Introducción: el Derecho dominicano 1978-2011




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títuloIntroducción: el Derecho dominicano 1978-2011
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Los tratados en el sistema de fuentes dominicano


De acuerdo a la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados57, un tratado es un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados, entre Organizaciones Internacionales y Estados o solamente entre Organizaciones Internacionales, destinado a producir efectos jurídicos y regido por el Derecho internacional, sea que conste en un instrumento único o en varios, y cualquiera que sea su denominación particular.

Una de las clasificaciones de la doctrina es la que distingue entre Tratados bilaterales, que concluyen dos sujetos del Derecho internacional (Estados y, u, Organizaciones internacionales), y Tratados multilaterales, que son los que concluyen más de dos sujetos del Derecho internacional.

Los tratados obligan a los Estados y organizaciones firmantes. Así lo estipula el principio de ius cogens o pacta sunt servanda, recogido en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados: “Todo Tratado en vigor obliga a las Partes y debe ser cumplido de buena fe”58; y: “Una Parte no puede invocar su Derecho interno como justificación del incumplimiento de un Tratado”59.

Para el tratamiento de su posición en el ordenamiento jurídico dominicano, podemos dividir los tratados internacionales en dos grupos, que son los que tratan sobre Derechos Humanos y los que no tratan sobre Derechos Humanos:


    1. Los tratados relativos a Derechos Humanos


Estos, al integrarse al ordenamiento jurídico dominicano, adquieren jerarquía constitucional, es decir, pasan a formar parte del bloque de constitucionalidad junto con la Constitución: “Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por el Estado dominicano, tienen jerarquía constitucional y son de aplicación directa e inmediata por los tribunales y demás órganos del Estado”60.

Estos se integran el ordenamiento jurídico dominicano desde el momento en que han agotado el siguiente procedimiento, realizado en el mismo orden en que se describe: 1º) que el Presidente de la República los haya suscrito en representación del Estado61; 2º) que el Tribunal Constitucional haya ejercido sobre ellos el control preventivo de su constitucionalidad para determinar su conformidad con la Constitución62 y 3º) que el Estado Dominicano los haya ratificado, tarea que concierne al Congreso Nacional, esto es, al Senado y a la Cámara de Diputados en conjunto63.

Un Tratado internacional sobre Derechos Humanos que ha agotado ese procedimiento sin tropiezos y que termina integrándose al ordenamiento jurídico interno, se dice que ha entrado a formar parte del bloque de constitucionalidad.


    1. Los tratados que no se refieren a Derechos Humanos


Estos adquieren rango de Ley, es decir, un escalón por debajo de la Constitución, pero al mismo nivel que la Ley emanada del Congreso, para lo cual deben agotar el mismo procedimiento de legitimación que los relativos a los Derechos Humanos.

Pero sigue habiendo una diferencia importante entre estos tratados y las leyes: es que los tratados son supralegales, lo que significa que, al ser el producto de acuerdos del Estado dominicano con otros Estados y, o, con organismos internacionales, o del Estado con otros Estados en el marco de organismos internacionales, se imponen por la fuerza del Derecho internacional, que tiene sus propias reglas de derogación y extinción de las normas internacionales, normas que muchas veces se consignan en los mismos tratados, además de otras relativas a la manera en que un Estado puede “denunciar” el tratado o retirarse del acuerdo en el que lo suscribió.

Desconocer la supralegalidad de los tratados internacionales es traicionar la buena fe en que se basan las relaciones jurídicas interestatales. Puede no haber consecuencias, más que las que se derivan de la pérdida de confianza, que es de carácter moral, o la amonestación, que comporta un alto valor en términos morales, si bien algunas veces se estipula como una sanción de carácter jurídico; pero faltar a lo estipulado en los tratados puede a veces acarrear las sanciones previstas en los propios tratados, o en otros tratados de carácter procesal, o en general en normas precedentes de carácter internacional.


    1. El control preventivo de los tratados


Según la CD 2010, art 185, num 2, el Tribunal Constitucional tiene entre sus funciones la del “control preventivo de los tratados internacionales antes de su ratificación por el órgano legislativo” (control que la Tercera Disposición Transitoria de la Constitución puso a cargo de la Suprema Corte de Justicia hasta la conformación del Tribunal Constitucional).

Para el ejercicio de ese control, el Tribunal Constitucional recibe los tratados desde el poder Ejecutivo, el cual, en sus funciones de celebrar “y firmar tratados o convenciones internacionales y someterlos a la aprobación del Congreso Nacional”64, entrega al Tribunal Constitucional los tratados para su control y los recibe de éste para enviarlos al Congreso. Si un tratado resulta inconstitucional, no tendrá validez; pero su adecuación a la Constitución es una importante garantía para su aprobación en el Congreso.

Como puede verse, el carácter de “preventivo” del control constitucional de los tratados quiere decir que no se espera a saber, ni siquiera a sospechar, si el tratado es constitucional o no, sino que precisamente se realiza para determinar si en efecto lo es; esto es así porque a ninguna otra autoridad, más que a la judicial (constitucional y ordinaria), le compete conocer del carácter de constitucional de cualquier norma o acto, y, puesto que la firma de un tratado es un acto del Estado, es de carácter público, y lo es también porque, con limitadas excepciones, las actuaciones jurisdiccionales de los jueces son públicas: por eso es público todo el proceso de someter los tratados al Tribunal Constitucional y es pública también su decisión al respecto. ¡Cuánto más porque se trata de materia constitucional!

La declaratoria de constitucionalidad o inconstitucionalidad de un tratado, a cargo del Tribunal Constitucional, es erga omnes, esto es, que vale para toda persona. En todo caso, si el Presidente de la República suscribe un Tratado internacional y éste choca en todo o en parte con las disposiciones constitucionales dominicanas, entonces se declara inconstitucional y no puede ser admitido en el ordenamiento jurídico nacional. Eso es válido incluso en el caso de Tratados internacionales relativos a Derechos Humanos; en el caso de estos últimos, su integración al ordenamiento jurídico dominicano significa su integración al bloque de constitucionalidad, lo que los convierte en parte de la Constitución, con lo que a partir de entonces, excepto que las normas de la Constitución den un giro importante, será imposible declarar su inconstitucionalidad, en base al hecho de que las normas constitucionales no pueden ser declaradas inconstitucionales, ya que al menos en principio sería contradictorio declarar la inconstitucionalidad de la propia Constitución o de una parte de ella, a menos que dichas normas constitucionales provengan de un gobierno usurpado y no de la voluntad popular, en cuyo caso serían nulas de pleno derecho.

Una vez suscrito por el poder Ejecutivo, y prevenida su constitucionalidad por el Tribunal Constitucional, un Tratado internacional tiene todavía que ser ratificado por el Congreso Nacional. La declaratoria de un tratado como conforme a la Constitución no obliga a los senadores y diputados, los cuales tienen la última palabra y pueden desaprobarlo, no necesariamente por su inconstitucionalidad (a menos que haya un conflicto de poder o de intereses entre el poder Legislativo y el Judicial que previamente hubiera declarado conforme a la Constitución un tratado que después el Congreso encuentre inconstitucional), sino también por muy distintas razones que seguramente justificarían en el informe que los legisladores rindan al efecto.


    1. La posición de los tratados con respecto a la Constitución


La doctrina dominicana ha mantenido una discusión, renovada cada tanto, respecto de cuál es el lugar que le corresponde a los tratados internacionales con respecto a la Constitución; las tesis se reducen fundamentalmente a tres: la que sostiene la superioridad de los tratados con respecto a las normas del ordenamiento interno, incluida la Constitución, la que sostiene la superioridad de la Constitución sobre los tratados y la que considera que Constitución y tratados internacionales son de igual jerarquía.

Al parecer han sido los jueces quienes han arrojado más luz en este tema, y es notorio que su criterio ha sido constante. Subero Isa menciona una sentencia de la Suprema Corte de Justicia, del 20 de enero de 1961, en la que los jueces afirman que “la circunstancia de que, a partir del año 1955, la Constitución exprese en su artículo 11 que las relaciones de la Iglesia y el Estado se rigen por el Concordato, no significa que el texto de éste forme parte de la Constitución; que dicho Concordato es un tratado internacional celebrado entre la República Dominicana y la Santa Sede, que debe interpretarse con sujeción a los supremos principios, escritos y no escritos, que sirven de base a nuestra Constitución política y ninguna estipulación de ese instrumento internacional que se aparte de esos principios puede ser aplicada por nuestros tribunales”65. En dicha sentencia decían los jueces que los tribunales tienen no sólo el derecho, sino además el deber de interpretar si un tratado internacional, al igual que las demás leyes, es compatible con la Constitución66.

Según el CPP67, las “normas y principios” de la “Constitución de la República y de los tratados internacionales” “prevalecen siempre sobre la ley”. Con ello se da a entender que los tratados se ubican por encima de la Ley, aunque no se aclara si al mismo nivel o por debajo de la Constitución.

Para aclarar la cuestión en referencia a dicho artículo, la Suprema Corte de Justicia expresó que: “si bien forman parte del derecho interno el conjunto de garantías reconocidas por la Constitución y la jurisprudencia constitucional” y “las normas supranacionales integradas por los tratados, pactos y convenciones internacionales suscritos y ratificados por el país, las opiniones consultivas y las decisiones emanadas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, lo que se ha dado en denominar bloque de constitucionalidad, que reconoce igual rango a las normas que lo componen, no menos cierto es que frente a una confrontación” “de un tratado” “con la Constitución”, “ésta debe prevalecer”68.

Así, de acuerdo al criterio judicial dominicano, los tratados, incluso los relativos a Derechos Humanos, no sólo no están por encima de la Constitución, sino que en caso de conflicto, ésta prevalece. Ese criterio viene a ser fortalecido por la introducción del concepto de bloque de constitucionalidad en la CD 2010, que considera a los tratados de Derechos Humanos del mismo, pero no de superior, rango que la Constitución.

El establecimiento del control preventivo de los tratados, a la luz de las normas constitucionales, termina de afianzar el criterio legislativo de la primacía de la Constitución y refuerza el control de la constitucionalidad de las normas jurídicas, al establecer dos mecanismos de control en función del momento en que dicho control sea ejercido: 1) el control preventivo, que se realiza previo a la integración de la norma internacional en el ordenamiento jurídico dominicano y 2) un control de tipo “correctivo”, que se utilizaría en cualquier momento si se comprueba una confrontación entre la norma internacional y la norma constitucional dominicana.

Las razones por las que, en caso de conflicto, la Constitución prevalece sobre cualquier otra norma del ordenamiento interno y del Derecho internacional son básicamente dos, expresadas por la Suprema Corte de Justicia en la sentencia del 9 de febrero de 2005: 1º) por el principio de soberanía de la República Dominicana y de su inviolabilidad69, y 2º) porque “no existe en derecho internacional regla” “según la cual, excepto que” “se consigne expresamente, una norma internacional habría de derogar automáticamente una norma interna, anterior o posterior, que le sea contraria, y menos si esa norma es parte de la Constitución del Estado”. Podríamos mencionar una tercera razón, que es la seguridad jurídica, toda vez que un ordenamiento jurídico interno que oscile como un péndulo para ajustarse a disposiciones foráneas no alienta el principio de seguridad jurídica.

Por ello, lo que se busca, en la medida de lo posible, es la coherencia entre las normas internas y las de carácter internacional, pero si no se logra, tiene que prevalecer el ordenamiento interno; en última instancia es también una cuestión de supervivencia: porque un Estado se hace llamar de Derecho cuando sus instituciones se sostienen en las leyes; si las leyes se tambalean, las instituciones también; si las leyes se derrumban, si claudican, entonces el Estado corre el riesgo de desaparecer. Así que el ordenamiento jurídico tiene que ser firme y, en principio, debe anteponerse a toda norma no nacional, con excepción de la utilización de las leyes para intentar legitimar y justificar discriminaciones, abusos y atropellos contra las personas. Ciprián ilustra el tema al afirmar que “la Constitución es la madre que adopta a todas las demás” normas que conforman el bloque de constitucionalidad, y la “norma adoptada no puede estar por encima de la norma adoptante”70.

La discusión sobre la relación jerárquica entre la Constitución y los tratados internacionales se facilitaría bastante si siempre se partiera del criterio diferenciador entre los tratados internacionales “ordinarios” y los tratados internacionales de derechos humanos.


  1. La norma jurídica


Una norma es la unidad básica de un ordenamiento jurídico. Diversos autores ofrecen su propia definición de norma jurídica, coincidiendo en que hay diferentes tipos de normas: técnicas, morales, sociales, religiosas, jurídicas. En todo caso, como nos recuerda Squella Narducci, se trata de proposiciones cuya finalidad es influir en el comportamiento de las personas71.

El tipo de norma jurídica es el que se tiene en cuenta en el presente libro cada vez que se hace referencia a la norma jurídica o simplemente la norma. Se trata de la regla del Derecho positivo que, con carácter universal, regula una sociedad, ordenando o prohibiendo comportamientos, actos y relaciones jurídicas, o reglamentando la manera de llevarlos a cabo, de acuerdo a unos principios (de justicia, igualdad, libertad, solidaridad, etc.) para conseguir y mantener la convivencia pacífica.

Otra definición, aportada por el jurista Federico De Castro, ve a la norma jurídica como el instrumento de manifestación del Derecho objetivo, mediante el cual se desenvuelve un ordenamiento jurídico. Kelsen ve en la definición de la norma, como elemento básico, su característica de legitimidad, esto es, que la sociedad garantiza su cumplimiento.

Esas definiciones se refieren a la norma positiva, que se contrapone al concepto de norma como principio, valor o ideal, concepto propio del Derecho natural. La norma positiva (a veces llamada “ley” como concepto genérico) se diferencia también de otros tipos de normas; es un concepto del ámbito de lo jurídico, de las regulaciones; no tiene que ver con normas morales, ni con leyes de la Naturaleza.

En los textos legales no es posible señalar una disposición o regulación sobre una materia y afirmar que eso es completamente una norma, o que no lo es, sin haber analizado su contenido. Por ejemplo, la Constitución es una norma, pero a la vez contiene un conjunto de preceptos que son normas en sí mismos; un artículo de la Constitución que contenga un mandato o disponga las directrices generales de una materia es una norma, pero puede ser que esta norma se complemente con otras para adquirir un significado pleno o global, y ese conjunto de disposiciones o normas componen a su vez una norma.

Por ejemplo, el principio de la libertad: “Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personal”72; es una norma. “Toda persona privada de su libertad, sin causa o sin las formalidades legales o fuera de los casos previstos por las leyes, será puesta de inmediato en libertad a requerimiento suyo o de cualquier persona”73; es también una norma en sí misma, pero además forma parte del más amplio principio de la libertad, y, además de ser un precepto constitucional, está regulada por su propia ley, que es la Ley de Habeas Corpus.

De manera que, acerca de un artículo de una ley, se puede afirmar que es una norma, a la vez que la ley que contiene ese artículo es también una norma. Puede ocurrir que no se entienda el significa de un artículo, o que ese artículo no tenga sentido, sino en relación con otros dentro de la ley en que está inserto, o incluso en relación con artículos de otras leyes; y ese conjunto de artículos dentro de una o más leyes constituyen una norma.


    1. Validez, eficacia y valor de la norma jurídica


En varias partes de este texto se hace referencia a la validez y la eficacia de la norma, y a su aspecto valorativo en relación a unos determinados principios o ideales. Es que “frente a cualquier norma jurídica podemos plantearnos un triple orden de problemas: 1) si es
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