I. Introducción. Justificación metodológica. II. Definición del sistema de Gobierno presidencial. III. El Poder Ejecutivo y el principio de división de poderes (inicio)




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El sistema presidencial de Gobierno y el Estado de Derecho.

Dr. Michael Núñez Torres.
I.- Introducción. Justificación metodológica. II.- Definición del sistema de Gobierno presidencial. III.- El Poder Ejecutivo y el principio de división de poderes (inicio). IV.- El Poder Ejecutivo y el principio de división de poderes (continuación). V.- El Poder Ejecutivo y el principio de división de poderes (fin). VI.- Sistema Presidencial y Estado de Derecho.
I.- Introducción. Justificación metodológica:
La justificación de un sistema de Gobierno se encuentra sujeta a dos consideraciones: por su idoneidad para satisfacer los fines inmediatos que se esperan de él, o por su adecuación a los principios y valores que impregnan toda la forma estatal de la cual se está tratando. Estas dos explicaciones justificadoras muchas veces se encuentran en flagrante contraposición, aunque en ocasiones –las menos- están plenamente integradas. Desde la perspectiva del Derecho constitucional, el sistema de Gobierno deberá obedecer a la manera cómo se adecuan ambos criterios, de tal suerte que se puedan encarar las exigencias de la vida social sin apartarse de los principios constitutivos del Estado Constitucional1. Esta dualidad se explica, a su vez, por una tensión que siempre ha existido en la conformación del concepto de Constitución, ya que muchas veces se ha optado por definirlo atendiendo a sus caracteres materiales, y otras veces se ha hecho lo propio sólo tomando en cuenta las formas del sistema constitucional.

En otras palabras, la justificación del sistema de Gobierno va a depender de con cuál concepto de Constitución estemos operando, si con un concepto formal o con uno material. Lo anterior traerá, como es obvio, una consecuencia metodológica: o nos rendimos totalmente sumisos ante las evidencias del método empírico, o construimos castillos en el aire a través del método formalista. Empero, el neoconstitucionalismo del siglo XXI no debería compartir, ni ese pesimismo determinista típico del positivismo sociológico latinoamericano, ni esa actitud ilusa del formalismo jurídico -divorciada de la realidad- con la que también operaron muchos juristas en América Latina. Al contrario, creemos que la Sociología del Derecho permite cohonestar ambos métodos2, considerando a la Constitución como una construcción humana siempre perfectible, aunque los materiales sean extraídos de la vida social. Es decir, definiendo a la Constitución y consecuencialmente al sistema de Gobierno, tomando en cuenta que las instituciones jurídicas son al mismo tiempo factor y producto social3.
Es el caso que el sistema de Gobierno nos muestra cómo están distribuidas las instituciones políticas que ejercen el Poder Público, cuáles son sus competencias y cómo interactúan. En un Estado Constitucional estos mecanismos de interacción se corresponden con el principio de división de poderes, al tiempo que las instituciones de Gobierno deben estar legitimadas democráticamente; además, siempre tienen el límite que les impone la supremacía constitucional, así como el de todos los valores y principios que la Constitución representa. Entre estos principios, uno de los que expresa más claramente la lógica del Poder en el constitucionalismo es la cláusula institucional denominada Estado de Derecho. Ésta significa el sometimiento del poder a la regla de Derecho, con lo cual deja clara su diferencia con el absolutismo, o con cualquier régimen de facto. De manera que podríamos decir que siempre ha habido Gobierno, pero lo que ha ido variando es la forma estatal a través de la cual actúa. Desde la antigüedad se está hablando de formas de Gobierno con categorías argumentativas axiológicas y ontológicas, donde se hacía hincapié en la forma cómo interactuaban las “formas de gobierno” –entendidas entonces como lo que hoy llamaríamos instituciones políticas-4. Recuérdese que la politeia era una manera de explicar la conformación de la ciudad o de la comunidad, es decir, el modo de describir las formas pre-estatales. En cambio, la cláusula Estado de Derecho es un concepto liberal (aunque beneficiaria de toda una evolución conceptual de la Teoría del Estado que no viene al caso comentar aquí), que explica la legitimidad en la limitación del Poder, y en especial del Ejecutivo, a través de la ley entendida como acto contentivo de la voluntad general dentro del complejo institucional denominado Estado.
En un Estado Constitucional, la lógica del Poder debe estar sometida, más que nunca, al principio del Estado de Derecho. En primer lugar porque el concepto de Estado de Derecho es más completo en el neoconstitucionalismo, para lo cual basta con que veamos la fórmula con la cual lo encontramos expresado en la mayoría de los textos constitucionales: Estado Social y Democrático de Derecho. En segundo lugar, porque las instituciones políticas tienen toda una morfología avalada por la vida social, económica, cultural –aquí incluimos todos los aspectos históricos, sociológicos y hasta antropológicos- que demuestra el peso que tiene la Constitución material, con lo cual, el Estado de Derecho surge como la forma que utiliza la sociedad para ajustar su aparato institucional a través de la Constitución formal. Dicho de otra manera, para que las instituciones se circunscriban a los principios y valores constitucionales, éstos deben ser susceptibles de ser racionalizadas a través de su construcción jurídica. Todo sin que el legislador olvide que tiene que tomar en cuenta la realidad que la ingeniería constitucional nos demuestra con respecto de la institución. No podemos olvidar lo que nos dice Maurice Hauriou: El verdadero elemento objetivo del sistema jurídico es la institución5.
Luego de la anterior reseña metodológica, queremos ver si el sistema presidencial es acorde con las exigencias del Estado de Derecho. Justificar la conveniencia de un sistema de Gobierno, como es el sistema presidencial, exige que veamos su idoneidad para cumplir con los fines inmediatos que le va exigiendo la sociedad. Pero, si además queremos comprobar si ese sistema presidencial es acorde al neoconstitucionalismo, tendremos que partir de si está diseñado conforme al Estado de Derecho; esto es, que la actuación de todo el sistema presidencial sea de acuerdo al ordenamiento jurídico. De modo que, tendremos un buen sistema de Gobierno sí se corresponde con la realidad social pero siempre a través de un estricto diseño formal. Justamente, esto es lo que trataremos de argumentar en las próximas líneas.
II.- Definición del sistema de Gobierno presidencial:
Siempre que queremos justificar, defender o por el contrario, criticar un sistema institucional, debemos partir de un concepto mínimo para saber a qué nos estamos refiriendo. En nuestro caso podríamos definir al sistema presidencial desde varios ángulos de apreciación. Sin embargo, siguiendo nuestro hilo conductor vamos a definir el sistema de gobierno por la relación que existe entre los poderes Legislativo y Ejecutivo. De esta manera, el sistema presidencial es aquél en el cual el Jefe de Gobierno –que también es Jefe de Estado- mantiene una relación de independencia acentuada con el Poder Legislativo, en razón de la legitimidad democrática directa que ambas instituciones políticas presentan. Bien dice Loewenstein que la relación entre el legislativo y el ejecutivo –sea de coordinación o en subordinación- son la esencia de la forma de Gobierno6. Por supuesto que hay muchas otras formas de definir este sistema, empero, lo que signa la diferencia entre un sistema presidencial y uno parlamentario es, sin lugar a dudas, el juego político del que hablaba Smend7.
Por tanto, hemos tomado en cuenta para esta definición dos consideraciones que se encuentran necesariamente conectadas: en primer lugar, la relación existente entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo al momento de ejercer sus facultades constitucionales, es decir, la forma cómo el principio de división de poderes opera cuando el Gobierno y el Congreso o Asamblea actúan; y en segundo lugar, las legitimidades con las que estos poderes se presentan al denominado “juego político”. Por esto consideramos que Duverger sólo tiene parcialmente razón cuando nos dice: Ni la designación del Jefe de Gobierno, ni su independencia con relación al Parlamento, ni la duración fija de su mandato distinguen al Presidente americano de los Primeros Ministros europeos. La distinción fundamental se centra ahora en la independencia de las Asambleas con relación a ellos8. Ciertamente, la relación de independencia que el Poder Legislativo pueda tener con respecto del Ejecutivo es lo más importante para poder definir a un sistema como presidencial o parlamentario, pero, es precisamente por eso, que la legitimidad que estos poderes tienen es fundamental a estos efectos, y ello se hace patente sobre todo en la designación del Jefe de Gobierno. Basta observar que ciertas instituciones y algunas facultades que aparentemente son clásicas de los sistemas parlamentarios, como podrían ser los consejos de ministros o la legislación delegada, aparecen como instituciones plenamente reconocidas en varios de los sistemas presidenciales de América Latina; de la misma forma que en distintos sistemas parlamentarios europeos aparecen instituciones que se pensaban como exclusivas del sistema presidencial, tales como el principio que establece que el Poder Ejecutivo es el factor rector en el juego político9. Sin contar las relaciones que son comunes a la lógica de ambos sistemas, como sería el caso de las instituciones jurídicas de control político que el Poder Legislativo utiliza para incidir –bien limitando o bien coadyuvando- sobre el ejercicio de la función ejecutiva llevada a cabo por el Gobierno.
Entonces, si la tendencia es a que ambos sistemas de Gobierno se acerquen cada vez más ¿Qué es lo que diferencia realmente a un sistema presidencial de uno parlamentario? La respuesta es esa relación de confianza, con su correspondiente relación de responsabilidad en sentido estricto10, que existe entre el Parlamento y el Gobierno, y que repetimos, se hace patente en la designación del Jefe de Gobierno. Esto es realmente lo más significativo, con lo cual, no importa qué instituciones de Derecho comparado se adopten, siempre podremos definir a un sistema dependiendo de ese binomio confianza-responsabilidad y esto está directamente relacionado a la forma cómo los poderes en cuestión obtienen sus legitimidades. De esta manera, en el sistema presidencial tanto el Presidente de la República como el Congreso o Asamblea tienen una legitimación democrática directa, mientras que en el sistema parlamentario sólo el Poder Legislativo la tiene, lo que permite que pueda insuflarle esa confianza al Gobierno a través de su respaldo al respectivo programa gubernamental. De allí que las instituciones jurídicas de la moción de censura y la cuestión de confianza sean típicas del sistema parlamentario, siempre y cuando expresen esta relación confianza-responsabilidad, esto es, que no se deben entender como instituciones jurídicas exclusivas del sistema parlamentario en sí mismas.
Vamos a tomar un ejemplo que nos resulta muy ilustrativo. Se trata del caso venezolano: en la Constitución de 1961 se estableció la figura de la moción de censura, en virtud de la cual el Poder Legislativo podía exigirle la responsabilidad política –en sentido estricto- a cualquier ministro del Ejecutivo, lo que podía acarrear hasta la remoción del funcionario objeto de la moción11. Con la nueva Constitución venezolana de 1999 –llamada la Bolivariana- se mantuvo la figura jurídica, sólo que esta vez la facultad la tiene la Asamblea Nacional y la moción de censura puede recaer también sobre el Vicepresidente Ejecutivo, todo esto a tenor del artículo 187.10 del Texto Constitucional de 199912. Ahora bien, hemos dicho que lo característico del sistema de Gobierno es la relación de confianza y responsabilidad, que se traduce de la siguiente manera: la institución política responde ante quien legitima a los funcionarios que la integran. En el sistema parlamentario la confianza la otorga el Parlamento al Gobierno, mientras que en el sistema presidencial, por cuanto el Presidente de la República tiene una legitimidad democrática directa obtenida mediante su elección en un sufragio, éste no debería requerir esa confianza por parte del Poder Legislativo13.
Sin embargo, en el caso de los ministros del gabinete ejecutivo, que son responsables frente al Presidente de la República al ser cargos de libre remoción, éstos sí podrían ser removidos por el Poder Legislativo sin que por ello se deba entender trastocado el principio de división de poderes. Se trataría simplemente de una facultad otorgada por el constituyente al Poder Legislativo con el ánimo de que colabore, a través de una figura de mero control político, en la conformación de los miembros del Poder Ejecutivo. Y es que la votación a la cual acude el pueblo se hace para la elección del Presidente de la República, y por eso él es el que tiene la legitimidad democrática directa. Los ministros por ser órganos constitucionales tienen una legitimidad democrática institucional, pero las personas que ejercen el ministerio no, ya que son sólo cargos de confianza del Presidente. Por su parte, lo propio ocurriría en aquellos sistemas parlamentarios de Gobierno del tipo racionalizado –también llamado sistema de Gobierno de canciller- donde el Jefe de Gobierno recibe la confianza del Parlamento pero sus ministros son de su libre remoción, de tal suerte que la moción de censura y la cuestión de confianza se ejercen sobre el jefe de Gobierno y no sobre sus ministros14.
Entonces, la moción de censura se debería entender en el caso del sistema presidencial venezolano, como un ejemplo de control político del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo, y en el caso del sistema parlamentario, como la expresión de esa relación fiduciaria entre Gobierno y Parlamento. En el primer caso la responsabilidad del Poder Ejecutivo es entendida en sentido amplio, y en el segundo, en sentido estricto. Otra cosa muy distinta es la situación que se plantea, cuando la Constitución venezolana de 1999 permite que el Presidente de la República pueda disolver la Asamblea Nacional (artículo 236.21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela); el supuesto está establecido en el primer aparte del artículo 240 de la CRBV, el cual reza así:
La remoción del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva en tres oportunidades dentro de un mismo período constitucional, como consecuencia de la aprobación de mociones de censura, faculta al Presidente o Presidenta de la República para disolver la Asamblea Nacional. El decreto de disolución conlleva la convocatoria de elecciones para una nueva legislatura dentro de los sesenta días siguientes a su disolución. La Asamblea no podrá ser disuelta en el último año de su período constitucional.
Esta posibilidad del Poder Ejecutivo de disolver el Parlamento tiene una lógica dentro del sistema parlamentario evidente, ya que si el Gobierno no puede llevar adelante una determinada política, el Ejecutivo disuelve la Cámara y traslada al pueblo la facultad de dirimir la controversia a través de elecciones anticipadas. De estos comicios puede resultar que se dé otra conformación del Parlamento, con lo cual cabe la posibilidad de que surja otro Gobierno distinto del que disolvió las Cámaras, por lo tanto, todo sigue dentro de la lógica del sistema. En cambio, el diseño del sistema presidencial venezolano, sí incide negativamente en el principio de división de poderes, porque el adelanto de elecciones por más que cambie o mantenga la configuración política de la Asamblea Nacional que censuró al Vicepresidente Ejecutivo, nunca acarreará la dimisión del Presidente de la República. De modo que, en el caso venezolano se ha establecido una institución jurídica que no era transferible, porque sólo tiene razón de ser dentro de un sistema parlamentario, con lo cual, el constituyente sólo creó una suerte de instrumento de amenaza en contra de la Asamblea Nacional, disminuyéndola institucionalmente frente al Poder Ejecutivo. No nos cabe la menor duda de que en este caso se constata claramente una merma del principio de división de poderes. Es claro que la Constitución venezolana de 1999 diseñó un Poder Ejecutivo sumamente fuerte15, que nada tiene que ver con el sistema de control institucional existente bajo el amparo de la Constitución de 1961.
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