Informe del Experto independiente sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible, John H. Knox




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C. Derecho a la información

35. En el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos se reconoce que el derecho a la libertad de opinión y de expresión incluye "el de investigar y recibir informaciones y opiniones y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión". Esta idea se recoge en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Asimismo, en el artículo 13, párrafo 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos se establece que el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión "comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole". La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha declarado que:

El artículo 13 de la Convención […] protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción43.

El artículo 46 de la Constitución de Costa Rica reviste particular interés a este respecto: en virtud de él, "[l]os consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo" (sin cursiva en el original)44.

36. La importancia del derecho a la información es particularmente grande en el contexto del medio ambiente, debido a los peligros a que están expuestos quienes no tienen conocimiento de los posibles daños ambientales. En el principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo se afirma que "[e]n el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades". Un método importante para hacer efectivo el derecho a la información sobre el medio ambiente consiste en llevar a cabo evaluaciones del impacto ambiental (EIA). En el principio 17 de la Declaración de Río se establece que "[d]eberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente".

37. En Costa Rica, la EIA es supervisada por la SETENA, con arreglo a la Ley Orgánica del Ambiente y el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC)45. El proceso de la EIA proporciona oportunidades para la participación del público y el acceso a la información ambiental. El público tiene derecho a ser escuchado por la SETENA en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de la obra o el proyecto, y la SETENA debe valorar las observaciones de los interesados en su informe final (art. 22). Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una EIA del promotor de un proyecto, la SETENA debe remitir un extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto, y también debe dar divulgación a la EIA por los medios de comunicación colectiva (art. 22). La información contenida en el expediente de la EIA debe hacerse pública y estar disponible para ser consultada por cualquier persona u organización. Los criterios técnicos y los porcentajes de ponderación utilizados por la SETENA para analizar las EIAs deben ser de conocimiento público (art. 24).

38. La adopción de un procedimiento eficaz de EIA reviste importancia fundamental, pero no es la única forma en que Costa Rica y otros países pueden llevar a la práctica el derecho a la información sobre las cuestiones ambientales. En las secciones siguientes se describen dos enfoques particularmente innovadores que ha adoptado Costa Rica a este respecto: i) el informe Estado de la Nación; y ii) el proceso de certificación del Instituto Costarricense de Turismo.

1. Informe Estado de la Nación

39. El Programa Estado de la Nación fue establecido en 1994 como proyecto del PNUD, con apoyo del Consejo Nacional de Rectores (CONARE) de la educación universitaria estatal y la Defensoría de los Habitantes de la República46. En 2003, fue reestructurado como programa institucional del CONARE, en asociación con la Defensoría de los Habitantes de la República y las cuatro universidades estatales de Costa Rica. Desde 1995, el Programa Estado de la Nación publica un informe anual que constituye un sistema de vigilancia del desempeño del país, al seleccionar, medir y evaluar un amplio espectro de componentes del desarrollo humano sostenible. Su enfoque innovador va más allá de los indicadores convencionales y comprende instrumentos de investigación novedosos tales como un compendio estadístico con más de 500 referencias. El informe proporciona un análisis independiente y en profundidad de los retos y los éxitos en cuatro esferas generales: la social, la económica, la ambiental y la política. Los redactores, que gozan de completa libertad editorial, se basan en la investigación académica y los diálogos con diversos grupos de los sectores público y privado y las comunidades. El informe Estado de la Nación es una buena práctica porque informa, de manera independiente y regular, sobre las cuestiones del desarrollo y el medio ambiente y porque difunde información actualizada y fidedigna en apoyo de la participación de los ciudadanos en la formulación de las políticas.

2. Certificación para la Sostenibilidad Turística

40. El Instituto Costarricense de Turismo (ICT) es un órgano autónomo adscrito al Ministerio de Turismo. Entre otras tareas, administra el programa de Certificados para la Sostenibilidad Turística (CST), un sistema voluntario basado en una puntuación creado en 1998 para reconocer los esfuerzos de las empresas por aplicar prácticas y modelos de actividad que respeten el medio ambiente. El programa diferencia a las empresas turísticas de acuerdo con el grado en que su actividad se acerca a un modelo de sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales, culturales y sociales47. La participación en el programa es voluntaria. El ICT evalúa a cada empresa participante con arreglo a criterios que se refieren a la relación de la empresa no solo con el entorno natural, sino también con sus clientes y con la comunidad circundante. Sobre la base de la evaluación se clasifica a la empresa en un "nivel de sostenibilidad". El ICT repite regularmente las evaluaciones de la clasificación, para ayudar a las empresas a mejorar su desempeño. A medida que aumenta la categoría, el programa CST ofrece a la empresa más publicidad nacional e internacional, entre otros beneficios.

41. Tal vez no salte a la vista por qué un programa de certificación destinado a fomentar el turismo sostenible es una buena práctica en la aplicación del derecho a la información, pero el programa constituye una forma innovadora de informar a los consumidores sobre el grado en que determinadas empresas cumplen las normas ambientales o las superan. Gracias a ello, los consumidores pueden elegir entre las opciones turísticas con un mayor conocimiento de las consecuencias ambientales de su decisión, y las empresas tienen un incentivo para mejorar su desempeño ambiental. Las que consiguen mejores resultados son recompensadas con puntuaciones más altas que, a su vez, las hace más atractivas para quienes buscan opciones sostenibles en sus viajes a Costa Rica o dentro del país. Las comunidades lugareñas perciben beneficios económicos y ambientales. De hecho, según un estudio reciente del ecoturismo en Costa Rica, los beneficios económicos de la oferta de una serie de "servicios verdes" en el ecoturismo podrían comprender incluso una reducción de las tasas de pobreza en las zonas con proyectos de turismo que respetan el medio ambiente48.

V. Motivos de preocupación

42. La lista que figura a continuación no representa un intento de identificar todas las cuestiones que suscitan preocupación en materia ambiental. Más bien, se centra en tres aspectos que guardan particular relación con los derechos humanos y que se plantearon durante la visita: a) los derechos de las personas que viven en las áreas protegidas y cerca de ellas; b) los posibles conflictos entre el desarrollo de un proyecto hidroeléctrico y los derechos de los indígenas; y c) las amenazas de que son objeto los defensores de los derechos humanos que trabajan en la esfera del medio ambiente. Además, el Experto independiente hizo un seguimiento de las recomendaciones formuladas por la Experta independiente sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el acceso al agua potable y el saneamiento durante su visita a Costa Rica, en 2009.

A. Derechos de las personas que viven en las áreas protegidas y cerca de ellas

43. Como se indicó anteriormente, el sistema de áreas protegidas comprende más de una cuarta parte del territorio de Costa Rica. Esta firme voluntad de asegurar la conservación reporta muchos beneficios, pero también requiere que el país estudie la mejor forma de conciliar su interés por prevenir la degradación del medio ambiente en esas zonas con los intereses de las personas que siguen viviendo dentro o cerca de ellas.

44. En el mejor de los casos, la relación entre quienes viven dentro o cerca de las áreas protegidas y los organismos estatales encargados de administrar esas zonas debería ser, y ha sido, de apoyo mutuo. Los representantes de la sociedad civil expresaron invariablemente al Experto independiente su decidido apoyo a la protección del medio ambiente y su firme convicción de que, si se les daba la oportunidad de hacerlo, los costarricenses querrían participar activamente en los esfuerzos por protegerlo. Cuando el Experto independiente se reunió con ciudadanos de la comunidad de Bijagual, por ejemplo, quedó impresionado no solo por su empeño en utilizar prácticas de vida sostenibles, sino también por su voluntad de ayudar a controlar las amenazas ambientales y las conductas ilegales en las áreas protegidas cercanas49. Sin embargo, los miembros de esa comunidad expresaron preocupación por el hecho de que sus esfuerzos para informar al Gobierno de los posibles problemas no siempre recibían la debida atención, y porque la vigilancia estatal de las áreas protegidas parecía estar menguando.

45. Más preocupantes aún que las situaciones en que se desaprovecha el interés local por ayudar a proteger el medio ambiente son los casos de conflictos entre las políticas que promueven la conservación, por una parte, y los derechos de las personas que viven en las áreas protegidas, por otra. Durante su visita, el Experto independiente fue informado de varios conflictos de esa índole, en particular de uno que había surgido a raíz de la interpretación estricta de las leyes que prohíben la construcción de estructuras dentro de una cierta distancia de la costa. Debido a esa interpretación, se habían destruido algunos edificios antiguos, incluidos algunos hoteles, de la costa del Caribe, y comunidades enteras corrían el riesgo de ser expulsadas de los lugares en que había vivido por generaciones.

46. Las comunidades afectadas son predominantemente de origen afrocaribeño, un grupo minoritario en Costa Rica que tradicionalmente ha vivido algo aislado de la cultura mayoritaria. Como es comprensible, los miembros de esas comunidades sienten que la interpretación estricta de la ley no tiene en cuenta sus derechos e intereses, e incluso refleja cierto grado de discriminación odiosa en su contra. Todas las personas con las que el Experto independiente habló sobre el asunto, tanto las del Gobierno como las demás, reconocieron que esta situación, al igual que otros conflictos similares en otras partes de Costa Rica, tenía que resolverse de un modo que respetara los derechos de quienes llevaban generaciones viviendo en esos lugares. En septiembre de 2012, la Asamblea Legislativa aprobó una moratoria de dos años respecto de la expulsión de las comunidades costeras que viven en las áreas protegidas, con la esperanza de que sea posible encontrar una solución permanente al problema antes de que expire ese plazo. En el momento en que se elaboró el presente informe, sin embargo, Costa Rica no había logrado encontrar una solución.

B. Los proyectos hidroeléctricos y los pueblos indígenas

47. Como parte de sus esfuerzos por utilizar energía renovable, Costa Rica ha establecido un sistema de centrales hidroeléctricas. El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), la compañía de electricidad del Estado, ha propuesto la construcción de una nueva presa y central hidroeléctrica en el Río Grande de Térraba, en el sudeste del país, para la generación de electricidad en gran escala. Como explicó en su informe de 2011 el Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya, en relación con la situación de los pueblos indígenas afectados por el proyecto hidroeléctrico El Diquís en Costa Rica, este proyecto tendría repercusiones para comunidades indígenas y no indígenas. El embalse y parte de la presa ocuparían alrededor del 10% del territorio de los indígenas teribe, y el embalse inundaría también una parte del territorio indígena de China Kichá del pueblo cabécar. Además, los territorios indígenas de Rey Curré y Boruca, que pertenecen al pueblo brunca, se encuentran situados río abajo de la presa proyectada y, por lo tanto, podrían verse afectados por los cambios en el curso del río. El proyecto podría tener consecuencias también en las zonas indígenas situadas río arriba, como los territorios indígenas de Cabagra y Salitre del pueblo bribri, el territorio de Ujarrás de los cabécar, y el territorio de Coto Brus de los ngobe. Además, el proyecto desplazaría, en su totalidad o en parte, a varias comunidades no indígenas (A/HRC/18/35/Add.8, párr. 2).

48. Las comunidades indígenas se opusieron al proyecto, argumentando que el Gobierno no las había consultado debidamente antes de proceder a su diseño y desarrollo. En 2011, el Gobierno de Costa Rica invitó al Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas a que visitara el país para ayudar a resolver el conflicto. En el informe que presentó posteriormente, el Relator Especial destacó que "todas las partes [coincidían] en la necesidad de llevar a cabo un proceso de consulta con los pueblos indígenas de los territorios afectados por el proyecto, previo a su aprobación, y que ese proceso debería ser conforme a las normas internacionales relevantes" (ibid., párr. 11). A tal fin, formuló varias recomendaciones encaminadas a asegurar que se celebraran consultas adecuadas con los pueblos indígenas afectados. El Relator Especial subrayó que "[s]egún los instrumentos internacionales aplicables, la consulta con los pueblos indígenas que serían afectados por el proyecto hidroeléctrico El Diquís debería llevarse a cabo con el objetivo de lograr su consentimiento libre, previo e informado" (ibid., párr. 14). También destacó que el consentimiento "se debería enmarcar explícitamente dentro de un acuerdo o acuerdos en que también se [sentaran] compromisos por parte del Estado o del ICE" y que los acuerdos debían "tomar en cuenta el conjunto de los derechos afectados por el proyecto en relación a cada uno de los pueblos indígenas afectados, inclusive sus derechos sobre tierras y recursos naturales, derechos que [podían] fundamentar compromisos para indemnizaciones, medidas de mitigación y el reparto de beneficios del proyecto" (ibid., párr. 14). El Relator Especial instó al Estado a que concediera a los pueblos indígenas el tiempo necesario para definir sus modalidades de representación, y a que adoptara medidas para permitirles recuperar las partes de sus territorios que estaban siendo ocupadas por personas no indígenas (ibid., párrs. 33 y 44).

49. Durante su visita, el Experto independiente hizo un seguimiento de estas recomendaciones. Se le comunicó que el Gobierno había establecido una mesa redonda permanente para reunir a los dirigentes indígenas y las autoridades públicas con el fin de encontrar una solución dialogada. El equipo de las Naciones Unidas en el país ha actuado como mediador en los enfrentamientos que todavía se producen ocasionalmente entre los grupos indígenas y no indígenas por cuestiones relacionadas con la tenencia de la tierra. El Experto independiente fue informado de que había habido adelantos importantes en el diálogo, con informes del Gobierno sobre los progresos realizados en la solución de la cuestión de la tenencia de la tierra, la preparación de planes de desarrollo para los territorios indígenas y el establecimiento de una mesa redonda permanente mensual. También se le dijo que se estaban desplegando esfuerzos para articular nuevas modalidades de representación de las comunidades indígenas en sustitución de las existentes, que muchos consideraban inadecuadas y no acordes con las costumbres tradicionales de los indígenas. El Experto independiente alienta al personal de las Naciones Unidas presente en Costa Rica a que siga desempeñando la función clave de tender puentes a fin de promover la confianza y la transparencia que son indispensables para lograr un consenso en las cuestiones fundamentales.

50. El Experto independiente se reunió con funcionarios del ICE, quienes le dijeron que, gracias a un diálogo aparte que se estaba manteniendo con los pueblos indígenas, las comunidades que podían resultar afectadas por la propuesta estaban siendo tratadas de manera diferente. El ICE seguía reuniéndose con las comunidades no indígenas como parte del proceso de la EIA, pero no se reunía con las comunidades indígenas, con las que se estaban celebrando consulta por separado. El Experto independiente dejó en claro que, aunque entendía la preocupación por aplicar los derechos tales como el derecho constitucional a un ambiente sano de manera sistemática, los pueblos indígenas gozaban de salvaguardias especiales en la normativa sobre derechos humanos precisamente porque eran más vulnerables a la violación de sus derechos. Como ha indicado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, "[d]entro del derecho internacional en general, y en el derecho interamericano específicamente, se requiere de protección especial para que los pueblos indígenas puedan ejercer sus derechos plena y equitativamente con el resto de la población"50. Su vulnerabilidad especial obedece a su dependencia histórica, cultural y física del acceso a sus tierras tradicionales y del uso y disfrute de los recursos naturales de esas tierras. Por consiguiente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que los Estados deben consultar con las comunidades todas las propuestas de concesiones u otras actividades que puedan afectar a sus tierras y recursos naturales, velar por que no se conceda ninguna concesión sin una evaluación previa de sus repercusiones ambientales y sociales, y garantizar que la comunidad reciba un beneficio razonable del plan en cuestión, si se aprueba. Con respecto a los "planes de desarrollo o de inversión a gran escala que podrían afectar la integridad de las tierras", el Estado tiene la obligación no solo de consultar, sino también de obtener "su consentimiento libre, informado y previo, según sus costumbres y tradiciones"51.

51. El ICE también lo informó sobre algunas de las dificultades con que tropezaba para plasmar la compleja información científica y técnica del proceso de la EIA en un lenguaje fácilmente comprensible y traducirla a diferentes idiomas, en los casos necesarios. Señaló que hacían falta directrices para una consulta eficaz que fueran más comprensibles para todos los interesados, así como más recursos para apoyar a los expertos en la labor de formular la información científica y técnica en forma inteligible para las personas afectadas por los proyectos.
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