Manual de gestión ambiental y social




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1. Introducción


    1. Antecedentes


En junio de 2011 se suscribió un memorándum de entendimiento entre el Banco Mundial y el Gobierno del Estado de Oaxaca con el objetivo de establecer una estrategia de colaboración para la modernización y la consolidación de las instituciones políticas y públicas de la entidad con miras al cumplimiento del Plan Estatal de Desarrollo 2011-2016. Dentro de las modalidades de apoyo del BM establecidas en el memorándum se incluyeron servicios de conocimiento, asistencia técnica, financieros, de coordinación y concertación. El sector que el gobierno decidió modernizar fue el de agua y saneamiento.

A partir de lo anterior, se formó un equipo de especialistas del BM el cual evaluó la visión, la estrategia y las prioridades del gobierno del estado en materia de agua y saneamiento. Después de más de dos años de trabajo conjunto entre el equipo del BM, la SEFIN, la CEA y el SAPAO, se definió el Programa de Modernización del Sector Agua y Saneamiento del Estado de Oaxaca (MAS Oaxaca), cuyo objetivo principal es mejorar la calidad y la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento en las zonas metropolitanas del estado.

El 31 de diciembre de 2011 el Congreso Estatal autorizó al Titular del Poder Ejecutivo, en la Ley de Ingresos del Estado de Oaxaca para el Ejercicio Fiscal 2014, por conducto de la Secretaría de Finanzas, contratar con BANOBRAS y ejercer un monto de endeudamiento hasta por la cantidad equivalente en pesos mexicanos a USD $55,000,000.00.

Derivado de lo anterior, el 14 de agosto de 2014 el Estado de Oaxaca celebró con BANOBRAS el contrato del crédito de referencia para la implementación del Programa MAS Oaxaca (“contrato de crédito”) por un monto de $752’805,612.47.

Durante la preparación del Programa MAS Oaxaca, el equipo del BM realizó una evaluación de los sistemas ambiental y social del programa para generar los principios básicos que regirán sus sistemas de gestión ambiental. A raíz de las observaciones del ESSA, se acordó la elaboración del presente manual en el contexto de los lineamientos establecidos en la Política Operacional 9.00 del Banco Mundial

1.2. Objetivo general

El objetivo general del MGAS es facilitar la gestión ambiental y social del Programa MAS Oaxaca, al establecer métodos y procedimientos para evaluar, ejecutar y operar sus proyectos de modo que se garantice el cumplimiento de la normatividad ambiental y la concertación social. El flujo de operación de este Manual se presenta en el Anexo 3.

1.3. Objetivos específicos

  • Establecer el marco institucional donde se identifican ciertas responsabilidades del MAS Oaxaca y sus proyectos.

  • Definir los criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos del ciclo de cada proyecto para  su planeación, evaluación, ejecución  y operación.

  • Desarrollar una metodología que permita identificar de forma rápida y sistematizada los aspectos ambientales y sociales sobresalientes de cada proyecto y actividad y determinar sus riesgos.

  • Disponer de instrumentos de uso interno para CEA, SAPAO y los OO para registrar, sistematizar y evaluar las actividades de gestión ambiental a lo largo del ciclo de cada proyecto.

  • Facilitar la difusión y capacitación de todos los actores involucrados con el fin de garantizar una efectiva operación y ejecución del MAS Oaxaca en la parte social y ambiental.

  • Contar con un instrumento flexible de gestión y operación, ajustable a recomendaciones y observaciones, relacionadas con la parte social y ambiental, a lo largo de la implementación del MAS Oaxaca.

  • Asegurar, a través del Comité de Participación Social, el adecuado manejo ambiental y social y garantizar la participación ciudadana durante la implementación de MAS Oaxaca.


1.4. La política pública del agua en Oaxaca
La distribución sostenible y equitativa del agua en Oaxaca representa un reto grande y complejo. Para enfrentarlo, se requiere de una política pública clara y eficiente, la acción concertada de sociedad y gobierno, y una revisión innovadora de las formas convencionales en que lo hemos abordado hasta ahora.

Los elementos de política pública que se presentan a continuación, resumen los lineamientos del Plan Estatal de Desarrollo 2011-2016 y el Plan Estratégico Sectorial de Protección Ambiental, con énfasis en el subsector agua y saneamiento básico.

También se integran insumos del Programa Nacional Hídrico 2014-2018 y aportaciones de la sociedad civil, en particular los que resume “Un Plan Común para un Bien Común1”. De los conceptos destacan la sustentabilidad, la perspectiva de cuenca, la visión integral, el control local y la equidad de género, los cuales se definen a continuación:

  • Sustentabilidad: En su dimensión ambiental, la sustentabilidad hídrica requiere el respeto del ciclo del agua, es decir, la no sobreexplotación de los acuíferos, el respeto a los caudales ecológicos de los cuerpos de agua superficial y el control de la contaminación del agua. En su dimensión económica, implica el establecimiento de sistemas financieros con capacidad para generar autonomía y sustento en el tiempo. Finalmente, en su dimensión social, involucra el desarrollo de una cultura que impulse la justa valoración del agua y haga inadmisible su despilfarro y contaminación.

  • Perspectiva de cuenca: La cuenca se utiliza como unidad conceptual y de trabajo. Esta perspectiva es relevante también para la gestión sustentable de otros componentes naturales como son el suelo, la cubierta vegetal y los ecosistemas en general. Aspectos como la organización, la reglamentación, la información, los modelos, los balances hídricos, las disponibilidades, así como los programas y los proyectos, entre otros, deben reflejar la perspectiva de cuenca que incluye el acuífero subterráneo.

  • Visión integral: En el ámbito natural, se trata de la búsqueda simultánea e inseparable del bienestar social y la perduración de los procesos naturales básicos. En ello, el criterio sería tener un ciclo hidrosocial en equilibrio. En el ámbito institucional, es indispensable que las instituciones de los tres órdenes de gobierno concuerden en ejercer sus atribuciones y se coordinen mejor en sus respectivos ámbitos de competencia para lograrlo. Es importante también que las sucesivas administraciones gubernamentales definan sus programas con visión al futuro.

  • Control local: La eficacia de las políticas está intrínsecamente relacionada con el control de las acciones humanas que alteran el estado del patrimonio hídrico y lo hacen insustentables en el largo plazo. Por tanto, es imprescindible que las soluciones se decidan, ejecuten y evalúen primero en el ámbito más cercano a donde se originan los problemas y en un marco de responsabilidades compartidas.

  • Equidad de género: El principio constitucional de igualdad significa orientar esfuerzos y llevar a cabo acciones para erradicar las brechas políticas, sociales, económicas y culturales entre las personas por razones de género. Por tanto, es imprescindible trazar objetivos de política pública transversales que faciliten las complementariedades y sinergias entre los distintos actores y permitan una mayor flexibilidad en el tratamiento de los problemas y las demandas sociales.

Asimismo, en una visión a futuro y en marco de las políticas públicas a desarrollarse, se incluirán los siguientes elementos: Las zonas conurbadas y rurales de la entidad cuentan con agua en calidad y cantidad suficientes para garantizar el bienestar de sus habitantes.

  • Los organismos operadores de agua potable y alcantarillado en Oaxaca cuentan con autonomía de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propio.

  • Se ha ampliado y mejorado sustancialmente la infraestructura hídrica y sanitaria, tanto en el medio rural como en el urbano, de modo que se ha incrementado significativamente el volumen y la calidad de estos servicios en las viviendas.

  • Se han desarrollado y promovido tecnologías más efectivas y eficientes para la potabilización, uso y tratamiento del agua.

  • Con adecuados esquemas de ahorro, reutilización y eficiencia, se ha aligerado nuestra huella hídrica y en consecuencia han disminuido los requerimientos de agua limpia per cápita.

  • Se previene y controla la contaminación de cuerpos de agua superficiales y subterráneos. Se reduce la cantidad de aguas servidas y se tratan aguas negras y grises de modos sustentables y rentables.

  • Mejora la eficiencia en el uso del agua en las ciudades, la agricultura y la producción de alimentos.

  • Se fortalece la participación social y comunitaria en la gestión del agua, así como la coordinación institucional.

  • Existe un esfuerzo concertado por mejorar la recarga de los acuíferos bajo suelo.

  • Se obtiene agua potable de fuentes múltiples, incluyendo la lluvia, con grados diversos de descentralización y autonomía local.

  • Se recargan los acuíferos para tener una condición de equilibrio y se respeta el caudal ecológico de ríos y arroyos.

  • Se han desarrollado sistemas modulares, procurando cerrar ciclos con énfasis local.

  • Se usa bien el dinero público.

  • Se garantizan los derechos e intereses de pueblos y comunidades indígenas y grupos vulnerables, así como su acceso equitativo y culturalmente adecuado de los beneficios del Programa.

  • Se ha evitado exacerbar conflictos sociales en especial en territorios frágiles y áreas con conflictos sociales o por disputas territoriales.

  • Han disminuido los impactos de las tormentas en las ciudades y pueblos y se han aminorar los efectos de las inundaciones y sequías.

  • Se paga lo justo por los servicios de agua y se apoya a las comunidades que protegen las fuentes.

Una referencia de los elementos centrales para la política del agua ha sido definida por el Foro Oaxaqueño del Agua, los cuales se resumen en el cuadro siguiente:



Diez puntos para la política del agua

  1. El agua es fuente de vida y cultura.

  2. El agua es un bien común, no una mercancía.

  3. El cuidado del agua es responsabilidad común.

  4. Los esfuerzos deben concentrarse en los niveles locales y de cuenca.

  5. Hay que garantizar el acceso de todos al agua para subsistencia.

  6. Es preciso apoyar a las comunidades que aseguran las fuentes de agua.

  7. Debemos conservar las esponjas naturales en vez de importar agua de otras cuencas.

  8. Hay que buscar alternativas al drenaje.

  9. Requerimos crear ciudades sustentables.

  10. Debemos ser especialmente cuidadosos con los grandes proyectos hidráulicos, en particular los de presas.






2. Programa MAS Oaxaca
2.1. Descripción
El Programa MAS Oaxaca tiene como objetivo apoyar la modernización del marco institucional del sector de AyS del Estado de Oaxaca y la mejora de la calidad y sostenibilidad de los servicios de abastecimiento de agua en zonas urbanas y rurales seleccionadas.

Los componentes del programa se definen a través de las siguientes actividades:

a) Modernización del marco legal y regulatorio del sector de AyS del Estado de Oaxaca. Incluye: la revisión de la ley vigente de AyS, la elaboración y de una nueva ley de AyS y su presentación ante el Congreso Estatal para su revisión, discusión y eventual aprobación: la elaboración y publicación del reglamento de la ley; la revisión de la ley de creación de SAPAO y la presentación de la iniciativa de reformas a la ley vigente al Congreso Estatal; la elaboración del reglamento tipo destinado a los municipios para la prestación de los servicios de AyS a nivel municipal o intermunicipal; la revisión de los manuales de organización y reglamentos internos vigentes de la CEA y SAPAO, y la elaboración, aprobación y publicación de los nuevos manuales de organización y reglamentos internos.

b) Mejoramiento del servicio de abastecimiento de agua en la ZMO. Este componente incluye la rehabilitación de los pozos que abastecen el sector y construcción de un desvío controlado del acueducto “El Tequio”; la construcción de sistemas de tratamiento para mejorar la calidad del agua y eliminar hierro y manganeso; la rehabilitación y la construcción de tanques de almacenamiento y estaciones de bombeo; la rehabilitación, optimización hidráulica y sectorización de la red de agua; la rehabilitación de las conexiones de agua; la instalación de macromedidores, manómetros y micromedidores; la actualización de los mapas de la red y el sistema comercial; y la realización de estudios (incluyendo ingeniería y de análisis tarifario) y preparación de pliegos de licitación y supervisión de obras en un área prioritaria (sector hidráulico "S2") del servicio público del SAPAO. (Ver Mapa1).


MAPA 1

MEJORAMIENTO DE LA ZONA METROPOLITANA DE OAXACA DE JUÁREZ

c) Mejoramiento del servicio de abastecimiento de agua en ciudades intermedias. Este componente incluye la rehabilitación y ampliación de los sistemas de producción, almacenamiento y bombeo; la rehabilitación, optimización hidráulica y sectorización de redes de agua; la instalación de macromedidores, manómetros y micromedidores; la actualización de los mapas de redes y los sistemas comerciales, así como la mejora de los sistemas de contabilidad y estudios (incluyendo estudios de ingeniería y análisis tarifario); la preparación de pliegos de licitación y supervisión de las obras en 19 municipios incluyendo la capital del estado, a saber: Heroica Ciudad de Huajuapan de León, Loma Bonita, Miahuatlán de Porfirio Díaz, Ocotlán de Morelos, San Juan Bautista Tuxtepec, Heroica Ciudad de Tlaxiaco, Zimatlán de Álvarez, Asunción Ixtaltepec, Ciudad Ixtepec, El Espinal, Heroica Ciudad de Juchitán de Zaragoza, Matías Romero Avendaño, Salina Cruz, San Francisco Telixtlahuaca, Puerto Escondido, Santiago Pinotepa Nacional, Santo Domingo Tehuantepec y Santo Domingo Zanatepec.
MAPA 2

18 CIUDADES CONURBADAS A CARGO DE LA CEA


d) Mejora de la información en las zonas rurales. Este componente incluye el desarrollo e instalación de una infraestructura tecnológica que permita conocer la condición y la sostenibilidad de los servicios de AyS en 1130 localidades rurales a lo largo del estado que cuentan con una población de entre 500 y 2500 habitantes (estas representan el 55% de la población rural de la entidad). Dicha infraestructura tecnológica facilitará la distribución de información en todo el Estado de Oaxaca.
2.2. Características
El contrato de crédito incluye dos instrumentos financieros, el primero denominado Programa por Resultados (PforR) y un componente de asistencia técnica (AT) que se ajusta a las políticas del instrumento denominado Financiamiento para Proyectos de Inversión.

La licitación de contratos financiados por el préstamo para el PforR se llevará a cabo conforme al procedimiento señalado por la legislación vigente en materia de adquisiciones en México y en el Estado de Oaxaca y podrán participar en ella todos los licitantes de países de origen que sean elegibles, según se especifica en dichas normas.

Las actividades del componente de AT se seleccionarán conforme a la Norma de Selección y Contratación de Consultores por Prestatarios del Banco Mundial y la Norma de Adquisiciones de bienes, obras y servicios distintos a los de consultoría por Prestatarios del Banco Mundial.

La duración del Programa es de 5 años y se estima que un total de 1.8 millones de habitantes del estado (representando 49% de su población total) serán beneficiados.
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