Comité de Desarrollo y Propiedad Intelectual (cdip)




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S

cdip/11/inf/2

ORIGINAL: Español

fecha: 8 DE MARZO DE 2013


Comité de Desarrollo y Propiedad Intelectual (CDIP)

Undécima sesión

Ginebra, 13 a 17 de mayo de 2013


El potencial impacto de los Derechos de Propiedad Intelectual sobre la cadena Forestal en Uruguay
preparado por el Sr. Guillermo Anlló, Docente-Investigador, Univ. de Buenos Aires (Argentina)
Sr. Roberto Bisang, Univ. de Buenos Aires / Univ. Tres de Febrero (Argentina)
Sra. Lilia Stubrin, UNU MERIT (Países Bajos)
Sra. Sabrina Monasterios, Univ. de Buenos Aires (Argentina)



  1. El Anexo del presente documento contiene un estudio sobre el potencial impacto de los derechos de propiedad intelectual sobre la cadena forestal en Uruguay preparado en el marco del proyecto sobre propiedad intelectual y desarrollo socioeconómico (CDIP/5/7 Rev.). El presente estudio ha sido preparado por el Sr. Guillermo Anlló y un equipo de trabajo del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP) de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires (Argentina).

2. Se invita al CDIP a tomar nota de la información contenida en el Anexo del presente documento.


[Sigue el Anexo]
Índice


Resumen 2

Introducción 9

Sección 1. La Cadena de Valor Forestal y los Derechos de Propiedad Intelectual 10

Sección 2 – Panorama internacional de la cadena forestal 17

Sección 3 – Tecnología, Innovación y protección de DPI en la Cadena de Valor Forestal 23

3.1. Insumos técnicos para la actividad primaria 25

3.2. Primera transformación industrial 31

Sección 4 – La Cadena de Valor Forestal en Uruguay 36

4.1. Breve reseña sobre su evolución reciente 36

4.2. La cadena forestal en Uruguay: Eslabones y actores 40

4.3. La cadena forestal en Uruguay: dinámica funcional y estrategias productivas y tecnológicas 45

References 53

ANEXO 1 – Estadísticas de exportación por empresa 55

ANEXO 2 – Listado de personas entrevistadas 57

ANEXO 3 – Ejemplo de tecnología patentada para la generación de energía 59

ANEXO 4 – Esquema de la cadena de valor forestal 60

Resumen



Este estudio surge de una iniciativa de la Organización Mundial para la Propiedad Intelectual (OMPI) para estudiar el impacto que los derechos de propiedad intelectual (DPI) tienen sobre el desarrollo forestal, actividad identificada como estratégica por el gobierno de la República Oriental del Uruguay. Para ello, se estudió el funcionamiento de la cadena global de valor de la producción forestal para, posteriormente, evaluar en dónde y de qué forma los DPI afectan tanto su desarrollo actual, como sus perspectivas futuras, a través de la consulta de abundante bibliografía y la realización de una serie de entrevistas con referentes y actores involucrados en la actividad.

La producción sustentable de madera como insumo industrial
De manera creciente las producciones biológicas renovables comienzan a ser consideradas materias primas de múltiples aplicaciones industriales, modificando la lógica de producción tradicional de las mismas. Este fenómeno ocurre a lo largo de la mayoría de las cadenas de valor de origen biológico, donde el desafío pasa por poder controlar cada vez más las variables aleatorias del proceso natural, en pos de reducir la incertidumbre, hacer más eficiente el proceso y, así, agregar más valor a través de una mayor productividad a partir de potenciar ciertos rasgos específicos en el producto a obtener. Una variante adicional es la creciente diversificación y segmentación de los productos finales. Buena parte de estas intervenciones sobre los procesos naturales para obtener mayor control sobre las variables biológicas dependen de la incorporación de innovaciones.
En el caso particular de la actividad forestal sustentable se suma la longitud del ciclo productivo, superior a los 15 años. Esto lleva a tener que planificar toda la cadena desde su origen, lo que implica decidir primero qué se va a plantar, para esperar luego su maduración óptima y así poder acceder a la materia prima y, posteriormente, su transformación industrial.
Esto introduce algunas especificidades propias para la actividad forestal, que deben ser tenidas en cuenta a la hora de discutir los derechos de propiedad intelectual (DPI) en el sector.

El sector forestal como cadena de valor
El sector forestal se compone de actividades tradicionales que comienzan con la extracción de madera de los bosques para su transformación industrial. El uso final está predeterminado en gran medida, por el tipo de árbol a plantar e incluso por su variedad; cada variedad, a su vez, tiene una longitud de ciclo de vida. De allí los diferentes ciclos de negocios por madera y productos. La madera es, por lo tanto, el recurso más valioso a extraer de los bosques, la que es usada tanto para la producción de energía, como para la aserría, la industria de paneles y tableros y la producción de pulpa y papel. Otros productos forestales no maderables también pueden ser importantes: comida, aditivos para alimentos (hongos, frutas, hierbas), fibras (utilizadas en la construcción, muebles, ropa o utensilios), resinas, gomas y productos usados con propósitos medicinales, cosméticos o culturales (FAO 1999).
En Uruguay, luego de algunas décadas de desarrollo forestal, la cadena de valor, aguas abajo, presenta tres sub-cadenas productivas: la celulósica, la de madera elaborada (madera rolliza tratada, madera aserrada, tableros, carpintería de obra, muebles, molduras, etc.) y la energética. Las tres presentan lógicas diferentes y, aunque pueden complementarse las dos primeras y la producción de energía a partir de los residuos que aquellas generan, las tres compiten por la misma materia prima: los árboles. Si bien los árboles a ser plantados pueden ser utilizados como insumo para las tres producciones, el rendimiento de cada variedad es diferente según su destino final. Además, puede mencionarse una cuarta sub-cadena asociada a la industria química (resinas, aceites esenciales, bioplásticos, etc.), que en el mundo presenta importantes avances, pero en el Uruguay apenas existen indicios de emprendimientos productivos.
Los activos de Uruguay, dentro de la cadena forestal, se concentran principalmente en la fase primaria de la cadena de valor y en la primera etapa de transformación industrial. Uruguay representa 1/15 de los bosques implantados en América Latina – 0,4% del mundo – con la posibilidad de cuadriplicar el área cultivada. De acuerdo a datos de la FAO, en el año 2010, las exportaciones uruguayas de productos forestales representaron un 0,54% de las exportaciones forestales a nivel mundial. Desagregando, se puede ver que esta relación adopta los siguientes valores: en Madera en rollo, 2%; en Pulpa de madera, 1,9%; en Tableros de fibra: 0,14%; en Madera aserrada, 0,13%; y en Papel y cartón, 0,04%.

La innovación en el sector forestal
A nivel mundial, las innovaciones en la cadena de valor forestal han resultado en un incremento para la competitividad del sector. Se introdujeron innovaciones relevantes en la mecanización de la cosecha, en la implementación de prácticas de logística nuevas para el transporte de los rollos, en la introducción de plantaciones en varias regiones, en el desarrollo de nuevos métodos para la extracción de fibras y nuevos productos, entre otros. Alcanzar los desafíos actuales – como ser añadir valor agregado, cumplir con las regulaciones ambientales o satisfacer la creciente demanda por madera – también exige esfuerzos innovativos adicionales.
El lanzamiento y desarrollo de la mayoría de las actividades forestales en el Uruguay ha descansado en la adopción de conocimiento y tecnología externos. En este sentido, los esfuerzos innovativos locales – desarrollados tanto por empresas de capitales uruguayos como trasnacionales – se dirigen principalmente a tres áreas: la adaptación a condiciones locales de tecnologías traídas del exterior (por ejemplo, cuestiones de logística y uso de maquinaría importada); el desarrollo de nuevos insumos especializados que necesitan ser adaptados a las condiciones locales (como ser nuevas variedades de árboles que pueden llegar a adaptarse bien al suelo y clima uruguayo), y tecnologías desarrolladas para resolver necesidades locales (como la generación de energía).

El uso de la propiedad intelectual en el sector forestal
El desarrollo de la actividad forestal – ya sea por empresas privadas u organismos públicos – requiere de conocimiento técnico, grandes inversiones y activos estratégicos para su organización. Por estos motivos, establecer el alcance y límite de la propiedad de los conocimientos generados, así como su protección, es un tema crucial que deriva en una genuina preocupación por los derechos de propiedad intelectual (DPI) en el sector forestal.
Los conceptos tradicionalmente asociados con la inventiva humana y su aplicación en la industria forestal recaen – al menos en parte – sobre el material biológico preexistente. Ello abre, en cierta medida, nuevos desafíos. En este sentido, los incentivos del sector privado para invertir en este tipo de actividades (socialmente deseables) pueden verse limitados por los vacíos – ya sea por la falta o la inadecuación – del régimen de DPI vigente a nivel mundial.
En este sentido, a nivel global, el uso de DPI para proteger mejoras genéticas en los árboles es relativamente reciente y de lenta expansión. Esto se debe principalmente al hecho de que los avances en la biotecnología han ampliado el conjunto de herramientas disponibles para modificar los árboles, lo que ha predispuesto a las empresas para proteger sus desarrollos. La aplicación de estas técnicas modernas ha sido crucial para llevar la mejora genética en árboles a un nivel de sofisticación comparable al alcanzado por la agricultura (Merkle y Dean 2000). Sin embargo, comparado con los granos, la aplicación de la ingeniería genética a la actividad forestal para obtener plantas modificadas genéticamente se encuentra atrasada. Por otro lado, la actividad forestal se encuentra fuertemente regulada por un sistema de certificación usado para acreditar que los productos derivados de ella fueron producidos de una manera ambientalmente responsable. Y ocurre que los lineamientos seguidos por los organismos certificadores se oponen fuertemente a la modificación genética de árboles, aún en etapas de investigación (Carson et al 2004).
De manera similar, aquellas empresas forestales radicadas en Uruguay prácticamente no han utilizado el sistema de protección de las obtenciones vegetales (POV) para registrar sus mejoras genéticas, salvo contadas excepciones. Lo mismo ocurre con las solicitudes de patentes, donde muy pocas se han depositado en el Uruguay y de ellas, prácticamente todas son de origen externo. Los esfuerzos locales se han orientado al uso y adaptación de dicha tecnología importada.
En la práctica de la actividad forestal a nivel global existen otras formas de protección del conocimiento generado mucho más extendidas. Por ejemplo, el intercambio con otras empresas de material genético con fines de investigación se realiza generalmente mediante contratos privados. El mismo instrumento legal se utiliza también de manera frecuente cuando se transfiere material a un subcontratista. Además, es muy corriente la integración vertical de los proveedores de material genético. Estos mecanismos son también los más usados en Uruguay.

La cadena forestal en Uruguay
El mercado forestal más relevante en Uruguay es la fibra, insumo fundamental para celulosa, tanto a nivel interno como para la exportación. El sector de celulosa, si bien no es el único, se transformó en la principal actividad industrial dentro de la cadena en los últimos años (más específicamente a partir de la puesta en funcionamiento de la planta de UPM en 2007). En el año 2010, la relación de madera cosechada destinada a la producción de celulosa, respecto a cualquier otro destino, era de 6 a 1 (Agenda Forestal 2011, Uruguay). Precisamente por esto, la mayor proporción de especies cosechadas pertenecen a los eucaliptus (ideal para esta industria), siendo muy menor, relativamente, la cosecha de pinos.
La producción de celulosa se concentra en dos plantas de empresas de capitales trasnacionales, de las cuales una está en funcionamiento y la otra tiene previsto iniciar sus actividades en el 2013. Cada planta instalada significó un proyecto de inversión de enorme envergadura para el Uruguay, con un gran impacto para la economía del país. En materia de innovación, si bien se generaron diversos desarrollos adaptativos a nivel local, los activos más relevantes provienen del exterior. Muestra del impacto de estos nuevos emprendimientos es que, desde el año 2008, el principal producto exportado por la cadena forestal en Uruguay es la “Pasta de Celulosa”, representando para el año 2010 el 64,5% del total exportado. El segundo producto exportado fue “Chips” con un 13% del total, seguido por “Papel y Cartón” con el 9,3% en el año 2010 (Uruguay XXI, 2011). Todos estos son elementos de la cadena papelera.
Para garantizar una calidad buena y uniforme de materia prima, las grandes empresas de producción de celulosa montaron sus propios viveros y plantaciones forestales, lo que a su vez les permite resolver los aspectos vinculados a la apropiación del conocimiento generado mediante la integración vertical.


El sector de madera sólida incluye todo lo que no es fibra. En un principio tenía ciertas perspectivas de expansión industrial importante con la instalación de más fábricas de tableros y aserraderos de gran tamaño. Sin embargo, la caída de las inversiones inmobiliarias en los principales mercados de destino para estos productos ha limitado su expansión. Aunque existen más empresas que en el sector papelero, la producción también se encuentra fuertemente concentrada. Siendo únicamente las dos mayores compañías quienes cuentan con la capacidad de competir internacionalmente. Es importante destacar que Uruguay, por sus características, no puede ser competitivo a nivel internacional en los productos por volumen. Por lo que debe producir en un estándar alto, para poder competir en calidad; esto sólo es posible si se obtiene madera de calidad, por eso la relevancia de los programas de mejoramiento de las especies en origen.
El sector de transformación mecánica de la madera es el segundo en niveles de producción y se encuentra localizado básicamente en el norte de Uruguay. Sus principales productos son madera aserrada, paneles contrachapados y MDF (fibra de densidad media), que acumulan actualmente US$ 100 millones anuales en exportaciones. Es importante señalar que los aserraderos y las plantas de laminado son procesos técnicamente distintos. Uruguay cuenta con empresas en ambas actividades.
Al igual que en el caso de las empresas de celulosa, las plantas fabriles instaladas por las empresas de esta actividad (tanto el aserradero, como la de multilaminado) fueron plantas llave en mano traídas del extranjero, cuya tecnología también es importada. En todos los casos, las entrevistas mencionaron que hubo un proceso de adaptación que fue realizado localmente. Si bien esto es deseable para el país, ya que implica el desarrollo de capacidades locales – con la única excepción de marcas – no se ha registrado que estas adaptaciones se hayan traducido en solicitudes de propiedad intelectual. Otra falencia señalada es que, en relación a la producción de madera sólida, falta integrar la cadena al interior del país.
Para el año 1990, el 60% de la producción forestal tenía como destino el sector energético, dado que toda la industria uruguaya se abastecía de madera para generación de energía. Si bien cambiaron los valores relativos (el sector de madera para celulosa creció fuertemente desde aquel momento), los valores absolutos de madera destinada a la producción de energía se han mantenido o elevado levemente – ya que la industria se sigue proveyendo de madera con este fin. Actualmente, existen empresas del sector que cuentan con plantas de generación de energía eléctrica a partir de biomasa1; la industria energética torna relevante el aprovechamiento de ella, ya que la utilización de un co-producto hasta el momento no utilizado implica un mayor aprovechamiento del monte y un mayor desarrollo para los forestadores. Uruguay, en 2006, hizo un análisis matemático sobre la disponibilidad de biomasa a futuro y resultó ser más que significativo. Bajo esta modalidad se destacan las grandes empresas del sector, que establecieron plantas para su propio consumo, pero que vuelcan el excedente a la red nacional. Estos excedentes son valores relevantes dentro de la matriz energética del país (Uruguay XXI, 2011). En paralelo, existen algunos proyectos de plantas para procesar biomasa y proveer de energía a la red eléctrica, exclusivamente. Hoy, existen ocho plantas que están generando energía eléctrica con biomasa.
La protección del conocimiento en la cadena forestal en Uruguay
Según lo recogido por las entrevistas realizadas para este estudio, no existe un mercado de clones. Cada empresa desarrolla y produce variedades para uso propio. En particular, las empresas trasnacionales que están en Uruguay – tanto madereras, como de pulpa – tienen sus propios programas de mejoramiento, porque son empresas de gran porte. En los casos en los que esas empresas no plantan en sus propios emprendimientos forestales, le otorgan el material genético a sus productores – clones o semillas – con contratos de 20 años llamados “acuerdos de fomento”. Estos acuerdos son típicos en los lugares donde se trabaja sobre bosques implantados – como es el caso de Uruguay – lo que habilita a que exista desarrollo local en la materia. En Uruguay, si bien este tipo de desarrollo se realiza con mano de obra calificada local, suele estar en manos de empresas trasnacionales. Por el contrario, estos desarrollos no suceden en aquellos sitios donde lo que se explota son bosques naturales – por ejemplo Finlandia, donde el bosque nativo es muy importante.
Dentro del conjunto de viveros existente en Uruguay, se destacan cinco clonales – aquellos que pueden desarrollar clones, por lo que son los que poseen las capacidades técnicas más avanzadas – que son, a su vez, los de mayor tamaño. Tres de ellos pertenecen a las mayores empresas trasnacionales del sector ubicadas en Uruguay, lo que señala la estrategia de integración vertical que poseen las mismas, protegiendo de esta forma sus activos estratégicos, ya que no le venden a terceros. Existen sin embargo casos de transferencia de material genético, pero siempre bajo un contrato de arrendamiento o asociación con el productor. En estos casos, se suministra la genética (en semilla o clones) y se asegura la posterior compra de la madera, bajo un acuerdo de confidencialidad y de la no multiplicación del material entregado.
Más allá de sus programas de desarrollo reproductivo, las empresas en Uruguay no utilizan el sistema de protección de las obtenciones vegetales (POV) para mejoras genéticas. Por el momento, solamente el sector público y una empresa privada han registrado algún material. Varias razones podrían estar explicando esta conducta. En principio, no todas las empresas poseen material plausible de ser protegido, siendo que los programas de reproducción se encuentran recién en sus primeras etapas. Por otro lado, Uruguay tiene poca experiencia aún en el desarrollo y protección de árboles mejorados genéticamente – siendo que es una actividad relativamente novedosa, dados sus tiempos de maduración. Al mismo tiempo, no existe un mercado para árboles mejorados (como si lo hay para semillas en el caso de la agricultura), por lo que los desarrollos que realizan las empresas son para su propio consumo, disminuyendo la necesidad de una protección legal externa. Finalmente, según los entrevistados, el sistema POV no parece ser el más adecuado para la actividad forestal, al menos como está diseñado en la actualidad.
De las entrevistas realizadas también surge que la difusión o intercambio no es visto como un problema o amenaza. Hay pocos viveros con capacidad de clonación – si bien es simple la tecnología, requiere de infraestructura y conocimiento alejados de un productor común – y una empresa grande no lo haría porque el tamaño del mercado impone un factor prestigio de alto costo. Existen además indicios sobre limitantes de personal calificado que impiden dar respuesta a toda la demanda del sector2.
Más allá de la influencia en toda la productividad posterior de la cadena que ejercen los viveros, existe también una fuerte influencia debida a la concentración de la propiedad de los bosques implantados. Las dos pasteras que se encuentran hoy en Uruguay controlan por propiedad o contrato la mitad de las hectáreas de bosques implantados – en torno a 400.000 ha – mientras que los dos principales productores de semielaborados – en pino y eucaliptus, respectivamente – administran unas 100 000 ha (Agenda Forestal, 2011). A su vez, existe un conjunto de fondos de inversión (cuatro de capitales extranjeros y otro tanto de fondos locales) que administran cada uno de ellos una superficie que varía entre 10 000 y 30 000 ha, lo que podría estar dando cuenta de otras 150 000 ha. Por lo tanto, se podría asegurar que un 75% del área forestada se encuentra bajo el control de poco más de diez empresas o fondos de inversión, que son quienes imponen la lógica del sistema al conjunto de la cadena (incluyendo la tecnología a utilizar, las posibilidades futuras de expansión y otras cuestiones claves).
Cuando se analizan las patentes solicitadas en Uruguay, la inmensa mayoría de las relacionadas con producción de pulpa y madera son de origen externo. Sólo una patente para la producción de madera fue presentada por un solicitante uruguayo (sobre un total de 25 patentes). El 88% de las patentes pertenecen a empresas localizadas en EE.UU. o en Finlandia. En relación a las patentes solicitadas para la producción de celulosa, el 100% corresponde a solicitantes extranjeros provenientes de Finlandia (17), EE.UU. (5), Brasil (5), Holanda (2), España (1), Reino Unido (1), Austria (1) y Canadá (1). Los esfuerzos locales se orientaron al uso y adaptación de dicha tecnología importada.
A su vez, en Uruguay existen tres patentes de invención para generar energía en base a residuos (presentadas por solicitantes locales). Adicionalmente, se ha solicitado una patente en EE.UU. para un aparato de secado y un proceso de uso de madera como combustible.

Desafíos en materia de propiedad intelectual en el sector forestal
En síntesis, a las condiciones naturales propias de Uruguay, un par de décadas atrás se sumó un mecanismo de incentivos que originó, primero, una masa de bosques artificiales y, más recientemente, una capacidad industrial sustantiva (en el contexto industrial local); así como el presente es en buena medida el fruto de tales medidas del pasado, el futuro (una eventual segunda etapa ampliatoria y de reemplazo de los bosques que están comenzado a entrar a fase industrial) depende de las medidas públicas y estrategias privadas actuales. Sobre el escenario actual, pareciera que hay poco por hacer en materia de DPI sobre los primeros eslabones de la cadena; a futuro, el escenario está abierto. La realidad indica que existen varios puntos críticos en materia de DPI; uno de ellos se refiere a lo ocurrido en el acceso a la genética.
¿Qué sabemos de lo que pasó?


  1. Que la genética está controlada por las empresas integradas;




  1. Que éstas tienen las mejores técnicas y, como tales, hacen de eso un activo competitivo;




  1. El INIA es el contrapeso público para los pequeños productores, pero un contrapeso cada vez más liviano;




  1. Aguas abajo, el grueso de los desarrollos proviene del exterior, casi llave en mano;




  1. Lo adaptativo local es, todavía, de escasa significación relativa, pero puede ser prometedor su desarrollo a futuro.


Precisamente, a futuro (o sea la repoblación de los bosques futuros y las eventuales replantaciones), es esperable que:


  1. La biotecnología siga creciendo en su rol determinante;




  1. El desarrollo de variedades continuará siendo relevante, pues el modelo de patentamiento de genes implica también el de la variedad;




  1. Nuevas técnicas (v.g. huella genética) serán relevantes en los contratos de aprovisionamiento de terceros. Si estos no se resuelven vía organismos públicos o descentralizados, se realizarán mediante acuerdos de privados;


En términos de propiedad intelectual y su impacto en la cadena forestal en Uruguay, dicho lo anterior, hay que remarcar el valor estratégico del manejo de los bosques. El desarrollo de lo que se plante aguas arriba condicionará el desarrollo de la actividad aguas abajo. En este sentido, como surge del estudio, el 75% de lo forestado está en manos de unas pocas empresas. Aquellas que poseen más tierras bajo su tutela resultan ser, al mismo tiempo, trasnacionales, que si bien han montado los viveros más avanzados junto a laboratorios, radican el grueso de la inversión en investigación en sus casas matrices, por lo que se puede deducir que los problemas de propiedad intelectual que puedan enfrentar – o las estrategias que las mismas se definan en la materia – vendrán dictadas desde fuera del país.
Por otra parte, si Uruguay planea diversificar su cadena forestal y avanzar hacia eslabones más complejos, sería deseable estudiar qué instrumentos de DPI podrían acompañar y estimular el crecimiento en esas áreas (biomasa y derivados distintos a madera, principalmente).
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