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II. Expuestos los argumentos de la parte actora para evidenciar la pretendida  inconstitucionalidad por omisión, las razones aducidas por la autoridad demandada y la opinión del Fiscal General de la República, corresponde ahora exponer el orden lógico de la presente decisión, previo a decidir el fondo de los planteamientos esgrimidos en la demanda.

            Así, en una primera etapa, se plasmarán algunas nociones sobre la inconstitucionalidad por omisión y su relación con los derechos fundamentales (III); ello nos llevará al tema de las garantías de los derechos fundamentales (IV). Luego, se efectuarán algunas consideraciones respecto del derecho al medio ambiente, tanto en su faceta subjetiva, como objetiva (V). Finalmente, a la luz de lo anterior, se analizará el caso concreto (VI), y con base en ello, se procederá a pronunciar el fallo que, según Constitución, corresponda.

                III. 1. A. La eficacia es una de las dimensiones inherentes de toda norma jurídica, pues estas se originan con la intención de tener reflejo aplicativo en la sociedad y, de esta forma, cumplir con su razón esencial: regular de modo real la convivencia.

                Además, la Constitución recoge un conjunto de valores e ideas que se traducen en normas jurídicas y en un determinado contenido fundamental que busca vivificarse y cumplir también con el postulado de eficacia aludido.

                B. Ahora bien, este modo de regular la convivencia tiene como resultado una Constitución integrada por normas de diferente carácter y de distinto tipo, con la consiguiente repercusión en la intensidad de su vinculación. Así, los artículos de la Ley Suprema exigen distinta intensidad de desarrollo (sin que ello signifique que poseen una significación dispar o un protagonismo diferenciado).

                De hecho, bajo el modelo del Estado actual, los textos constitucionales contienen una serie de mandatos que requieren actuaciones concretas de muchos tipos por parte de los órganos públicos; tan necesarias que si esas actuaciones no se llevan a cabo, la Constitución podría verse vulnerada.

                Generalmente, la existencia de este tipo de disposiciones de mayor apertura se traduce en una serie de órdenes al legislador. Tales prescripciones, designadas por la doctrina como mandatos al legislador, no son meras proposiciones declarativas de buenas intenciones, sino que son verdaderos mandatos jurídicos que obligan al emisor a conectarles con otras de desarrollo infraconstitucional para perfeccionar su plenitud aplicativa.

                2. A. Ante esa diversidad de prescripciones constitucionales, el ordenamiento jurídico debe tener mecanismos y vías de defensa contra su infracción –sea por acción o por omisión–, porque de otra forma se generaría su violación sin consecuencias y se negaría el carácter de norma jurídicamente vinculante de la Constitución.

                En efecto, debe tenerse en cuenta que la supremacía constitucional no solo se limita a convertir a la Ley Suprema en referente negativo, como límite al poder, por el contrario, provoca además que su proyecto normativo sea de obligatorio cumplimiento. Así, la falta de realización de estas obligaciones es también una violación a la supremacía constitucional, pues si se dejara la opción de cumplirlas o no, a discreción de los poderes ordinarios o constituidos, se los colocaría en el mismo nivel del Constituyente.

                Por lo tanto, la aceptación del instituto de la omisión vulneradora de la norma constitucional se refleja en obligaciones de hacer, para cuya efectividad está diseñado el mecanismo procesal de control de las inconstitucionalidades por omisión.

                B. Establecido lo anterior, podemos conceptuar la omisión inconstitucional como la falta de desarrollo por parte del legislador, en un plazo razonable, de aquellos mandatos constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo, de forma que impide su eficaz aplicación.

                No se trata, pues, de una simple negativa de hacer; significa no hacer aquello a lo que, de forma concreta, está constitucionalmente obligado. Con esta definición, se puede verificar que la inconstitucionalidad por omisión debe conectarse con una exigencia constitucional concreta de acción.

                En ese sentido, en la definición del tipo de control que nos ocupa, se conjugan dos elementos trascendentales para determinar cuándo se está en presencia de una inconstitucionalidad por omisión: la falta de desarrollo y la ineficacia de las disposiciones constitucionales.

                La falta de desarrollo se vincula con los preceptos constitucionales que requieren tal proceder de una forma específica, pues no todas las disposiciones constitucionales poseen el mismo carácter, jurídicamente hablando.

                Asimismo, existe una inconstitucionalidad que se deriva de una actividad incompleta, de un accionar omisivo por parte del legislador, cuando por mandato constitucional tendría que extender el alcance de la ley a determinadas materias y no lo hace, o cuando al omitir ciertos destinatarios produce vulneración de derechos fundamentales, principalmente en términos de igualdad en el ejercicio de los mismos.

                C. Ahora bien, esta modalidad de vulneración constitucional se puede llevar a cabo de dos formas: como omisión absoluta, que consiste en la total ausencia de cualquier normativa que dote de eficacia a las normas constitucionales que lo requieren; y como omisión parcial, en la cual, la normativa de desarrollo existe, pero es insuficiente. Por tanto, la falta de desarrollo se concibe en un sentido amplio, que abarca no solo la total ausencia de legislación en el punto conflictivo, sino también la presencia de una normativa incompleta o parcial.

                En ese orden, las omisiones parciales no se restringen al quebrantamiento del principio de igualdad, abarcan también una incompleta regulación de un instituto, capaz de originar la ineficacia del mandato constitucional y el consiguiente fraude al texto básico.

                Consecuentemente, en las omisiones relativas o parciales se distinguen dos especies: las que infringen el principio de igualdad –exclusión arbitraria de beneficio– y las que suponen una deficiente regulación de un aspecto que le daría plenitud, es decir, completaría a la normativa constitucional.

                3. A. Así, la inconstitucionalidad por omisión es un concepto que se conjuga y traza límites mutuos con la libertad de configuración del legislador, que no significa una suerte de “cheque en blanco”, ni que las disposiciones constitucionales son eficaces en tanto que sean desarrolladas por el legislador.

                Esa libertad de configuración legislativa se identifica con la facultad de escoger el contenido de las leyes entre un número de alternativas de acciones válidas constitucionalmente    –o cuando menos, no contrarias a la Constitución–, mediante las cuales concreta los enunciados constitucionales y regula la convivencia de una comunidad jurídicamente organizada.

                Esta concreción, que también se denomina actualización, es importante para que la fuerza normativa de la Constitución pueda desplegarse sobre los particulares y sobre los demás poderes públicos; y para que, de modos más concretos, se pueda transformar la realidad normada buscando su acomodo en la Ley Suprema.

                B. Las medidas legislativas que desarrollen los preceptos constitucionales pueden estar provistas de diferentes objetivos. Por una parte, pueden perseguir la ordenación de las diversas exigencias que dimanan de todas las disposiciones iusfundamentales entre sí; pues, dada su indeterminación, podrían llegar a entenderse como incompatibles –en un sentido práctico–.

                Pero, como se ha afirmado, la atribución al Legislativo de la competencia para desarrollar la Constitución, no significa que las disposiciones de esta no sean directamente aplicables. El cumplimiento de los enunciados constitucionales puede exigirse en todo caso, antes, durante y después de la expedición de las leyes que los configuran, los desarrollan o los restringen.

                En ese sentido, si bien la legislación secundaria es actualización de la Constitución, en tanto que mediante ella se concretan los estándares normativos derivados del texto constitucional –marco de posibilidades de las cuales dispone el legislador en cada momento histórico–, ello no significa que la intervención legislativa pueda dejar de ejercerse.

                4. Tratándose de los derechos fundamentales y en relación con las omisiones legislativas, existe una notable paradoja: si bien, en principio suponen barreras al legislador, en algunos casos, su plena eficacia requiere de colaboración legislativa. Más en general, puede decirse que la mera presencia de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico trae inevitablemente consigo que muchas leyes incidan sobre ellos, regulando su ejercicio o restringiendo su contenido en determinados supuestos.

                A. De tal forma, los derechos fundamentales son a la vez límite frente a la ley y objeto de regulación de la misma. Claro ejemplo de ello es la idea de que el legislador no solo es una amenaza para los derechos fundamentales, sino también, una garantía de estos a través de la reserva de ley.

                Ello, porque los derechos fundamentales no se configuran únicamente como derechos de defensa, que quedan satisfechos mediante una mera abstención por parte de los poderes públicos; los derechos fundamentales también implican pretensiones de participación o de prestación en sentido propio. Y la satisfacción de todas estas pretensiones comporta, en mayor o menor grado, una actuación positiva del Estado.

                Así, frente a la vinculación negativa de la ley respecto de los derechos fundamentales, existe también una llamada vinculación positiva que impone al legislador una tarea de promoción de los derechos fundamentales desde su carácter objetivo.

                B. Del carácter objetivo de los derechos fundamentales derivan las siguientes consecuencias:

                a. Su proyección y fomento de eficacia ante la sociedad (como el caso de la libertad de expresión y libertad de información); sin que ello signifique la “instrumentalización” del derecho, ni vaciarle de utilidad individual si no cumple un fin social o democrático.

                b. El carácter expansivo y la eficacia horizontal de los derechos fundamentales en todas las esferas de la realidad y del ordenamiento jurídico, incluso en las relaciones entre particulares.

                c. Configuran un genérico deber estatal de protección de los mismos. Así, de la significación y finalidades de estos derechos dentro del orden constitucional, se desprende que su garantía no puede limitarse a la posibilidad del ejercicio de pretensiones de parte de los individuos, sino que ha de ser asumida por el Estado. Por consiguiente, no se deduce solamente la obligación negativa para este de no lesionar la esfera individual protegida por los derechos fundamentales, sino también la obligación positiva de contribuir a la efectividad de tales derechos.

                C. Ahora bien, en relación con este tema, debe advertirse que la ausencia de legislación no puede significar la inexistencia de un contenido constitucionalmente definido del derecho, y por tanto, susceptible de protección jurisdiccional.

                Y es que, aun en la hipótesis de que un derecho constitucional requiera la intervención legislativa para su concreción y plena eficacia, el reconocimiento que del mismo haga la Constitución no se limita a establecer un mandato dirigido al legislador para desarrollar la protección individual de los derechos, de modo que estos solo sean exigibles cuando el legislador los haya desarrollado. Por el contrario, los derechos fundamentales vinculan a todos los poderes públicos, es decir, no son meros principios programáticos. Este principio general de aplicabilidad inmediata no sufre más excepciones que las que imponga la propia Constitución expresamente.

                5. Por tanto, el tema a dilucidar es la conexión que puede existir entre la inconstitucionalidad por omisión y las disposiciones constitucionales que consagran derechos fundamentales, específicamente respecto de su carácter objetivo y de aquellos aspectos de tales derechos que necesiten configuración legal.

                Estas facetas prestacionales de ciertos derechos -que requieren configuración legal- encuentran un ámbito de protección mucho más operativo en las medidas legislativas que los desarrollan; ahora bien, de esa necesidad de las medidas o actuaciones legislativas o reglamentarias para la operatividad real de estos derechos, no debe derivarse que las inacciones de los poderes públicos conviertan a los citados derechos en meras entelequias.

                Cuando la Constitución ordena a uno de los poderes la operatividad normativa de un derecho, ese poder está obligado a establecer las condiciones para llevarla a cabo. Y cuando su abstención implica o involucra un daño o menoscabo para un derecho, la jurisdicción constitucional puede constatar la existencia de una omisión inconstitucional.

                Este deber estatal de protección de los derechos fundamentales se articula, sobre todo, en las garantías adicionales de los derechos fundamentales que quedan fuera de su contenido subjetivo, derivadas, por lo general, de normas de mandato o competencia, de organización y de procedimiento.

                IV. 1. A. Establecido lo anterior, la discusión se traslada al terreno de las garantías adicionales al contenido del derecho. Dicha expresión –garantía– carece de un significado técnico-jurídico preciso; sin embargo, puede partirse de su consideración como conjunto de medios que el ordenamiento prevé para la protección de los derechos fundamentales.

                En ese orden, garantía es una expresión con la que se designa cualquier técnica normativa o procedimiento de protección de un derecho subjetivo. Ello implica la existencia de dos aspectos fundamentales para su estructuración: el principio de legalidad y el principio de jurisdiccionalidad.

                a. El primero de ellos exige que las prestaciones que satisfacen las facetas objetivas de los derechos sean impuestas como obligaciones a los poderes públicos y no abandonadas a su arbitrio, es decir, es necesario que las leyes prevean unívocamente los presupuestos vinculantes e identifiquen con claridad sus órganos competentes y procedimientos –garantías preventivas–.

                b. Por su parte, el principio de jurisdiccionalidad implica que las lesiones a los derechos deben ser sancionadas o corregidas; para ello, es necesario que tales derechos sean todos justiciables, es decir, accionables en juicio frente a los sujetos responsables de su violación, sea por comisión u omisión. De tal forma, se trata de un conjunto heterogéneo de herramientas, pues abarca tanto procedimientos de distinta índole, como requisitos sustantivos, cuyo rasgo común es, precisamente, estar dirigidos a asegurar la observancia y la efectividad de los derechos fundamentales.

                Por tanto, uno de los grandes retos para la consolidación de un constitucionalismo efectivo pasa por la exigencia de crear un adecuado sistema de garantías, es decir, si tomamos en cuenta que las Constituciones actuales ya contemplan articuladamente los derechos fundamentales, lo que hay que hacer no es reiterar su reconocimiento, sino construir un entramado institucional para volverlos eficaces.

                B. Aunque, como es sabido, algunos derechos fundamentales generan obligaciones de contenido positivo y requieren, tanto de un desarrollo legal detallado como de la organización y establecimiento de toda una estructura institucional para su defensa –como el derecho al sufragio–, lo cierto es que las clásicas libertades individuales suelen tener carácter negativo; esto es, su satisfacción exige la abstención de los sujetos obligados, la no interferencia en el ámbito de inmunidad asegurado por el derecho. Ello no significa que al legislador no le corresponda un relevante papel en la disciplina normativa de los derechos fundamentales, concretando las facultades atribuidas, organizando, regulando y limitando su ejercicio y, en definitiva, ofreciendo un marco jurídico eficaz para su garantía.

                2. A. En ese sentido, y asumiendo que todas las disposiciones constitucionales vinculan, sin excepción, y por esencia todos los derechos son operativos, existen algunos casos en los que la Constitución solamente deja enunciado un mandato al legislador para que este lo desarrolle dentro de los límites que la misma norma impone.

                Así, los derechos fundamentales tienen la fuerza propia de la norma que los proclama, y es acertado afirmar, en consecuencia, que el rasgo más peculiar de los derechos fundamentales es que operan, incluso, frente al legislador.

                Ahora bien, en los derechos de configuración legislativa tiende a predominar la dimensión objetiva sobre la subjetiva. Y de allí la función preferente que desempeñan en la interpretación del Derecho y el interés público que existe en su protección.

                Así, lo que sucede es que, desde el punto de vista de los derechos fundamentales, la fuerza obligatoria del precepto se transforma en la prohibición de emanar normas contrarias a la Constitución. Es decir, los derechos con aspectos prestacionales que precisan de configuración legal, como normas objetivas, desempeñan también una función reaccional, en caso de no contar con un entramado de normas secundarias que especifiquen el quién, el cómo y las circunstancias de los sujetos llamados a realizar la prestación objeto del derecho.

                En ese orden, resulta necesario distinguir conceptualmente entre derechos subjetivos, que son las expectativas positivas –de prestación– o negativas –de no lesión– atribuidas a un sujeto por una norma jurídica, y los deberes o prohibiciones correlativas a aquellos, los cuales se estructuran a partir de garantías.

                B. La estructura del derecho moderno impone distinguir entre los derechos y sus garantías; en virtud del principio de legalidad que obliga a reconocer que los derechos existen si están normativamente establecidos, así como las garantías constituidas por las obligaciones y las prohibiciones correspondientes existen si también ellas se encuentran normativamente establecidas.

                La consecuencia de esta distinción entre derechos y garantías es de enorme importancia desde el punto de vista teórico, pues supone que el nexo entre expectativas y garantías no es de naturaleza empírica sino normativa, que puede ser contradicho por la existencia de las primeras y la inexistencia de las segundas; y que, por consiguiente, la ausencia de garantías debe ser considerada como una indebida inacción que los poderes públicos tienen la obligación de superar.

               
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