Normativa legal nacional e internacional




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CAPÍTULO 9
NORMATIVA LEGAL NACIONAL E INTERNACIONAL
Maikel Palma

Ramón Lara

Walfran Castro

Universidad “Luis Caballero Mejías”

Dos Caminos, Edo. Miranda.

La preocupación por la seguridad laboral es uno de los aspectos más relevantes en lo que a intervención estatal se refiere, para limitar la autonomía de las partes (empresarios y trabajadores) en la relación laboral.

Sin embargo, no es hasta finales del siglo XIX que los gobiernos reglamentan sobre el tema. El tratado de Versalles (1919), por el que se crea la Organización Internacional del Trabajo, y el Tratado de Roma (1957), por el que se constituye la CEE, son muestra a nivel internacional y europeo de la preocupación de los estados por el tema de seguridad y salud en el mundo laboral.

Importancia de la Legislación. La legislación ha jugado un papel muy importante en el progreso de la seguridad e higiene industrial a nivel mundial. Por ejemplo, se dice que el deplorable estado orfandad de los menores de edad que trabajaban en la industria textil, en Inglaterra, motivó a parlamentarios para que se preocuparan por la protección de los trabajadores, a partir de comienzos del siglo XIX. La legislación en higiene y seguridad industrial es más que un instrumento para normalizar las acciones tendientes al control de los riesgos de accidentes y enfermedades profesionales. El libre ejercicio de esa responsabilidad por parte de las empresas corre el riesgo de crear grandes desequilibrios y anarquía, en las cuales sólo un grupo reducido de trabajadores estaría realmente beneficiado con las medidas de control. La legislación, por lo general, exige medidas mínimas de prevención.

La importancia de la legislación que se adopte está fundamentalmente asociada con la disminución de los riesgos de accidentes y enfermedades profesionales en la región o país donde se aplique. La legislación no resuelve los problemas, pero orienta en forma efectiva para hallar la solución. Es decir, los problemas se resuelven en forma indirecta. La inexistencia de legislación no conduce ni siquiera al planteamiento del problema, éste permanece inadvertido.

Legislación Internacional. La legislación internacional en seguridad e higiene industrial, como la denominación dada lo indica, la referimos al movimiento mundial para la promulgación de los respectivos cuerpos o instrumentos legales para el control de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Luego, no podemos hablar de legislación internacional como tal, sino de un conjunto de acuerdos que permiten la normalización de las medidas de control, incluyendo los factores externos que tienen incidencias en estas medidas. Por ello, organismos internacionales como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) constituyen grupos expertos para establecer medidas que permitan controlar los riesgos de accidentes laborales y enfermedades profesionales dentro el vasto campo de sus actividades, que luego pasan como recomendaciones a todos los países, al aceptar las recomendaciones e incorporarlas a su legislaciones nacionales.

Legislación Nacional. Una multiplicidad de disposiciones legales, aplicables por diferentes organismos, existen para la prevención y control de los riesgos en la República Bolivariana de Venezuela.
ORGANISMOS Y NORMATIVA INTERNACIONAL

Organización Internacional del Trabajador (OIT)

Con sede en Ginebra, la OIT fue creada en 1919, por el tratado de Versalles, siendo un organismo en el que participan gobiernos, empresarios y trabajadores de los países miembros.

La preocupación de la OIT por el tema queda patente desde su constitución, adoptándose ya en primera reunión cuatro recomendaciones básicas:

  • Prevención del carbunco (el carbunco es una enfermedad virulenta y contagiosa frecuente y mortífera en el ganado lanar, vacuno y cabrío y a veces en el caballar; transmisible al hombre y está causada por una bacteria específica).

  • Protección de mujeres y niños contra el saturnismo (intoxicación crónica por plomo).

  • Inspección del trabajo.

  • Fosforo blanco.

Sus órganos constituyentes son:

  • La conferencia General (órgano legislativo).

  • La oficina internacional del Trabajo (Secretaria permanente de la Organización).

  • El consejo Administrativo (órgano ejecutivo y coordinación).


La OIT tiene como misión establecer directrices generales relativas a temas laborales, lo que realiza a través de Convenios, Recomendaciones y Resoluciones.

Se entiende por Convenios los acuerdos emanados de la Conferencia Internacional de la OIT que establecen normas con carácter de Ley, de obligado cumplimiento para los países que la ratifican mediante integración en su ordenamiento jurídico.

Los convenios más notables son:

  • Convenio n° 115, sobre exposición de los trabajadores a radiaciones ionizantes.

  • Convenio n° 119, sobre protección de la maquinaria.

  • Convenio n° 127, sobre máximo de carga transportado por un trabajador.

  • Convenio n° 155, sobre seguridad y salud de los trabajadores.

  • Convenio n° 170, sobre productos químicos.

Las Recomendaciones son normas de jerarquía interior. En ellas se desarrollan, complementan o perfeccionan las normas contenidas en los Convenios, aunque a veces abordan temas nuevos no reglados.

Las Resoluciones son instrumentos referidos a los órganos internos de la OIT.

En el año 1975 se crea el Programa Internacional para la Mejora de las Condiciones y el Medio del Trabajo, que tiene como objetivo desarrollar el bienestar de los trabajadores, mediante la puesta en práctica de las siguientes acciones:

  • Protección del trabajador contra las condiciones y peligros físicos en su puesto de trabajo y el medio ambiente circundante: ruido, radiaciones, vibraciones, condiciones termo higrométricas, máquinas peligrosas, etc.

  • Adaptación ergonómica de instalaciones y procesos de trabajo alas aptitudes físicas y psíquicas del trabajador.

  • Prevención de la fatiga e insatisfacción laboral mediante la mejora de las condiciones de trabajo y de las medidas organizativas.

Organización Mundial de la Salud (OMS)

Se constituyó el 22 de junio de 1946 con el objeto de “alcanzar para todos los pueblos de la tierra el grado más elevado posible de salud”.

Pueden formar parte de la Organización todos los países que lo deseen. Entre las funciones asignadas a la OMS destacan:

  • Promover la prevención de accidentes.

  • Realizar investigaciones sobre la salud.

  • Brindar ayuda técnica en temas de salud a los gobiernos.

  • Proporcionar ayuda técnica en temas de salud a los gobiernos.

Está constituida por:

  • Asamblea Mundial de la Salud: compuesta por delegaciones de cada estado miembro. Determina la política general de la Organización.

  • Consejo Ejecutivo: formado por 24 personas representativas de áreas geográficas equitativas. Actúa como órgano ejecutivo y asesor de la Asamblea.

  • Secretaría: formada por el Director General y un equipo técnico administrativo.

Como resultado de la cooperación técnica con los Estados miembros, se pueden resaltar cinco series de directrices pensada para ayudar a la formación de los trabajadores en el campo de la salud, referidas a:

  • Principios organizativos para el cuidado de la salud laboral.

  • Control ambiental y de salud en el trabajo.

  • Métodos de higiene en el trabajo.

  • Límites de exposición a agentes contaminantes.

  • Detección precoz de problemas de salud en la exposición profesional a riesgos laborales.

Por los puntos en común que ambas organizaciones tienen el campo de la seguridad y salud laboral, cabe la importante colaboración que la OMS tiene con la OIT.
Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS)

Este organismo fue creado con el objetivo de cooperar a nivel mundial en la protección, promoción y desarrollo de la Seguridad Social, mediante mejoras de tipo técnico y de gestión. Está constituida por:

  • La Asamblea General: órgano directivo formado por representantes de todos los miembros.

  • El Consejo: formado por delegados de cada de país miembro. Lleva a la práctica las decisiones de la Asamblea.

  • Los Comités Técnicos Permanentes y Grupos de Estudio, cada uno de los cuales trabaja en un campo específico. Destaca el Comité Permanente para la prevención de Riesgos Profesionales, creado para la aplicación d la prevención de seguridad y salud en los lugares de trabajo.

Las principales actuaciones d la AISS en el campo de prevención laboral se lleva a cabo por la organización de Congresos, Simposios, Jornadas, etc., y por la elaboración y distribución de monografías técnicas y estudios sobre el tema de salud.

Comunidades Europeas
Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas

Son los siguientes:

  • El tratado de Paris, de 18/4/1951, por el que se crea la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.

  • El tratado de Roma, del 25/3/1957, por el que se crea la comunidad Económica Europea y la Comunidad Económica de Energía Atómica.

Estos tratados, juntos con el Acta de Adhesión de los tres nuevos miembros (del 22/1/72), forman la Constitución Comunitaria.

Con la firma del Acta Única Europea en 1986 (en Luxemburgo) se consigue aumentar las competencias de la Comunidad Económica Europea, permitiendo al Consejo tomar decisiones por mayoría unanimidad, logrando así una mayor rapidez de funcionamiento. La seguridad y salud en el trabajo pasa a ser tema prioritario adquiriéndose el compromiso de promover la mejora del medio de trabajo para proteger la seguridad y salud de los trabajadores.

Como la integración de España en la CEE, el 1/1/86, entran en vigor las disposiciones que se refieren a la seguridad y salud de los trabajadores.

La estructura comunitaria está pues formada por:

  • La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), constituida por el Tratado de Paris de 1951.

  • La comunidad Económica Europea (CEE), constituida por el Tratado en Roma de 1957.

  • La Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM), constituida también, igual que la CEE, por el Tratado de Roma de 1957.

Los tratados determinan el campo de aplicación del derecho comunitario en el tiempo y en el espacio, estableciendo las competencias de las instituciones, los principios y procedimientos de funcionamiento y el control jurídico de las actividades institucionales.

La organización institucional de la CEE está formada por:

  • El Consejo de Ministros (órgano legislativo y decisorio que define la política de la Comunidad).

  • El Parlamento Europeo (órgano consultivo y con control político y presupuestario).

  • La Comisión (órgano ejecutivo).

  • El Tribunal de Justicia (aplica e interpreta tratados).

  • El Comité económico y social y los comités consultivos.

Actos de las Instituciones Comunitarias

Los actos adoptados por las instituciones comunitarias para cumplir los objetivos de los Tratados se denominan “derecho derivado”, en el que se distinguen: los Actos Típicos y los actos sin denominación propia.

Los Actos Típicos son:

  • Reglamento. Acto de alcance general obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en todos los Estados miembros. Son adoptados por el Consejo a propuesta de la comisión y previa consulta del Parlamento. Se establecen en las seis lenguas oficiales de la Comunidad y se publican en la parte L (Legislación) del Diario Oficial de las Comunidades, entrando en vigor en la fecha que se fija o 20 días después de su publicación.

  • Directiva. Vincula a todo Estado miembro destinatario en lo que se refiere al resultado a alcanzar, dejando a las instancias nacionales del Estado miembro la competencia en cuanto a la forma y medios para conseguirlo.

Es un medio de legislación indirecta. Entra en vigor con la notificación al Estado destinatario y se redacta en la lengua de éste, publicándose en el Diario Oficial “Para información”.

Las Directivas son aprobadas por el Consejo a propuesta de la Comisión y previa consulta del Parlamento. Pretenden armonizar legislaciones. Son la norma jurídica ordinaria en materia de seguridad e higiene.

  • Decisión. Acto que vincula solamente al Estado miembro en particular al que se notifica en su acto individual no normativo, aunque obligatorio en todos sus elementos. Puede ser adoptados por el Consejo o por la Comisión y su efectividad comienza en el momento de notificación al destinatario.

  • Recomendaciones y Dictámenes. Pueden emanar del Consejo, de la Comisión o del Comité Económico y Social.

  • La recomendación es un medio de acción indirecta, para armonizar legislaciones, diferenciándose de la Directiva por su falta de obligatoriedad.

  • El dictamen es la expresión de una expresión sobre una cuestión dada.

Los Actos sin denominación propia son aquellos que, por razones diversas, no se han incluido en el Articulo189 del Tratado de la CEE, son los siguientes:

  • Actos internos. Tienen solo efectos jurídicos en las relaciones interinstitucionales y algunos tan sólo dentro de la institución misma.

  • Actos “sui generis”. Son resoluciones que las instituciones pueden adoptar pero que no están calificadas en el Tratado de la CEE.

Órgano, acciones y programas en materia de seguridad y salud en el trabajo

Para tratar los temas de seguridad y salud en el trabajo existen en la Comunidad Europea una serie de órganos que colaboran con el Consejo, con la Comisión y con le Parlamento, destacando:

  • El Comité Consultivo para la seguridad, Higiene y Protección de la Salud en el Trabajo.

  • El Comité Científico y Técnico del Tratado Euratom.

A demás existen diversos comités mixtos que abordan temas de seguridad, higiene y ergonomía, concernientes a problemas específicos de determinados sectores como minería, agricultura, pesca marítima, carbón, transporte por carretera, ferrocarril, navegación, etc. El Consejo, mediante el Reglamento 1365, de 26 de mayo de 1975, crea la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo, con sede en Dublín.

Entre las acciones comunitarias más importantes referentes a seguridad y salud en el trabajo, destacan las siguientes:

  • El programa General para la armonización de las Disposiciones Nacionales de los estados miembros en materia de Seguridad e Higiene en el Trabajo (1969), para evitar grandes diferencias que pudieran introducir desequilibrios en el mercado laboral.

  • El programa de Acción Social (1974), que marcó las directrices bajo las que desarrolla la política comunitaria de los últimos años en cuanto a condiciones de vida y trabajo se refiere.

  • El 29 de junio de 1978 se aprueba el Programa de Acción de las Comunidades Europea en materia de seguridad e higiene en el trabajo (denominado Primer Programa), que inició unas serie de acciones tendentes a sentar las bases de la seguridad e higiene comunitarias.

La Directiva más de este Primer Programa es la 80/1107/ CEE sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes químicos, físicos y biológicos durante el trabajo, conocida como Directiva marco de higiene, ya que prevé la adopción de otras directivas particularizadas respecto a determinados agentes. En el Artículo 4 se exponen las medidas a adoptar, que son las siguientes:

  • La limitación del uso del agente en el lugar de trabajo.

  • La limitación del número de trabajadores expuestos o que puedan estar expuestos.

  • Medidas técnicas preventivas.

  • El establecimiento de valores limites, así como modalidades de muestreo, de mediciones y evaluación de los resultados.

  • Medidas de protección que impliquen la aplicación de procedimientos y métodos de trabajo apropiados.

  • Medidas de protección colectivas.

  • Medidas de protección individuales, cuando no sea razonablemente posible evitar por otros medios la exposición.

  • Medidas de higiene.

  • Información a los trabajadores sobre los riesgos potenciales vinculados a su exposición, sobre las medidas técnicas de prevención que deben ser respetadas por los trabajadores, y sobre las precauciones que haya tomado el empresario y que deben tomar los trabajadores.

  • Adecuada señalización de advertencia y seguridad.

  • Vigilancia de la salud de los trabajadores.

  • La apertura y actualización permanente de registros de los niveles de exposición de listas de los trabajadores expuestos y de expedientes médicos.

  • Medidas de urgencia aplicables en los casos de exposición normal.

  • Si hace falta, prohibición limitada o total del agente en el caso de que la utilización de los demás medios disponibles no permita proporcionar una protección suficiente.

En el Artículo 5 se definen las medidas complementarias para evitar la exposición de los trabajadores a los agentes contaminantes o mantener tal exposición tan baja como sea factible. Son:

  • La implantación de una vigilancia médica de los trabajadores antes de su exposición y, posteriormente, a intervalos regulares. En determinados casos, los trabajadores que hayan estado expuestos a un agente habrán de poder gozar en forma adecuada de una vigilancia de su estado de salud después de haber cesado la exposición.

  • El acceso de los trabajadores y/o de sus representantes en el lugar de trabajo a los resultados de las mediciones de la exposición ya los resultados colectivos anónimos de los análisis biológicos indicativos de la exposición, cuando éstos se practiquen.

  • El acceso de cada trabajador interesado a los resultados de sus propios análisis biológicos indicativos de su exposición.

  • La información de los trabajadores y/o a sus representantes en el lugar de trabajo, en caso de rebasamiento de los valores límite indicados en el Artículo 4, sobre las causas del rebasamiento y sobre las medidas que se hayan tomado o se vayan a tomar para corregirlo.

  • El acceso de los trabajadores y/o de sus representantes en el lugar de trabajo a una información apropiada, que pueda mejorar sus conocimientos sobre los peligros a que están expuestos.

El 27 de febrero de 1984 el Consejo adopta el Segundo Programa de Acción de la CEE sobre materia de Seguridad y Salud Laboral. En él se marcan unos objetivos generales para mejorar el nivel de protección contra los riesgos en el trabajo, mediante una mayor eficacia en su prevención, control y dominio. Se establecen 21 acciones agrupadas en los 7 epígrafes siguientes:

  • Protección contra sustancias peligrosas (físicas, químicas y biológicas).

  • Medidas ergonómicas y de protección contra accidentes.

  • Organización de la prevención.

  • Formación e información para la prevención.

  • Estadística de siniestralidad.

  • Investigación de siniestralidad.

  • Cooperación en materia de seguridad y salud.

La Directiva 86/188/CEE, o Directiva de marco de ruido, es la más importante de las aprobadas en este Segundo Programa. Todavía vigente el Segundo Programa, la Comisión elaboró uno nuevo que partió de la valoración de la dimensión social que supuso la entrada en vigor, en julio de 1987, del Acta Única Europea. El 21 de diciembre de 1987 es aprobado el Tercer Programa de Acción para desarrollar acciones referentes a:

  • Salud e higiene.

  • Ergonomía.

  • Información y formación del trabajador.

  • Iniciativas para pequeñas y medianas empresas.

  • Formato de participación y diálogo social constructivo entre interlocutores sociales.

Destaca la Directiva 89/391/CEE relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo. Conocida como Directiva marco de seguridad en el trabajo, establece disposiciones generales con fines de prevención y protección que afectan a todas las disposiciones vigentes o futuras, nacionales o comunitarias, referente a la seguridad y la salud y que nunca podrán situarse por debajo de los niveles mínimos que en ella se establecen. En esta directiva se introducen principios generales relativos a:

  • Prevención de los factores de riesgo en el trabajo.

  • Protección de seguridad y salud de los trabajadores.

  • Información y formación de los trabajadores.

  • Consulta y participación de los trabajadores de conformidad con las legislaciones nacionales.

Su ámbito de aplicación se extiende a todos los sectores de actividades públicas o privadas (industriales, agrícolas, comerciales, administrativas, de servicios, educativas, culturales o de ocio, etc.).

No será de aplicación cuando se opongan a ello de manera concluyente las particularidades inherentes a determinadas actividades específicas de la función pública, por ejemplo en las fuerzas armadas o en la policía, determinadas actividades especificas en los servicios de protección civil. En este caso será preciso velar para que la seguridad y la salud de los trabajadores queden aseguradas en la medida de lo posible, habida cuenta los objetivos de la presente directiva.

En la directiva se desarrollan asimismo las obligaciones de los empresarios y trabajadores, las características de los servicios de protección y prevención y las medidas de conformidad con las leyes nacionales que garanticen la adecuada vigilancia de la salud de los trabajadores en función de los riesgos relativos a su seguridad y salud en el trabajo.

Directiva que desarrollan la Directiva Marco en aspecto particulares son, por ejemplo:

  • 89/665/CEE, sobre la utilización por los trabajadores de los equipos de trabajo.

  • 897656/CEE, sobre la utilización de los equipos de protección individual.

  • 90/269/CEE, sobre la manipulación manual de cargas.

  • 90/270/CEE, sobre pantallas de terminal del ordenador.

  • 90/679/CEE, sobre agentes biológicos.

Así mismo se ha desarrollado otro grupo de disposiciones comunitarias que pretende la aproximación de las legislaciones de los estados miembros con vista al establecimiento dl Mercado Interior; para conseguir un nivel de protección elevado en la libre circulación de mercancías y productos.

Este último grupo de directivas fija las exigencias esenciales de seguridad a cumplir por los productos que se comercializan. Algunos ejemplos son:

  • 87/404/CEE, sobre recipientes a presión simples.

  • 89/392/CEE, sobre armonización de máquinas.

  • 89/686/CEE, sobre armonización de equipos de protección individual.

Para conseguir estos objetivos de armonización y normalización del Mercado Interior Único se considera muy importante la definición de especificaciones técnicas para producir y distribuir los productos. Estas especificaciones técnicas constituyen las denominadas

Normas Armonizadas, no obligatorias pero cuyo seguimiento por parte del fabricante servirá de prueba de cumplimiento con lo dispuesto en las directivas. La elaboración de estas normas se confía al Comité Europeo de Normalización (CEN) y al Comité Europeo de Normalización Electromecánica (CENELEC).

Resumiendo, para la adopción de Directivas europeas relacionadas con seguridad y salud laboral a partir del desarrollo del Acta Única, existen dos vías:

  • La sustentada en la base jurídica del Artículo 118-A Política Social (Seguridad e Higiene en el Trabajo) por el que se adquiere el compromiso de promover la mejora del medio de trabajo para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores.

  • La sustentada en el Artículo 100-A Mercado Interior (Seguridad en los productos de libre circulación) por el que se definen los requisitos esenciales de seguridad de los productos para que la libre comercialización de los mismos, en cualquier país de la Comunidad, pueda llevar a cabo sin riesgo para el usuario.

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