Introducción: el Derecho dominicano 1978-2011




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títuloIntroducción: el Derecho dominicano 1978-2011
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El ordenamiento jurídico


Un ordenamiento jurídico es el conjunto coherente y sistematizado de las normas jurídicas de una sociedad. También puede definirse como el conjunto de normas vigentes en determinado tiempo y lugar.

La concepción de ordenamiento jurídico es equívoca en cuanto a su contenido y en cuanto al orden en que debe estar organizado ese contenido. Las distintas concepciones están asociadas a la idea sobre cuáles se consideran las fuentes del Derecho y cuáles fuentes tienen prelación sobre otras.

Por ejemplo, los juristas pertenecientes al realismo ven la jurisprudencia, no sólo como fuente del Derecho, sino como fuente primaria y principal del Derecho. De ahí que consideran que la jurisprudencia ocupa un lugar primordial en el ordenamiento jurídico. Los autores influenciados por el Derecho natural otorgan un lugar destacado a los principios generales del Derecho en el ordenamiento jurídico. Los positivistas decimonónicos, influenciados de cerca por la experiencia del triunfo del liberalismo, encarnado en la Revolución Francesa, consideraron que la fuente principal del Derecho es la ley emanada del Congreso o Parlamento y, con la ley, también las costumbres.

Posteriormente, con la experiencia de la Segunda Guerra Mundial en Europa y con algunas decisiones de la Corte Suprema en los Estados Unidos, se fortalece el constitucionalismo. La Constitución asumió la supremacía del ordenamiento.

Luego fueron cobrando protagonismo los organismos internacionales de Derechos Humanos, que comenzaron a entrar en escena desde la década de 1940. Primero fue la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que estableció lo que se ha llegado a llamar un “sistema universal de Derechos Humanos”. Otros organismos han establecido “sistemas regionales de Derechos Humanos”. En América, por ejemplo, la Organización de los Estados Americanos (OEA) despliega el “sistema americano de Derechos Humanos”. Los tratados y convenios auspiciados por esos organismos y las competencias jurisdiccionales que han ido estableciendo han propiciado, más recientemente, un redimensionamiento enriquecedor y ampliatorio del contenido constitucional, concepción para la que se ha acuñado el término de “bloque de constitucionalidad”.

Hoy en día, en muchos Estados, el lugar más alto en la jerarquía del ordenamiento jurídico lo ocupan la Constitución y el bloque de constitucionalidad. Es el caso de la República Dominicana donde, siguiendo ese orden, debajo del bloque de constitucionalidad se ubican las leyes legislativas, los decretos y los reglamentos.

El fortalecimiento del poder Judicial y la influencia de la experiencia de otros Estados, como el norteamericano, han motivado un posicionamiento de la jurisprudencia, especialmente la constitucional, entre las fuentes del Derecho. La instauración del Tribunal Constitucional dominicano en 2011 garantiza un lugar destacado a la jurisprudencia constitucional en el ordenamiento jurídico, porque de manera natural viene a formar parte del bloque de constitucionalidad.

En la cúspide del ordenamiento jurídico dominicano está la Constitución, que afirma: “Todas las personas y los órganos que ejercen potestades públicas están sujetos a la Constitución, norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico del Estado”40. Cuando habla de “todas las personas” debería entenderse, no sólo las que ejercen potestades públicas, sino el conjunto de los ciudadanos.

En la República Dominicana, la supremacía de la Constitución recibió un empuje al crearse la jurisdicción constitucional. El Tribunal Constitucional es competente “para garantizar la supremacía de la Constitución, la defensa del orden constitucional y la protección de los derechos fundamentales”41, para lo cual procederá a formalizar la anulación de “toda ley, decreto, resolución, reglamento o acto contrarios a la Constitución”42. El Tribunal Constitucional no anula de por sí, sino que declara tal anulación, la formaliza, pues toda norma inferior a la Constitución que sea contraria a ella es nula “de pleno derecho”43.

En un escalón inferior al de la Constitución están las leyes emanadas del órgano legislativo (el Senado y la Cámara de Diputados).

En cuanto a los reglamentos, puede diferenciarse entre varios tipos, según la fuente: los reglamentos del poder Legislativo, los del poder Ejecutivo y los de los organismos descentralizados y los gobiernos municipales. Las cámaras legislativas (que tienen sus propios reglamentos de organización interna) aprueban reglamentos para reglamentar otras leyes; por tanto, tienen rango de Ley. Los reglamentos aprobados por el poder Ejecutivo de acuerdo a su potestad reglamentaria están subordinados a las leyes; igualmente los de los gobiernos municipales. En un rango todavía inferior se ubican los reglamentos internos de los organismos públicos (del gobierno central, los órganos descentralizados y aun los de los ayuntamientos).

En cuanto a los decretos, nacen de la potestad reglamentaria del poder Ejecutivo. Existen decretos-reglamento, que reglamentan normas jurídicas, generalmente leyes legislativas; pero los decretos pueden abarcar una gran variedad de materias, en tanto que expresan la facultad y la voluntad del poder Ejecutivo de regular alguna materia, sea de manera principal o sea de manera subsidiaria a la legislación sobre esa materia. Los decretos se ubican al mismo nivel que los reglamentos ordinarios, y por debajo de los reglamentos-ley del poder Legislativo porque estos, como ya se dijo, son en realidad leyes.


    1. Diferentes concepciones de ordenamiento jurídico


Podemos hablar de dos concepciones del ordenamiento jurídico: según su origen y según la manera de entenderlo. En cuanto a su origen, o a la pregunta sobre quién lo origina y por qué o para qué, han surgido tres corrientes explicativas:


  1. La corriente racionalista.

Explica que un ordenamiento jurídico no puede ser sino una construcción racional y sistemática del intelecto. Conecta con la corriente del Derecho natural en el sentido de que pretende que la racionalidad productora del ordenamiento no tiene que estar personificada, es decir, que es exterior a las personas pero acorde con los principios de la naturaleza. De ahí que el ordenamiento no puede ser imperfecto, y si lo fuera, es que no se han seguido las pautas de la naturaleza. Según esta explicación, el ordenamiento jurídico plasmado en textos legales no es producto de voluntades populares o generales, sino de las élites.


  1. La corriente historicista.

Expresa que no son las élites, ni en general los grupos gobernantes o de poder, los que producen el ordenamiento, sino que éste se va produciendo de manera natural y espontánea por el pueblo, a través primero de la costumbre, por lo que todo ordenamiento es originariamente Derecho consuetudinario.


  1. La corriente ecléctica.

Postula que es verdad que la creación del ordenamiento se realiza por élites (de gobernantes y de otras índoles que en su momento ejercen influencia en esta cuestión) pero que con bastante frecuencia esa creación recoge el sentir del pueblo, pues de lo contrario correría el peligro de estar condenado al fracaso, a ser efímero, por no tener legitimidad ni apoyo de las mayorías, en la medida en que no recoja sus sentimientos y aspiraciones y que no regule su verdadero comportamiento.
Como ocurre con otras instituciones del Derecho, el ordenamiento jurídico no ha tenido una sola concepción, esto es, manera de entenderlo; ha tenido varias; se destacan las dos que siguen:


  1. La concepción normativista (el normativismo) de Hans Kelsen.

De acuerdo a esta concepción, ordenamiento jurídico significa conjunto articulado de las normas jurídicas vigentes de un Estado; normas que son el producto de los poderes públicos de ese Estado.

Un aspecto relevante de esa concepción es la consideración de que no es el ordenamiento el que se ajusta a la norma, sino que la norma debe ajustarse al ordenamiento. No toda regla que pretenda ser una norma puede serlo: tiene que aprobar los criterios definitorios del ordenamiento, para lo cual tiene que contrastarse con criterios constitucionales y de las otras normas que van a establecer si es norma, en qué medida lo es y dónde encaja en el ordenamiento; y si no encaja, se debe a que no es una norma jurídica o a que pretendía contradecir el ordenamiento, vg, una norma inconstitucional, o una disposición simplemente de carácter moral.


  1. La concepción institucionalista (el institucionalismo) de Santi Romano.

A diferencia de Kelsen, considera que las normas no constituyen todo el ordenamiento jurídico, sino una parte de él, siendo que el ordenamiento jurídico implica además elementos políticos, axiológicos y sociales que en su conjunto cimentan la organización de los grupos sociales en una sociedad. En Santi Romano, la concepción de institución implica la idea de una “sociedad organizada y ordenada”44.

De acuerdo a esta concepción, todo ordenamiento jurídico es una institución y toda institución es un ordenamiento jurídico: de manera que hay tantos ordenamientos jurídicos como instituciones. El Derecho no emana solamente del Estado, sino también de otras instituciones hacia adentro del Estado, tales como la iglesia, y hacia afuera, tales como las que participan del Derecho internacional, en la medida en que los ordenamientos jurídicos internos queden afectados. De acuerdo a esta lógica, una clase social no es una institución porque no es creadora de Derecho, pero una banda criminal sí, porque establece sus propias reglas para delinquir.

A esta concepción se deben también planteamientos relevantes, por ejemplo la idea de que el ordenamiento jurídico de un Estado no es único, sino que en realidad existe una pluralidad de ordenamientos: de ahí la división de los ordenamientos en simples y complejos.

Otro aporte de esta concepción conecta, probablemente, con las inquietudes de Kelsen. Kelsen es uno de los que primero hizo ver la relevancia de la Constitución como norma suprema. A él se debe también en parte el fundamento doctrinario de los controles concentrado y difuso de la constitucionalidad de las normas.

Por su parte, Santi Romano explica que el Derecho privado o iusprivatista ha predominado sobre el Derecho público o iuspublicista; no es difícil constatar esa aseveración en ordenamientos jurídicos que, como el dominicano y el de la mayor parte del mundo, es de origen continental y ha llevado a cabo el proceso de la codificación. Santi Romano afirma que esta primacía del Derecho privado sobre el Derecho público ha tenido por efecto el reduccionismo de las normas (vg, se habla de un solo ordenamiento jurídico y no se ve la complejidad, que supone que existen varios y no uno). Para Santi Romano, esta situación debería cambiar con la imposición del Derecho público sobre el privado, y es ahí donde vemos que conecta con la exposición de Kelsen respecto a la primacía de la Constitución en el ordenamiento, pues la Constitución es la norma fundamental del Derecho público antes que del resto del ordenamiento.

No podía ser de otra manera, toda vez que la Constitución regula a grandes rasgos la organización del Estado, además de los derechos fundamentales de las personas.
En la República Dominicana, las reformas de los últimos tiempos: la procesal penal (2002) y la constitucional (2010), han evidenciado un realce del Derecho Público. Pero es difícil no reconocer la influencia del iusprivatismo, que regula la activa y cotidiana vida de las relaciones jurídicas privadas.


      1. Concepción del ordenamiento jurídico dominicano


Como sea, siguiendo a Kelsen y Bobbio, la concepción de ordenamiento jurídico dominicano utilizada en este libro es una concepción normativa de ordenamiento jurídico complejo. “Concepción normativa”, porque el término se utiliza en referencia al conjunto de normas exclusivamente jurídicas emanadas de los poderes públicos, esto es, de las fuentes de producción facultadas por la Constitución para producir esas normas. “Ordenamiento complejo”, en referencia precisamente a esas fuentes de producción de las normas. De ahí que la concepción de ordenamiento jurídico de estas páginas se define en un doble sentido: a) materialmente: implica a las normas jurídicas y excluye cualquier otro tipo de norma social o moral y b) según el sujeto o fuente de la norma, constituido por los poderes públicos facultados por la Constitución, con exclusión de otras fuentes del ámbito internacional (otros Estados) o supranacional (organismos internacionales con incidencia sobre el ordenamiento jurídico interno).


    1. Ámbitos del ordenamiento jurídico


Los ordenamientos jurídicos están limitados por tres ámbitos: el temporal, el socioespacial y el material.

  1. Ámbito temporal.

La expresión ordenamiento jurídico hace referencia a todo ordenamiento vigente y no a los que han desaparecido, los cuales, como en nuestro caso el del imperio romano, revisten importancia histórica y por efecto de herencia, pero no están vigentes y mucho menos son eficaces en el tiempo actual.

  1. Ámbito socioespacial.

Se trata de un ámbito social y espacial a la vez. Se refiere a dos cuestiones: un ordenamiento rige para una sociedad y dentro de los límites de un territorio.

Hoy en día, al pensar el territorio de vigencia del ordenamiento jurídico, se piensa en los Estados, y con razón por la manera en que la concepción del Estado-nación ha influido en el pensamiento de hoy. Pero, a menos que seamos miopes o que estemos frente a un espejismo, podemos suponer que las cosas están cambiando, tanto a nivel internacional, es decir, en el ámbito de lo supraestatatal y de lo internacional, por efecto de la incidencia del Derecho internacional, como en el interior de los Estados, donde las exigencias sociales están contribuyendo a que se diluya el concepto de Estado tal como lo conocíamos: grupos minoritarios étnicos, religiosos, etc., reclaman sus propios espacios; regiones enteras dentro de los Estados reclaman cada vez mayor autonomía (los Estados o Comunidades Autónomas dentro de las Federaciones como España, México o los Estados Unidos, etc.; y, aunque de otra manera, también los municipios en otros países, como la República Dominicana, etc.); grupos históricamente marginados o maltratados reclaman cada vez más sus derechos: minusválidos, mujeres, homosexuales, etcétera.

A todo esto viene contribuyendo la globalización, entendida como un fenómeno de efectos muy diversos: así, por ejemplo, su efecto sobre las telecomunicaciones, que conectan personas y grupos del mundo entero y agilizan no sólo el comercio, sino los movimientos sociales; su efecto sobre los transportes, de manera que es más fácil y más rápido llegar de un punto a otro del planeta; y los cambios en los medios de comunicación, pues la tecnología por satélite posibilita que la información sobre los acontecimientos mundiales se obtenga en vivo y en directo.

  1. Ámbito material.

Este ámbito se refiere al hecho de que cuando hablamos de normas jurídicas, no estamos hablando de normas morales ni de cualquier otra cosa que no sean leyes o conjuntos de esas leyes, llámense códigos o propiamente ordenamientos.


    1. Ordenamientos jurídicos simples y complejos


Para Bobbio, la calificación de un ordenamiento jurídico en simple o en complejo depende de que cuente con una o con varias fuentes de producción de normas jurídicas.

Así, un ordenamiento jurídico es simple cuando cuenta con un sólo sujeto productor de normas. Este tipo de ordenamiento es unívoco, coherente y virtualmente incompleto; y en realidad no es raro que forme parte de un ordenamiento jurídico general, que es el ordenamiento complejo, que se puede definir como aquel ordenamiento virtualmente cerrado o completo, que está conformado por un ordenamiento jurídico base, en cuyo ámbito o esfera se producen los otros ordenamientos.

La relación entre los ordenamientos simples que componen uno complejo se rige por una serie de principios. Los más importantes son cuatro:

  1. Principio de separación: cada ordenamiento simple tiene su propia identidad e independencia.

  2. Principio de cooperación: aunque independientes unos de otros, los ordenamientos simples se relacionan de manera que, en vez de chocar entre sí, se complementan, sin que uno obstruya la vigencia y eficacia de los otros.

  3. Principio de complementariedad: uno de los ordenamientos, visto por sí solo e independientemente, no puede explicar el entramado de relaciones jurídicas que sólo cobra sentido en la medida en que se vea el conjunto de los ordenamientos como un todo.

  4. Principio de supremacía, probablemente el más importante porque es el que pone orden en lo que de otro modo sería un caos: expresa el principio de jerarquía necesario entre los ordenamientos, siendo que las normas de un ordenamiento necesariamente están subordinadas a las de otro, y por encima de todas tiene que haber una norma que sirva de principio organizador y de referente al momento de preguntarse por las cuestiones de la primacía. Esa norma suprema, si se quiere saber cuál es, podría identificarse con la Constitución; pero si se quiere ir más lejos reenvía, en última instancia, a la norma hipotética fundamental.

Bobbio concluye que en realidad todos “los ordenamientos jurídicos son complejos”45, ya que las fuentes de producción de las normas jurídicas, englobadas bajo el concepto de legislador, son múltiples.


    1. El ordenamiento jurídico dominicano: introducción


La reforma constitucional de 2010, que amplía considerablemente la Constitución en el aspecto cuantitativo, aporta gran riqueza al texto constitucional en un sentido material porque reconoce materias que ya eran constitucionales, y que incluso forman parte de otras constituciones hace decenios.

Y aporta una riqueza también en el sentido formal por su lenguaje. Entre otras cuestiones está el reconocimiento de la igualdad de género, que supone involucrarse en una discusión filosófica, llevada también al plano jurídico o iusfilosófico, acerca de la incidencia del lenguaje en el comportamiento, en las acciones de las personas y, por consiguiente, en sus relaciones sociales y jurídicas.

No en vano los legisladores constitucionales de 2010 se tomaron la molestia de decir “los y las” cada vez que tenían que hablar de “ellos y ellas”, “hombres y mujeres”. En el pasado habrían dicho simplemente “los”. Pero es que la diferencia en la expresión es significativa por las consecuencias que su lectura va ejerciendo en las generaciones que tengan que leer el texto tal como está escrito.

Un lenguaje inclusivo, que utiliza “los y las”, puede distraer al lector y convertirse en un escollo para la lectura, que puede volverse confusa. Pero en cambio, el legislador ha pretendido retar el uso de lo que considera un lenguaje machista, que tradicionalmente gana en eficacia sacrificando el género femenino en la redacción. La idea ha sido defender la “igualdad de género” en el uso del lenguaje.

Esta redacción va de la mano con las nuevas tendencias. En concomitancia con el estructuralismo, el posestructuralismo y el deconstruccionismo, se ha impulsado el feminismo.

Pero no es éste el espacio ni es ésta la materia para ampliar esas discusiones. Sobre lo que interesa llamar la atención es la novedad de la introducción de conceptos en la Constitución que, aunque no aportan originalidad, ayudan a revitalizarla y a colocarla en la vanguardia de los textos constitucionales modernos. Una de esas expresiones es la de “ordenamiento jurídico”.

La expresión ordenamiento jurídico, de indudable importancia en las materias de Teoría General del Derecho, del Derecho Constitucional, de la Filosofía del Derecho y, en general, de Introducción al Estudio del Derecho, llega a la CD 2010 en varias disposiciones.

La Constitución, que en otras ocasiones se detiene a explicar otros conceptos, como el de ley orgánica y el de ley ordinaria, deja esta vez a la doctrina la explicación de lo que significa ordenamiento jurídico y arranca con determinación en el uso del término. El art 6 dice que la Constitución es la “norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico del Estado”. El 26, num 4, afirma que la República Dominicana, en igualdad con otros Estados, “acepta un ordenamiento jurídico internacional que garantice el respeto de los derechos fundamentales” de las personas y ciertos principios del Derecho nacional, americano y mundial, como son “la paz, la justicia, y el desarrollo político, social, económico y cultural de las naciones”. El “ordenamiento jurídico” se menciona también en otros artículos del texto constitucional.


    1. Características del ordenamiento jurídico dominicano


La República Dominicana es un Estado unitario o simple. Su democracia es representativa: el pueblo gobierna por medio de unos representantes políticos, los poderes públicos elegidos de manera directa, que son el Presidente de la República, los senadores y los diputados, y las autoridades de los ayuntamientos (síndicos y regidores). El pueblo gobierna también por autoridades públicas elegidas de manera indirecta: los ministros administrativos (secretarios de Estado) y los jueces, entre muchas otras categorías de funcionarios.

El Estado unitario, que puede ser centralizado o descentralizado, tiende a descentralizarse. Mientras tanto, la democracia representativa ha ido asumiendo instituciones de la democracia directa o participativa, como ha reconocido la Constitución de 2010, art 2: “La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, de quien emanan todos los poderes, los cuales ejerce por medio de sus representantes o en forma directa, en los términos que establecen esta Constitución y las leyes”.

Siendo esa la configuración del Estado dominicano, su ordenamiento jurídico presenta las siguientes características:

  1. Es jerárquico, pues toda norma que integra el ordenamiento jurídico dominicano viene a ocupar un lugar en él, en el siguiente orden:

  1. El bloque de constitucionalidad, encabezado por la Constitución e integrado por las normas, tratados y convenios de Derechos Humanos suscritos y ratificados por la República Dominicana, y también por las sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

  2. Las leyes y resoluciones del órgano legislativo y los tratados y convenios suscritos y ratificados por la República Dominicana, en materias que no sean de Derechos Humanos.

  3. Los decretos del poder Ejecutivo, tanto los autónomos como los ejecutivos, que tienen carácter reglamentario.

  4. Las ordenanzas municipales de los ayuntamientos para la regulación del gobierno local (de ámbito municipal).

  1. El ordenamiento jurídico dominicano tiende a ser también complejo, porque lo componen un ordenamiento de carácter nacional, uno de carácter local y otro de carácter internacional, y porque las normas proceden de varias fuentes, que dictan distintos tipos de normas:

  1. El órgano legislativo:

  • Reforma la Constitución, para lo cual se constituye en Asamblea Nacional Revisora46.

  • Dicta las leyes a partir de proyectos de ley presentados por los propios diputados o senadores, por el poder Ejecutivo, por la Junta Central Electoral en materia electoral, por la Suprema Corte de Justicia en materia judicial o por un porcentaje mínimo de los votantes inscritos en el registro electoral.

  • Dicta resoluciones.

  1. El órgano ejecutivo:

  • Dicta decretos: unos llamados autónomos porque regulan materias con independencia de la ley, y otros llamados decretos ejecutivos, o reglamentos, porque reglamentan la aplicación de las leyes.

  1. El gobierno local (los ayuntamientos de cada municipio):

  • Dicta las ordenanzas y reglamentos municipales, que regulan materias en el ámbito municipal.

  1. Órganos de naturaleza supraestatal, en la medida en que la República Dominicana se obliga al suscribir normas, tratados y convenios de esos organismos o al aceptar su competencia jurisdiccional, y solamente con respecto a tales normas, tratados, convenios o competencia. Los órganos de mayor relevancia son:

  • La Corte Interamericana de Derechos Humanos, que dicta sentencias y expide opiniones consultivas.

  • La Organización de los Estados Americanos (OEA), por medio principalmente de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José).

  • La Organización de Naciones Unidas (ONU), por medio principalmente de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

El órgano legislativo y el ejecutivo, y los legisladores supranacionales, gozan de un poder normativo general sobre el ordenamiento interno. Las normas que dictan o las que aprueban y suscriben alcanzan a todas las personas sujetas al ordenamiento jurídico dominicano, excepto cuando expresamente se dispone lo contrario o cuando se trata de sus reglamentos internos.

Las normas de los ayuntamientos, en cambio, sólo obligan a los munícipes o a las personas que en un momento dado se localizan en las jurisdicciones municipales. Esas normas, al relacionarse con la extensión territorial del municipio, la cual es en principio invariable, no cambian por la mayor o menor independencia que los gobiernos locales puedan adquirir con respecto al gobierno central, esto es, al órgano ejecutivo, en materias como la de una mayor autonomía en la redacción y el gasto de sus presupuestos.

El ideal de una completa autonomía presupuestaria y administrativa de los municipios, y algunas acciones que muchos han entendido como avances en ese sentido, tal como la utilización del presupuesto participativo en algunos ayuntamientos, no cambia el hecho de que las normas municipales son de alcance local.

Muchas de las normas de alcance general o local dictadas por el Estado, por no decir todas, tienen como sujetos de derechos y obligaciones a las personas y no propiamente al Estado como institución, a menos que se trate de las disposiciones constitucionales, o de las leyes orgánicas, o de los tratados internacionales, o de las decisiones y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, normas en las cuales el Estado aparece como destinatario, sea para fines de regulación procedimental u orgánica, como para establecer límites, derechos y obligaciones en el ejercicio de sus soberanas facultades.


    1. El carácter jurídico-institucional de la República Dominicana


La República Dominicana, desde el punto de vista institucional47, es un Estado unitario, o simple, según prefiere decir Hauriou, porque un solo pueblo o nación ocupa todo el territorio bajo una sola soberanía; un solo gobierno detenta todo el poder gubernativo y las funciones gubernativas: “El pueblo dominicano constituye una Nación organizada en Estado libre e independiente”, Estado “organizado en forma de República unitaria”48.

Ejemplo de Estados como el dominicano es el francés, a diferencia de otros tipos de Estado, como la organización federal, por ejemplo la de Estados Unidos, o la organización autonómica, como la española.

Desde la fundación de la República Dominicana en 1844, el Estado se caracterizó por su centralización, porque las funciones o ejercicio del poder estaban concentrados y centralizados. Con el tiempo, mediante la delegación de poder a los gobiernos locales (los ayuntamientos de cada municipio) y el reconocimiento del fuero de otros organismos (como la Universidad Autónoma de Santo Domingo o la Junta Central Electoral) se ha intentado descentralizar el Estado; descentralización del poder, a la vez que democracia participativa, son las consignas de los movimientos que reivindican una mayor participación de la ciudadanía en los asuntos públicos.

Las normas jurídicas dominicanas (la Constitución y algunas leyes) se han hecho eco de esas aspiraciones. La Constitución de 2010 reconoce el referendo, el plebiscito y la iniciativa normativa municipal como prerrogativas de participación política de los munícipes “con el fin de fortalecer el desarrollo de la democracia y la gestión local”49.

Hace años que se viene desarrollando en cada vez más municipios la iniciativa del presupuesto participativo, regulada por ley, pero también constitucionalizada: “La inversión de los recursos municipales se hará mediante el desarrollo progresivo de presupuestos participativos que propicien la integración y corresponsabilidad ciudadana en la definición, ejecución y control de las políticas de desarrollo local”50. Desde 2007 existe un sistema de presupuesto participativo municipal, instaurado en la Ley de Presupuesto Participativo Municipal51 y en la Ley Municipal52, como una “vía de participación ciudadana” en la formulación e implementación del presupuesto público de los municipios.

La Constitución habla también de transferencia de competencias a los municipios53.

De manera que el legislador está permitiendo y ensayando los procesos de participación y de descentralización a nivel local. Es un proceso complicado y lento, pues en su base hay una cuestión de poder: la delegación y la entrega de poder a las autoridades locales y a los ciudadanos pueden ser entendidas a su vez como una pérdida de poder por parte del gobierno central (el Presidente y los ministerios) y del legislador nacional (los senadores y diputados).

Pero la tendencia hacia una mayor participación y una mayor descentralización parece inevitable, ya que no es propia de la República Dominicana, sino que se circunscribe a la evolución de las sociedades democráticas y a los nuevos retos de la democracia. Ya la Constitución de 2010 introdujo los referendos y las consultas populares en temas electorales54 y de reforma constitucional55.

Es de esperarse que la tendencia continúe. Lo contrario podría conducir a cuestionamientos y presiones cada vez mayores de los ciudadanos sobre el sistema político, y al hipotético colapso del sistema bajo la presión del desencanto popular de una población que, privada de la participación, se vea obligada a expresar sus desacuerdos y desencantos mediante la protesta, la violencia, el caos.

Aun siendo un Estado unitario, la República Dominicana tiene un ordenamiento jurídico complejo. El ordenamiento base de los ordenamientos simples que lo componen está constituido por las leyes legislativas, pues es el Congreso el órgano productor de normas por antonomasia: esa es su función reconocida en la estructura del Estado, y los votantes eligen a sus representantes esencialmente para producir las normas que regulan el Estado y sus instituciones, normas de cuyo acatamiento dependen las iniciativas de las políticas públicas y la distribución de la justicia en el territorio nacional.

Además del Congreso, el Estado dominicano cuenta con el órgano ejecutivo, cuya principal actividad, como gobierno y como cabeza de la Administración Pública, es la de llevar a cabo políticas públicas, que en su día fueron leyes, pues normalmente toda política (en salud, vivienda, educación, infraestructuras públicas, etc.) nace de una disposición constitucional, ampliada por las disposiciones legislativas.

La Constitución ha reconocido al órgano ejecutivo una facultad legislativa subsidiaria, complementaria de la del órgano legislativo: el poder Ejecutivo dicta decretos que tienen verdadero carácter de ley en cuanto al alcance de su mandato, pues aunque el decreto, como fuente del Derecho, está supeditado a la ley, en términos de su generalidad o alcance no se diferencian: son de alcance nacional.

A nivel local, los ayuntamientos son verdaderos gobiernos del ámbito municipal, con su propia capacidad y legitimación para legislar. Las ordenanzas municipales son leyes del ámbito municipal.

Ese alcance legislativo de los ayuntamientos puede extenderse incluso al ámbito de los impuestos, con las limitaciones que la Constitución y las leyes pronuncien: “Los ayuntamientos podrán establecer arbitrios en el ámbito de su demarcación que de manera expresa establezca la ley, siempre que los mismos no colindan con los impuestos nacionales, con el comercio intermunicipal o de exportación ni con la Constitución o las leyes. Corresponde a los tribunales competentes conocer las controversias que surjan en esta materia”56.

De vez en cuando surgen controversias, derivadas de la colisión entre normas municipales y nacionales, que los tribunales se ven obligados a fallar, por ejemplo cuando los empresarios de un municipio se quejan de que están pagando doble tributación, la que les cobra el gobierno nacional por ley y la que en la misma materia les cobra o les quiere cobrar el municipio donde están domiciliadas sus empresas. Por lo general, si resulta que los demandantes tienen razón, los tribunales se ven obligados a fallar reconociendo la prioridad de la ley por encima del arbitrio municipal: es una cuestión constitucional.

Hay otro ordenamiento, complejo en sí mismo, pero que podemos caracterizar de simple como parte del ordenamiento jurídico dominicano. Se trata de las normas, tratados, convenciones y decisiones jurisdiccionales del Derecho internacional. Se imponen a la República Dominicana en la medida en que los poderes públicos nacionales los han adoptado, como expresa la Constitución, y que refuerzan el ordenamiento jurídico nacional, a la vez que fortalecen la seguridad jurídica interna y la del ámbito internacional al garantizar que prime la coherencia y no la contradicción entre las normas de la República y las de otros Estados y organismos internacionales de diversa índole. La estabilidad política en el plano internacional y la certeza en materia de relaciones comerciales son algunas de sus consecuencias como parte del ordenamiento interno, además de un mayor respaldo a las garantías del respeto a los derechos de las personas.


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