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»Número de Referencia: 37-2004

»Origen: Salas

»Nombre del Tribunal: SALA DE LO CONSTITUCIONAL

»Tipo de Proceso: Inconstitucionalidades

»Tipo de Resolución: Sentencias Definitivas

»Fecha de Resolución: 26/01/2011

»Hora de Resolución: 09:25:00

37-2004

Inconstitucionalidad

 

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las nueve horas con veinticinco minutos del día veintiséis de enero de dos mil once.

                El presente proceso de inconstitucionalidad ha sido promovido por el ciudadano Víctor Hugo Mata Tobar, mayor de edad, Abogado, del domicilio de Apaneca, departamento de Ahuachapán, para que este tribunal declare la supuesta inconstitucionalidad por omisión en que incurre la Asamblea Legislativa, al no regular las obligaciones del Estado en el manejo de recursos naturales y medio ambiente sobre la porción protegida del Inmueble “El Espino”, pues –a criterio del demandante– no se establecen los parámetros o la manera en que pueda cumplirse con el artículo 117 de la Constitución.

                I. En el trámite del proceso, los intervinientes expusieron lo siguiente:

                1. A. En un inicio, el demandante estableció el contraste normativo respecto del artículo 5 del D. L. 432/1993, que contiene diversas disposiciones relacionadas con la parcelación y urbanización de una porción del inmueble conocido como “El Espino”. Estas disposiciones –sostuvo– son manifiestamente contrarias a lo que establece el art. 117 inc. 1° Cn., en cuanto al deber del Estado de proteger los recursos naturales, así como la diversidad e integridad del medio ambiente.

                Parece indiscutible afirmar –dijo– que, dada su abstracción o generalidad, todas las disposiciones que se encuentran en el entramado de la Constitución son susceptibles de delimitación o regulación de su ejercicio, ya sea por mandato expreso del constituyente o simplemente porque es la única forma de posibilitar su ejercicio.

                La única condición o prohibición que establece la Constitución –agregó–, para la regulación del contenido de sus disposiciones, es no atentar contra su núcleo esencial, tal como se desprende del art. 246 Cn.

                En el caso de los derechos fundamentales –sostuvo–, la regulación de su ejercicio implica establecer su titularidad, condiciones de ejercicio, manifestaciones y alcances del mismo; aspectos que no necesariamente deba regular el Legislativo, como sucede en el caso de su limitación o restricción.

                Las obligaciones constitucionales –aseveró– no podrían regirse por criterios diferentes, y comprendería establecer la titularidad de su ejercicio y sus condiciones, sus manifestaciones y alcances e, incluso podría añadirse, la precisión de su ejercicio, la determinación del órgano encargado de cumplirla, la forma cómo se va a realizar, al igual que su objeto y fin.

                Cuando el constituyente es suficientemente claro –manifestó–, el legislador debe abstenerse de su regulación o definición, pues su intervención ya no es necesaria; cuestión en realidad rara, pues la Constitución generalmente establece solo el núcleo esencial del derecho o del deber, y deja los otros aspectos al cuidado del legislador para que los configure.

                En el caso que nos ocupa –afirmó–, la Constitución expresamente señala obligaciones claras al Estado en materia de recursos naturales y medio ambiente. Así, en el primer inciso del art. 117 Cn., establece por un lado la obligación estatal de proteger los recursos naturales y, por el otro, proteger la diversidad e integridad del medio ambiente. El propósito o fin de estas dos obligaciones es garantizar el desarrollo sostenible.

                Estas dos obligaciones, expresamente señaladas por la Constitución –sostuvo–, no pueden ser alteradas en la configuración legal de su ejercicio, tampoco el fin que persigue la obligación que, como se ha citado, es el desarrollo sostenible.

                En el presente caso –adujo–, al regular el manejo de una urbanización o lotificación de una parte del inmueble “El Espino”, el legislador señala algunas de las medidas que deben observarse para realizarlo, como parte de las obligaciones estatales. El problema, sin embargo, es que el legislador se queda corto, es omiso, en cuanto al contenido de las diferentes obligaciones del Estado en esta materia concreta: manejo de recursos naturales y del medio ambiente.

                En el artículo 5 –agregó–, que es la única disposición que se refiere a la urbanización o lotificación del inmueble “El Espino”, el legislador no establece los parámetros o la manera de cumplir con la obligación que le impone la Constitución, respecto de lo dispuesto en el primer inciso del art. 117 Cn.

                El legislador establece otros criterios para cumplir la obligación –señaló–, pero en cuanto a proteger los recursos naturales existentes y la diversidad e integridad del medio ambiente, se queda manifiestamente corto, y en esto reside la inconstitucionalidad, dado que el legislador no tiene discrecionalidad en este punto, sino una clara obligación de seguir lo que le manda el parámetro constitucional.

                En este punto –arguyó–, el legislador en lugar de asumir su obligación de proteger los recursos naturales y la diversidad e integridad del medio ambiente, como se lo manda el constituyente, remite el problema a la OPAMSS para que ésta considere su ordenamiento integral y haga un estudio de impacto ambiental, que es una instancia de naturaleza técnico-urbanística con capacidad para manejar los requerimientos constitucionales.

                El objetivo o fin de la obligación aludida –el desarrollo sostenible– tampoco se destaca en la norma impugnada, se omite, lo cual nuevamente constituye una razón para declarar su inconstitucionalidad, por cuanto toda actividad relacionada con el manejo de los recursos naturales y el medio ambiente tiene un propósito bien definido que no puede pasar por alto u omitir el legislador.

                No es necesario –señaló– que el legislador diga expresamente que con el manejo de estos recursos naturales y medio ambiente se busca el desarrollo sostenible, pero sí sería de observar que en la normativa se establecieran las condiciones para hacerlo efectivo, utilizando para el caso los criterios internacionales sobre esta materia, como es proteger los recursos naturales, el agua, los minerales, la tierra, el aire puro, la diversidad del medio ambiente; para que las futuras generaciones puedan gozarlos, y su explotación no riña con la naturaleza.

                En ese orden –adujo–, la parte del inmueble relacionado que se pretende urbanizar es, precisamente, un lugar propicio para la filtración acuífera y contiene diversas especies animales y vegetales importantes para el equilibrio ecológico.

                Así, expuestos tales argumentos, el demandante solicitó la inconstitucionalidad del artículo 5 del D. L. 432/1993, por la supuesta violación al art. 117 de la Cn.

                B. Realizado el examen de admisibilidad y procedencia sobre los alegatos del actor, este tribunal advirtió algunas incorrecciones en la pretensión que debían ser subsanadas, para emitir un pronunciamiento al respecto.

                a. En ese sentido, se advirtió que, en esencia, el alegato principal se postulaba como la falta de desarrollo legislativo en cuanto a la protección del medio ambiente ante las perturbaciones que pudieran generársele con la urbanización de un sector del inmueble “El Espino”. De tal forma, se trataba de una pretensión de inconstitucionalidad por omisión, en cuanto a la inactividad del legislador en emitir la regulación pertinente que desarrolle los mecanismos idóneos para garantizar la protección del derecho al medio ambiente.

                Por ello, se indicó que el tema a dilucidar se postulaba, no sobre el contenido normativo del artículo 5 del D. L. 432/1993, sino sobre la posible inconstitucionalidad por omisión en que incurría el Legislativo al no desarrollar los mecanismos de protección que impone el art. 117 Cn.

                Al respecto, se dijo que el principal efecto de este tipo de inconstitucionalidad es constatar la omisión en desarrollar mandatos constitucionales, es decir, normas que sin el consecuente desarrollo legislativo ven mermada su eficacia. De tal forma, se acotó que la inconstitucionalidad por omisión, como mecanismo para dar cumplimiento a los dictados constitucionales, es complementaria al carácter normativo y a la eficacia directa de la Constitución, específicamente en cuanto a las disposiciones constitucionales que implican un mandato al legislador.

                Y es que, este tipo de prescripciones son verdaderas normas jurídicas que imponen a los entes públicos investidos de potestades normativas la obligación de desarrollarlos, para dar cumplimiento a ciertos elementos del contenido de la Ley Suprema, cuya eficacia está condicionada por la interposición del legislador.

                En ese sentido, y asumiendo que todas las normas constitucionales vinculan, sin excepción, y que por esencia todos los derechos son operativos, existen algunos casos en los que la Constitución solamente deja enunciado un mandato al legislador para que este lo desarrolle dentro de los límites que la misma norma impone.

                No obstante, la supuesta inconstitucionalidad por omisión señalada no había sido adecuadamente expuesta por el actor y, por tanto, se le previno para que aclarara si solicitaba un pronunciamiento de inconstitucionalidad por omisión; en cuyo caso debía señalar el mandato al legislador que deriva de la disposición constitucional propuesta como parámetro de control y la omisión legislativa correspondiente.

                b. Asimismo, se advirtió que el actor también alegaba que la disposición impugnada, al establecer que el desarrollo y el ordenamiento de la porción del inmueble “El Espino” deberá sujetarse a las leyes y reglamentos que regulen la materia urbanística, remite el problema a la OPAMSS, para que sea esta quien lo desarrolle. Es decir, el legislador, en lugar de asumir su obligación de proteger los recursos naturales y la diversidad e integridad del medio ambiente, como lo manda el constituyente, remite tal obligación a una instancia de naturaleza técnica-urbanística sin capacidad de manejar los requerimientos constitucionales.

            No es la OPAMSS –señalaba el solicitante– quien debe establecer los parámetros de desarrollo del inmueble “El Espino”, en cuanto a su urbanización y lotificación, sino el legislador mismo; omitirlo es violar la Constitución.

            En ese sentido, esta Sala advirtió que tales argumentos implicaban un motivo distinto al señalado por el actor, pues sostiene la inconstitucionalidad de la disposición impugnada, en tanto que el legislador ha delegado sus atribuciones constitucionales para desarrollar la protección del medio ambiente.

                Sin embargo, tal motivo de impugnación no había sido adecuadamente sustentado en lo concerniente al señalamiento del parámetro de control; por tal razón, esta Sala previno al demandante para que aclarara si –además– pretendía la inconstitucionalidad de la disposición impugnada por la supuesta violación a la indelegabilidad de funciones; en cuyo caso debía señalar adecuadamente la disposición constitucional que serviría de parámetro de control y los términos concretos de la supuesta violación.

                C. Al respecto, el demandante afirmó que, en efecto, alegaba la falta u omisión de desarrollo legislativo en el caso de la urbanización de una porción del inmueble ya mencionado, que podría causar daños al medio ambiente, ya que el art. 5 del D. L. 432/1993, se queda corto y le quita eficacia al mandato constitucional establecido en el art. 117 Cn.

                Esta disposición constitucional –agregó– establece que es deber del Estado proteger los recursos naturales, así como la diversidad e integridad del medio ambiente, por lo que el legislador o quien desarrolle el ejercicio de esta disposición, según el art. 246 Cn., debe hacerlo sin alterar su esencia. Por eso, cuando el legislador en el D. L. 432/1993 se queda corto u omiso en cuanto a los elementos del parámetro constitucional señalado, viola la eficacia de dicha disposición.

                El mandato al legislador –dijo– deriva del art. 117 Cn., y la omisión legislativa se verifica en dos dimensiones. Una general, que viene dada por el art. 246 Cn., al disponer que los principios, derechos y obligaciones establecidos en ella, no pueden ser alterados por las leyes que regulen su ejercicio. En cuanto al término “alterar”, el actor afirmó que este vocablo puede interpretarse tanto en sentido positivo, como en sentido negativo. En el primer caso, el legislador u otro ente normativo cambian o modifican el precepto constitucional, al regular su ejercicio, es decir, tocan o afectan su esencia. Mientras que, en un sentido negativo, el legislador que regule el ejercicio de un derecho constitucional, omite o no incluye dentro de su ejercicio la esencia o parte de la esencia del precepto constitucional.

                La dimensión particular –sostuvo– se establece en el art. 117 Cn., que impone al Estado el deber de proteger los recursos naturales, así como la diversidad e integridad del medio ambiente, para garantizar el desarrollo sostenible. Dicho artículo contiene un mandato constitucional permanente y concreto, que necesita desarrollo legal para su efectividad.

                En cuanto a la prevención que pretendía del demandante la aclaración respecto a la posible inconstitucionalidad de la disposición impugnada por la supuesta violación al principio de indelegabilidad de funciones, el actor manifestó que no procuraba un pronunciamiento en dicho sentido.

                D. Subsanadas las incorrecciones advertidas al inicio del proceso, se procedió a admitir la demanda que ahora nos ocupa, con ciertas aclaraciones sobre la posibilidad de conocer pretensiones de inconstitucionalidad sobre cuerpos normativos o disposiciones que ya han sido objeto de un pronunciamiento desestimatorio por parte de esta Sala.

                Así –se dijo–, en resolución de improcedencia de 23-VII-2004, pronunciada en el proceso de Inc. 20-2004, esta Sala afirmó que de todas las competencias de un Tribunal Constitucional, la más relevante desde el punto de vista del sistema de fuentes es, sin duda, el enjuiciamiento de la constitucionalidad de las leyes, ejercido mediante el proceso de inconstitucionalidad, pues el pronunciamiento que lo concluye tiene repercusiones dentro del mismo ordenamiento jurídico.

            En ese sentido, el artículo 10 de la Ley de Procedimientos Constitucionales establece que la declaratoria de inconstitucionalidad de un cuerpo normativo o disposición impugnada, tiene los mismos efectos erga omnes (generales) que poseen los del objeto de control, es decir, tiene plenos efectos frente a funcionarios y particulares.

                En el caso que el pronunciamiento definitivo sea desestimatorio –que declare la no existencia de la inconstitucionalidad alegada–, la incidencia sobre la realidad jurídica preexistente al pronunciamiento se manifiesta de manera similar, pues no cabría la posibilidad de examinar en un nuevo proceso la constitucionalidad del cuerpo normativo o disposición impugnada por los mismos motivos desestimados.

                Ahora bien, en resolución de admisión de 23-IX-2003, pronunciada en el proceso de Inc. 16-2003, esta Sala advirtió que, aunque la disposición impugnada ya había sido objeto de control en un proceso anterior, ello no impedía que se examinara en un nuevo proceso la constitucionalidad del objeto de control, pues los demandantes alegaban motivos distintos a los desestimados en el proceso anterior.

            Y es que, se afirmó que el pronunciamiento que verifique la no existencia de la inconstitucionalidad alegada, no implica por sí solo la imposibilidad para realizar un nuevo examen en la normativa infraconstitucional bajo parámetros de control constitucional distintos a los que sirvieron de fundamento en la decisión desestimatoria, pues el examen de constitucionalidad anterior no vuelve inexpugnable a la disposición objetada por otros argumentos de control constitucional.

            En el presente caso, se advirtió que el D. L. 432/1993 ya había sido impugnado anteriormente en los procesos de Inc. 5-93 y 6-99. En el primero de ellos, por sentencia de 2-VII-1998, esta Sala emitió un pronunciamiento desestimatorio respecto de la impugnación de los arts. 1 inc. 2º, 5 y 6, así como del Decreto en su totalidad; mientras que en resolución de 20-VI-2001, pronunciada en el proceso de Inc. 6-99, se sobreseyó la pretensión, pues ya no demostraba la supuesta confrontación internormativa que el actor advirtió en su momento, dada la reforma del art. 117 Cn.

            No obstante lo anterior, y advertida que ha sido la posibilidad de conocer sobre pretensiones que persiguen la impugnación del mismo objeto de control en procesos posteriores al que se desestimó, en el presente caso, ello se traduce en la verificación de un motivo de inconstitucionalidad distinto de los ya conocidos por este tribunal –la supuesta inconstitucionalidad por omisión al art. 117 Cn. –, admitiéndose la demanda en los términos expresados.

            2. La Asamblea Legislativa, en su carácter de autoridad demandada, rindió informe en el cual afirmó que la omisión aludida no es tal, ya que en el art. 5 del D. L. 432/1993, se dan los criterios y las regulaciones en materia urbanística, es decir, que no será a libre albedrío de los lotificadores la urbanización, y sólo podrá hacerse uso del 50% del área total del lote o parcela para construir.

            Asimismo –agregó–, la Asamblea, con el propósito de desarrollar lo establecido por el art. 117 Cn., consideró preciso compatibilizar las necesidades de desarrollo económico con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y proteger al medio ambiente, pues con el deterioro acelerado de este se estaban ocasionando grandes problemas económicos y sociales, que amenazaban con daños irreversibles para el bienestar de las presentes y futuras generaciones.

            Para enfrentar con éxito y de forma integral los problemas ambientales –sostuvo–, se emitió la Ley del Medio Ambiente, moderna y coherente con los principios de sostenibilidad del desarrollo económico y social, habida cuenta que el medio ambiente está conformado por varios elementos interrelacionados.

            Dicha ley –siguió– desarrolla las disposiciones constitucionales que se refieren a la protección, conservación y recuperación del medio ambiente; además, regula la gestión ambiental, pública y privada, y la protección ambiental como obligación básica del Estado, los Municipios y los habitantes en general; y asegura la aplicación de los tratados o convenios internacionales celebrados por El Salvador en esta materia.

            Además –agregó–, en 1994 se aprobó la Ley del Fondo Ambiental de El Salvador, la cual tiene por objeto la captación y administración de recursos financieros para sufragar planes, programas, proyectos y cualquier actividad tendiente a la protección, conservación, mejoramiento, restauración y el uso racional de los recursos naturales y del medio ambiente, de conformidad con las prioridades establecidas en la estrategia nacional del medio ambiente.

            En los mismos considerandos de la ley en análisis –manifestó–, se establece la ratificación de los Acuerdos y Memorandos suscritos con otros gobiernos, que tienen por objeto promover las actividades destinadas a preservar, proteger y manejar los recursos naturales y biológicos de El Salvador, así como mejorar la capacidad del país en el manejo sostenible de los recursos naturales, protección del medio ambiente y el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas de El Salvador.

            Por otra parte –dijo–, también se emitió la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños, con el objeto de regular el ordenamiento territorial, mediante el mejor aprovechamiento de los recursos de distintas zonas y la plena autorización de los instrumentos de planeación.

            Asimismo –indicó –, en enero de dos mil cinco se emitió la Ley de Áreas Naturales Protegidas, cuya finalidad es regular el establecimiento del régimen legal, administrativo y aspectos relacionados con el manejo e incremento de las áreas naturales protegidas, con el objetivo de conservar la diversidad biológica, asegurar el funcionamiento de los procesos ecológicos esenciales y garantizar la perpetuidad de los sistemas naturales, a través de un manejo sostenible para beneficio de los habitantes del país, pues dicha ley es aplicable en todo el territorio nacional, especialmente en las áreas naturales protegidas declaradas como tales, con anterioridad a la vigencia de la ley mencionada y las que posteriormente se establezcan.

            Así –siguió–, si la Constitución declara de interés social la protección, conservación, aprovechamiento racional, restauración o sustitución de los recursos naturales, y en la citada ley se declara el mismo interés social para las áreas naturales protegidas que forman parte del patrimonio natural del país, no puede existir la omisión alegada por el demandante.

            Por otra parte –adujo–, es de hacer constar, en relación con la omisión alegada, que existen otras instancias del gobierno para poder proteger los recursos naturales, pues para ello se necesitan fondos y personal, que no es facultad de este órgano, a quien solo le corresponde emitir leyes. De tal forma, se debe contar con el aval del Órgano Ejecutivo para que establezca los recursos económicos necesarios y la autorización de las erogaciones que se juzguen convenientes para realizar los fines del Estado, pues dicho órgano tiene la dirección de las finanzas públicas y está obligado a conservar el equilibrio presupuestario hasta donde sea posible.

            Consecuentemente –concluyó–, no existe ninguna omisión legislativa por parte de la Asamblea Legislativa, pues se ha cumplido con el art. 117 Cn., al establecer las leyes especiales correspondientes a la materia y se han desarrollado legalmente las obligaciones del Estado sobre el medio ambiente.

            3. El Fiscal General de la República, en su momento, Belisario Amadeo Artiga Artiga, rindió el informe prescrito en el art. 8 de la L. Pr. Cn., y sobre los aspectos alegados en el proceso manifestó:

            El ámbito de conocimiento de la pretensión determinada por la Sala –dijo–, recae sobre la supuesta inconstitucionalidad por omisión en que incurre el Órgano Legislativo, al no desarrollar los instrumentos jurídicos de protección del medio ambiente y los recursos naturales, que se desprende del art. 117 Cn.

            Al respecto –afirmó–, y como premisa fundamental del tema, debe partirse de la idea de que no puede realizarse un análisis de la pretensión invocada si no se reconoce previamente la superioridad normativa de la Constitución, ya que, a partir del principio de supremacía constitucional se puede admitir su naturaleza de fuente de todo el ordenamiento; y en consecuencia, la sujeción de todos los órganos constituidos a la voluntad y espíritu de la Constitución.

            Es oportuno destacar –agregó– que no se puede entender el control de las omisiones constitucionales, sin tener presente la tipología y normatividad de las normas que integran el texto fundamental, entre ellas las normas de aplicación diferida o condicionada; las cuales son incompletas en la medida en que su eficacia está condicionada al desarrollo legislativo posterior.

            En el caso del art. 117 Cn. –continuó–, es indispensable que el Órgano Legislativo, dada la reserva de ley en el tema, desarrolle el contenido del derecho reconocido en dicha disposición constitucional, para que adquiera su condición de aplicable y pueda producir los mismos efectos que las normas autoaplicativas.

            Dentro del contexto de los derechos fundamentales –sostuvo–, se encuentra el derecho a la calidad de vida, lo que implica, por un lado, el reconocimiento a tener un ambiente saludable que permita el desarrollo equilibrado de la vida y, por otra parte, el desarrollo de políticas públicas definidas y claras, que permitan el aprovechamiento racional de los recursos naturales. Precisamente –apuntó–, el mantenimiento y protección de ellos involucra a todas las autoridades públicas.

            Según se desprende del art. 117 Cn. –aseveró–, la política estatal ambiental debe ser integral y ha de comprender la participación concurrente del Estado y los particulares, en la protección del medio ambiente, para lo cual el Estado tiene la obligación constitucional de incentivar a los particulares e instituciones y darles la asistencia técnica necesaria para el adecuado aprovechamiento de los recursos naturales.

            Lo más destacable de la política ambiental –adujo– es permitir que el Estado cumpla con sus obligaciones de promover la utilización racional de los recursos, para lo cual debe disponer de los instrumentos legales idóneos que se deberán implementar para su cumplimiento.

            Precisamente –dijo–, el objeto de la pretensión se centraliza en la falta de los límites o de la inexistencia normativa que permita la conservación y el racional aprovechamiento de los recursos naturales, que sea compatible con la prescripción constitucional. Sin embargo, son los órganos competentes quienes determinarán la racionalidad en la utilización de los recursos naturales, es decir, el órgano encargado de la producción normativa y las instituciones públicas son los obligados de cumplir con las prescripciones del art. 117 Cn.

            En ese orden de ideas –sostuvo–, en virtud de la obligación de la preservación del medio ambiente y de los recursos naturales, el Estado ha generado toda una serie de regulaciones tendentes a limitar el aprovechamiento de los recursos naturales con el objeto de asegurar su mejor preservación. La Asamblea Legislativa, ante el deterioro acelerado del ambiente y de los recursos naturales, consideró necesario compatibilizar las necesidades ambientales con el desarrollo económico, y se emitieron una serie de instrumentos jurídicos para lograr tal fin, entre ellos, la Ley de Áreas Naturales Protegidas, cuyo objeto es regular el establecimiento del régimen legal y administrativo en el manejo e incremento de las áreas naturales protegidas, con el fin de conservar la diversidad biológica y asegurar el funcionamiento de los procesos ecológicos esenciales y garantizar la perpetuidad de los sistemas naturales.

            Por lo tanto –finalizó–, es de hacer notar que la omisión aludida por el demandante, por la falta de la regulación normativa para la protección, conservación, aprovechamiento racional, restauración o sustitución de los recursos naturales, se desvanece por cuanto con la emisión de la normativa secundaria relacionada en el presente escrito, se garantiza el más elemental derecho al medio ambiente, reconocido en el art. 117 Cn. Y por ello, debe declararse que no existe la inconstitucionalidad por omisión alegada.

           
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