4 semanas anteriores a la entrevista, algún problema de salud no crónico (sea síntoma, malestar, enfermedad o accidente); mientras que, el 21,2%, manifestó padecer de problemas de salud crónico, sea enfermedad o malestar crónico. Comparado con lo obtenido en similar mes del año 2006, se observa que la población que reportó haber padecido algún problema de salud no crónico aumentó en 4,1 puntos porcentuales y aquellos que manifestaron haber padecido problemas de salud crónicos aumentaron ligeramente en 0,6 punto porcentual.
Del total de la población que reportó haber padecido algún problema de salud, sólo el 45,8% buscó atención. De las personas que manifestaron padecer enfermedad o malestar crónico, el 49,7% buscaron atención y de las que reportaron sufrir problemas de salud no crónicos lo hicieron el 44,2%. Comparado con similar mes del año 2006, la proporción de población que buscó atención se incrementó en 4,3 puntos porcentuales. Los que consultaron por padecer de enfermedades crónicas se incrementaron en 8,7 puntos porcentuales, y los que padecen problemas de salud no crónicos, aumentó en 2,5 puntos porcentuales (Cuadro N° 5).

Cuadro N° 5




En el mes de diciembre del 2007, del total de población que presentó algún problema de salud, el 45,8% realizó al menos una consulta, el 21,0% consultó en un establecimiento del Ministerio de Salud; el 12,8% consultó en la farmacia o botica, el 6,0% acudió a establecimientos de salud del Sector Privado, como Clínicas y Consultorios Particulares, el 4,5% consultó en un establecimiento de salud de ESSALUD; en casa de curandero, en hospital de las Fuerzas Armadas y Policiales y en su domicilio, consultaron el 0,5%, 0,4% y 0,3%, respectivamente (Gráfico N° 5).
Comparando con similar mes del año 2006, la proporción de población que consultó en un establecimiento del Ministerio de Salud se incrementó en 1,2 puntos porcentuales, en farmacia o botica se incrementó en 4,4 puntos porcentuales; mientras los que consultaron en un establecimiento de salud de ESSALUD disminuyeron en 1,0 punto porcentual y los que consultaron en un establecimiento de salud de las Fuerzas Armadas y Policiales disminuyeron ligeramente en 0,1 punto porcentual.

Gráfico N° 5




En el mes de análisis, el 62,7% de la población no realizó consulta, a pesar de haber padecido algún problema de salud, porque consideraron que no fue necesario recibir atención o porque utilizaron remedios caseros para su alivio. El 22,0% no recibió atención en salud por falta de dinero, el 20,3% manifiesta "otras razones", que incluyen: No tenía seguro de salud o por falta de tiempo o por maltrato del personal de salud y el 11,6% no lo hizo porque el establecimiento de salud queda lejos, por falta de confianza o por demorar en la atención.
En comparación a los resultados de similar mes del año 2006, la población que indicó como principal razón de no atención en salud el considerar que no era necesario o la utilización de remedios caseros, disminuyó en 2,1 puntos porcentuales y quienes señalaron "falta de dinero" en 0,8 punto porcentual; mientras que, los que declararon "queda lejos, falta de confianza o demora mucho en atender" no mostraron variación significativa (11,5% a 11,6%). Quienes manifestaron como razón de no acceso "otras razones", que incluyen el no tener seguro, la falta de tiempo y el maltrato del personal de salud, se incrementaron en 6,0 puntos porcentuales (Cuadro N° 6).

Cuadro N° 6


De estos datos se concluye que existe una baja cobertura de atención de salud de la población, que las barreras económicas para acceso a la atención se han mantenido iguales y que existe un preocupante aumento de personas que no asisten por problemas relacionados con la baja calidad de los servicios de salud.
La atención del parto institucional, según ENDES continua 2009, es de 59% en el área rural mientras que en el área urbana llega a 93%. En las madres sin educación es 54% mientras que en las que tienen educación superior es de 96%. Adicionalmente, la inequidad en el acceso queda claramente expresada en las tasas por quintiles de pobreza. La atención del parto institucional en la población de menores ingresos (quintil inferior) es de 51.5% mientras que en la población de mayores ingresos (quintil superior) es de 97.3%. En términos de áreas geográficas, el centralismo se manifiesta claramente. Así, de los partos atendidos en servicios de salud en Lima Metropolitana, se atendieron el 97.8%, mientras que en la sierra fue 70.4% y en la selva 67.8%.
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