Informe sobre las perspectivas de futuro en el abordaje de las actuales y nuevas adicciones, elaborado por la ponencia creada en el seno de la comisión mixta para el estudio del problema de las drogas




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A) Las drogas como fenómeno mundial
Las drogas no suponen un asunto exclusivo de España, sino que tienen una dimensión global. Son un fenómeno mundial3 y los problemas que suscitan trascienden los territorios nacionales. Es por esto que las medidas que se propongan o implanten deben realizarse conforme a los principios de un enfoque equilibrado y una responsabilidad compartida, tal y como ha establecido la Comunidad Internacional. La primera línea de trabajo a seguir sería, por tanto, optimizar la coordinación internacional, estableciendo mecanismos de coordinación y cooperación entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe, como el Proyecto COPOLAD de la UE y que lidera España.
Además y, con independencia de lo anterior, hay que subrayar también, la necesaria coordinación a nivel Europeo, para lo cual se cuenta con un reciente y riguroso instrumento, la denominada Estrategia Europea en materia de lucha contra las drogas 2013-2020.
La Estrategia de la Unión Europea se basa4 en considerar el conjunto de aspectos vinculados con el fenómeno de las drogas, esto es el suministro y producción, el traslado y contrabando, la adicción, la reducción de la demanda y los daños vinculados al abuso de las drogas. Se trata de una Estrategia que aspira al equilibrio ya que toma en consideración todos los aspectos vinculados a las drogas ilícitas. Un enfoque equilibrado en el que es importante tanto la reducción de la oferta, como de la demanda, basándose en el respeto de la vida humana, de la dignidad humana, lo cual significa que las personas que usan drogas tienen derechos a ser tratados como los demás y en primer lugar como personas que necesitan ayuda y tratamiento.
La Sra. Tardioli se refirió al Plan Europeo de Acción sobre Drogas 2013-2016, recientemente aprobado por la Comisión, que se desarrolla en torno a cinco áreas prioritarias, siendo la primera de ellas la coordinación y cooperación entre todos los agentes implicados, los gobiernos de los países, la Comisión Europea, el Parlamento Europeo, las agencias y la sociedad civil.
En esta misma línea de coordinación y cooperación, no cabe sino subrayar, desde el principio, la enorme importancia del Tercer Sector para dar respuesta de manera conjunta y coordinada a la necesaria implicación de muchos sujetos (gobiernos, universidades, familias, médicos o las propias ONG,s)5. Asimismo, hay que destacar la adecuación de este Sector para canalizar la cooperación internacional. Cooperación tanto más necesaria cuanto que todos los expertos consultados, a nivel nacional y europeo, destacan las adicciones como un problema de salud a nivel internacional.6
Todos los expertos consultados, a nivel nacional y europeo, destacan “las adicciones como un problema de salud a nivel internacional”7.

B) La respuesta al problema de la droga en España: Mantenimiento de un enfoque equilibrado en el abordaje integral del problema de las drogas.
La legislación española, en coherencia con el reconocimiento de la adicción como enfermedad, no penaliza el consumo privado de sustancias ilegales. Desde esta perspectiva, la respuesta del Sistema Nacional de Salud, de las estrategias y planes autonómicos y municipales (también CIU) es adecuada (aunque mejorable en cuestiones como el refuerzo de la coordinación en el marco de la Conferencia Sectorial), se debe tender a minimizar la oferta de droga y a maximizar la oferta de servicios, es decir, un sistema basado en la oferta terapéutica alternativa al consumo8.
Desde el paradigma del trastorno, los expertos ponen el acento no en la sustancia sino en el sujeto. Desde esta perspectiva, algunos especialistas hablan de un nuevo paradigma centrado en la vulnerabilidad individual9.
Los comparecientes han coincidido en señalar la década de los 80 y la llamada “epidemia de la heroína” como el momento de inicio decidido de la lucha contra la droga en España. La “crisis de la heroína” lo fue por el incremento de la inseguridad ciudadana y la conflictividad social que producía el aumento de los delitos relacionados con las drogas. No se empezó a considerar como un problema de salud pública hasta la aparición del VIH y VHC.

El 24 de julio de 1985 se aprobó, por el Consejo de Ministros, el Plan Nacional sobre Drogas, que se basó, ante todo, en el consenso social, al que debe gran parte de sus enormes éxitos. Se trata de un instrumento que, desde que se creó, ha sido fundamental en la lucha contra la droga, cuyos criterios básicos y estrategias fundamentales fueron discutidos y elaborados desde la coordinación entre Administraciones. El Plan Nacional sobre Drogas es hoy un referente internacional, cuya posición debe ser mantenida y reforzada. Es, por esto que, la necesaria coordinación nacional que es preciso optimizar en la lucha contra las drogas, debe pasar necesariamente por mantener y reforzar la Delegación del Plan. Se trata de un instrumento que, principalmente, mediante la Conferencia Sectorial y las comisiones interautonómicas, ha permitido coordinar los ámbitos de la oferta y la demanda, las actividades de las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y las organizaciones no gubernamentales y proporciona un interlocutor válido y muy respetado en los ámbitos internacionales10.
La creación de la Fiscalía Especial Antidroga en 1988 y la labor desarrollada por los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, constituyen otros instrumentos fundamentales en el proceso de lucha contra la droga.
No puede dejarse, tampoco de lado la creación, por primera vez, en 1990, de la Comisión Mixta en el Parlamento español, inaugurando, así un modelo democrático de participación política en el abordaje de la problemática de la droga11.
Por su parte, la Ley del fondo de bienes decomisados, aprobada en 1995 y modificada en 2003, ha contribuido en gran manera a la financiación de la lucha contra la droga, haciendo posible que los beneficios obtenidos en el tráfico ilícito de drogas se destinaran a la lucha contra el narcotráfico y, sobre todo, a la puesta en marcha de programas de prevención, de atención a drogodependientes y a su reinserción social.

Presupuestos de la Administración General del Estado y de las Administraciones Autonómicas, para políticas de drogas 1986 – 2011 (millones de euros)

Fuente: Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, a partir de datos facilitados por los distintos Departamentos Ministeriales y las Comunidades y Ciudades Autónomas.
Hay que destacar la creación, en 1998, del Observatorio Español sobre drogas, que constituye hoy una fuente básica e imprescindible de obtención de la información precisa para el conocimiento de las tendencias y el establecimiento de unas políticas contra la droga.
En el ámbito penitenciario, también es de destacar el despliegue en los centros penitenciarios de la Unidades Terapéutico Educativas (UTE), cuyos resultados revelan que se trata de un modelo de atención útil, eficiente y que debe seguir contando con el impulso de la Administración.
Finalmente, puede concluirse, que el conjunto de instituciones y de políticas que, desde los años ochenta se han establecido en España, permite hoy afirmar que la lucha contra la droga en España es un referente en Europa y en América Latina.
C) El consumo de drogas

En relación con el consumo de drogas, la Ponencia entiende oportuno realizar las siguientes consideraciones:
El consumo de drogas constituye un problema complejo, constante y, en permanente evolución que genera fracaso escolar, baja empleabilidad, violencia en el ámbito familiar y conductas disruptivas. Cambian las sustancias, el perfil de las personas, las vías de administración, las modas, la percepción sobre las drogas y los propios riesgos de las mismas12.
Es preciso señalar el cambio que la percepción del problema de la droga ha tenido desde la década de los 80 hasta ahora. Entre 1978 y 1988 se produjo en nuestro país, una denominada “crisis de droga”13. La droga (término que en aquellos momentos era sinónimo de heroína) era para los españoles uno de los principales problemas que en aquel momento tenía España. Hoy la percepción colectiva es muy baja y la droga ocupa un lugar muy secundario entre los problemas que preocupan a la población española14. Sin embargo, se ha detectado un repunte de la heroína a nivel internacional, sobre el que sería necesario estar atento en España, en un contexto de crisis económica.
Esta baja percepción social, choca sin embargo, con la realidad de la droga hoy como fenómeno social, que tiene una gran presencia en la cotidianeidad15 , particularmente en el ocio. En cuanto a las causas de esta baja percepción, se ha señalado ante la Ponencia que, debido al aumento de las medidas de tratamiento y prevención, así como de la reducción de los daños, el problema es mucho menos visible, lo que no significa que haya desaparecido16.

Unas de las realidades más importantes, si no la más importante, en el diseño de las políticas de lucha contra la droga en el futuro es el descenso de la edad en que se comienza el uso de drogas. Tanto las drogas legales, como las ilegales, se empiezan a consumir entre los 13 y los 15 años, en un periodo de desarrollo de las personas en el que hay una especial vulnerabilidad17, teniendo en cuenta, además, que no se tiene un conocimiento absoluto de los efectos que unos consumos tempranos puedan tener a largo plazo.
Otras características del consumo actual son la proliferación de puntos de venta a través de internet; el policonsumo18, sobre todo, en edades tempranas19; el incremento de un consumo diferenciado en la población femenina20 ; la directa relación entre consumo y ocio; la baja percepción del riesgo en drogas como el cannabis; la aparición de sustancias nuevas desconocidas y la alteración de la composición de otras ya conocidas con resultados inciertos y poco conocidos respecto de los riesgos para la salud de quienes las consuman. Todas ellas constituyen elementos que caracterizan el consumo de nuestros días y a los que necesariamente han de enfrentarse las futuras políticas en la materia que promuevan conductas saludables, especialmente en el uso del ocio y del tiempo libre.
En España, según el último Informe del Observatorio Español sobre las Drogas y las Toxicomanías (OED), el alcohol es la sustancia psicoactiva más consumida y el cannabis la droga que presenta el consumo más elevado. El policonsumo es un patrón que se generaliza entre todos los consumidores y en el que el alcohol21 participa en una mayoría significativa de casos. Los consumos de alcohol, heroína y cannabis se mantienen. El consumo de hipnosedantes es mayoritario entre mujeres y, como dato positivo, desciende el consumo de cocaína y se aprecia una caída importante del consumo de tabaco a partir de la normativa aprobada sobre prevención del tabaquismo.

Prevalencia de consumo de ninguna, una o más sustancias psicoactivas* (Policonsumo) (%). ESTUDES, 2010





Diversos especialistas han alertado también sobre los efectos que la crisis económica pudiera tener en relación al consumo de sustancias con potencial adictivo, si bien las encuestas del Observatorio Español sobre Drogas no muestran, hasta la fecha, cambios atribuibles a tal contingencia.

D) Las diferentes sustancias adictivas

En relación con las sustancias adictivas, las consideraciones a realizar son las siguientes:
El cannabis es la droga fiscalizada según el sistema de Naciones Unidas que ofrece las mayores cifras de consumo, tanto a nivel mundial como en España. Aunque en los Informes de los diferentes organismos22 se observa una tendencia descendente en su consumo, el uso de cannabis plantea importantes problemas de salud relacionados con la baja percepción del riesgo que se tiene sobre el consumo de esta sustancia23 (mucho menor que la que se tiene frente al tabaco), así como del incremento conseguido en la cantidad del producto psicoactivo (tetrahidrocannabinol) presente en el cannabis resultante de procesos de mejora genética, incremento que hace a esta sustancia más tóxica y adictiva.

Junto al cannabis, la heroína, la cocaína o las anfetaminas y similares han presentado una tendencia de consumo descendente, aunque aparecen nuevas problemáticas relacionadas con las mismas24. Se ha puesto de manifiesto, en relación con la aparición de nuevas drogas que son drogas que hoy están disponibles, pero que no han existido en la historia de la humanidad, a pesar de la creencia contraria. Existían otras sustancias, pero no las que circulan desde hace 40 o 50 años25.
Un factor a tener en cuenta es la manipulación de las sustancias. De las nuevas drogas muchas veces se ignora la composición y sus posibles efectos, pero de las tradicionales no cabe olvidar que la mezcla con sustancias de corte, -como en el caso de la heroína y la cocaína- o la manipulación genética de las plantas –como en el caso del cannabis que –como se ha dicho- incrementa la presencia del tetrahidrocannabinol (principio activo del cannabis)- añade también riesgos imprevisibles para el consumidor26.
Por lo que se refiere a España, el alcohol es la droga legal más consumida y presenta una fuerte asociación con las conductas de ocio. Se ha señalado, por varios comparecientes, que quizás, debería pensarse en mecanismos tendentes a su uso racional, teniendo en cuenta modelos como la Ley 25/2005 sobre tabaco, pues el debate social en torno a esta norma y, finalmente, la aprobación y aplicación de la misma ha generado un aumento de la percepción del riesgo, así como una disminución de su consumo. Partiendo de la baja percepción social del riesgo que se corre con el consumo de alcohol y de la falta de sensibilización del problema del alcohol asociado a otras drogas, medidas como el aumento del precio de las bebidas alcohólicas, la reducción de los lugares y horarios de venta de alcohol, o la tasa de alcoholemia cero (sujeta a estudios técnicos de viabilidad), han sido sugeridas ante la Ponencia.
También, junto a las drogas tradicionales, se percibe el abuso extraterapéutico de medicamentos27 de venta con receta o sin receta. En particular, se ha incrementado el consumo de los hipnosedantes28 y otras drogas que se obtienen con receta legal, con más incidencia en la población femenina.
Junto al uso de las drogas tradicionales29, se extiende el empleo de nuevas sustancias sintéticas, en la mayoría de los casos no sujetas a fiscalización alguna. Estas drogas emergentes30, o nuevas sustancias, constituyen un conjunto de sustancias sintetizadas de forma clandestina, con el propósito de producir, mediante variaciones en la estructura química, efectos similares o más potentes que los de las drogas clásicas y eludir el control normativo al que estas últimas están sometidas. Estas drogas aparecen, reaparecen o emergen en el mercado y en los medios de comunicación social.
En opinión de los expertos, se ha encontrado la manera de sintetizar compuestos –a partir de moléculas ya conocidas- que tienen, en quienes los toman, efectos similares a los de las drogas tradicionales31.
La aparición de estas nuevas drogas o drogas emergentes denota un cambio notable en el modo de operar del mercado ilegal de drogas. Se introducen nuevas sustancias, basándose en el conocimiento científico sobre la naturaleza de la adicción, sus sistemas biológicos y las dianas químicas sobre las que actúan. Este tipo de compuestos son en su mayoría antiguos, conocidos por la química farmacéutica, o de nueva generación como instrumentos de investigación. Su fuente son publicaciones científicas, patentes y proveedores de química experimental. Los traficantes buscan productos de síntesis sencilla que utilizan precursores legales y baratos que proporcionan países como China o India, con una gran industria química, que eluden las leyes de control aprovechando vacíos legales.32
En conclusión, los problemas que plantean, a día de hoy las sustancias nuevas son, entre otros:


  • El desconocimiento de su toxicidad33.




  • La gran capacidad de producir sustancias nuevas, utilizando la ciencia. Se trata de sustancias que se sustituyen fácilmente unas a otras.




  • La inexistencia de una legislación europea, que favorezca la investigación de dichas sustancias.




  • La dificultad de comunicación del riesgo, al desconocerse la toxicidad misma.


Estamos ante un problema que puede tener gran magnitud en el futuro. Es por esto que el sistema de control actual debe de adaptarse a estas sustancias34. El reto es saber cuáles van a ser los nuevos desarrollos de esas sustancias35. Y en este punto hay que destacar la importancia del sistema de alerta temprana, para prohibir y poner bajo control, en lapsos de tiempo cortos, las nuevas sustancias.
Por último, se puso de manifiesto que estas nuevas sustancias, aunque están empezando a aparecer, tienen una incidencia menor en España que en otros países, por lo que no es un problema que, hasta el momento, deba obligar a alterar las prioridades establecidas hasta la fecha36

Sustancias según el daño potencial
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