Autor: Juan José Peinado Vacas (Técnico del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación-mapa)




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22/03/04


La regulación en la UE de los Organismos Genéticamente Modificados
(Una aproximación crítica)

Autor: Juan José Peinado Vacas (Técnico del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación-MAPA)
You have to have at least one square meal a day to be a conservationist or an environmentalist”. Richard LEAKEY.


Reconozco que no pude evitar un sobresalto cuando, en unas Jornadas Municipales sobre Biotecnología organizadas por el Ayuntamiento de Madrid, uno de los ponentes (al que, obviamente, no resultó difícil suponer una militancia activa en algún colectivo opuesto a la biotecnología), inició su comunicación exhibiendo una transparencia que consistía en una simple relación en la que, fríamente listados (sin ninguna referencia adicional), aparecían los siguientes acontecimientos: Dictadura argentina; Dictadura chilena; Hundimiento del "Exxon Valdez" y............Organismos Genéticamente Modificados (OGMs).

Según la información facilitada por dicho ponente, el nexo común de tan, al menos en principio, dispares elementos era una empresa europea de comunicación (de la que incluso facilitó el nombre) contratada tanto por sanguinarios dictadores como por directivos de multinacionales que trabajan en el campo de la investigación y desarrollo biotecnológico (la equiparación entre unos y otros fue cosa del ponente, que conste) con el fin de lograr, mediante carísimas campañas mediáticas, una percepción positiva, por parte de la opinión pública europea, de los siniestros resultados de las actuaciones de semejantes desalmados.

Para mi tranquilidad, meses más tarde pude conocer, a través de diversas noticias de prensa, que la citada empresa de comunicación acababa de incorporar a su nómina (demostrando una más que envidiable habilidad para el regate) a un tal Lord Meltchet (todo un Lord, casi nada), paladín británico en la lucha contra los cultivos GM y personaje mediáticamente famoso por liderar (embutido en un "mono" de trabajo inmaculadamente blanco) a un grupo de audaces "ecogerrilleros" en la destrucción de plantaciones transgénicas experimentales, aunque, eso sí, en el curso de "acciones no violentas".

En la misma reunión municipal que comento, participaron igualmente representantes de los sectores que podríamos considerar favorables a la biotecnología (fundamentalmente investigadores y científicos), los cuales defendieron sus posturas con argumentos que, en general, daban la impresión de estar más razonados y científicamente sustanciados aunque, eso sí, resultaban, dónde va a parar, mucho menos impactantes.

No puede negarse que el cuestionamiento de los productos transgénicos por parte de distintos colectivos ha ido acompañado, desde el primer momento, por un evidente derroche de imaginación que se ha traducido en las más variopintas demostraciones públicas, de las que, también, pueden servir como ejemplo clarificador las que llevan a cabo un grupo denominado Resistencia Fabulosa contra la Ingeniería genética –fabRAGE- que suelen manifestar su oposición al uso de tejidos elaborados con fibra de algodón transgénico, a través de intensos “happenings” que se inician, al parecer, con un desfile de jóvenes desnudas para culminar con la elección de una Miss Biogirl (confieso que, por un interés estrictamente académico, he intentado enterarme del lugar de celebración de la próxima elección de Miss Biogirl, aunque de momento, lamentablemente, sin éxito).

Se da además la circunstancia de que la mayor parte de los argumentos que, para sustentar sus respectivas posturas, ambos grupos hacen llegar al ciudadano medio (me refiero a ese ente abstracto cuyo 80 %, según las encuestas, desconoce, por ejemplo, que los tomates o el jamón contienen genes), se suelen sintetizar en dos versiones simplistas del bien y del mal que resultarían inadecuadas incluso para un parvulario. Mientras que para unos, la biotecnología es un demoníaco instrumento anti-natura que solo traerá desgracias al mundo y además, por si fuera poco, "está controlado por empresas multinacionales" (¿hay un solo sector industrial o productivo que, hoy día, no esté controlado por multinacionales?); para el otro "bando", la biotecnología es la panacea que "erradicará definitivamente el hambre en el mundo" (¡¡por favor!!).

Les ruego disculpen la ironía con que trato unos hechos, por otra parte rigurosamente ciertos, que se enmarcan en el debate de un tema tremendamente controvertido, sublimado en dos posturas absolutamente irreconciliables. Pero, no teman, por que, aún cuando, lógicamente, tengo mi propia opinión sobre tan polarizado asunto (forjada tras la lectura y estudio, a lo largo de los últimos años, de centenares de estudios e informes de uno y otro “bando”), no pienso decantarme por una u otra de las posturas esgrimidas (nunca mejor dicho) en tan agrio debate.

El objetivo de este artículo es realizar un breve repaso comentado del desarrollo legislativo (general y sectorial) que, desde 1990, se ha producido en el ámbito de los OGMs, así como de las circunstancias que, de una u otra forma, han ido condicionando la evolución de ese desarrollo y han contribuido, según mi opinión, a incrementar (y de qué forma) la confusión en un tema ya suficientemente complejo.
1.- Consideraciones generales sobre la normativa que regula las actividades con OGMs.
El marco legal para regular las actividades con OGM en la Unión Europea (UE) se inicia en 1990 con la publicación de: la Directiva 90/219/CEE relativa a la utilización confinada de microorganismos modificados genéticamente y la Directiva 90/220/CEE sobre liberación intencional en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente (tanto con fines experimentales como de comercialización).

Con la entrada en vigor de estas directivas (transpuestas a los respectivos ordenamientos jurídicos de los Estados miembros por imperativo legal) y de acuerdo con los requisitos de evaluación que se establecen en las mismas, se inician, en el ámbito de la UE, los procedimientos de autorización para: su utilización confinada (Directiva 90/219/CEE), así como las, mucho más polémicas, liberaciones voluntarias con fines experimentales o de comercialización (Partes B y C, respectivamente, de la Directiva 90/220/CEE).

En un principio, el desarrollo de la normativa sobre OGM se fue llevando a cabo de una forma más o menos coherente y de acuerdo con una estrategia lógica y predeterminada. Las Directivas de base, ya citadas, fueron mejorándose con la incorporación de los avances tecnológicos que se iban produciendo, al tiempo que, de acuerdo con la experiencia que poco a poco se iba adquiriendo: se fueron sometiendo a revisión aquellos procedimientos reglamentarios que necesitaban una mayor definición, se acabaron eliminando aquellos aspectos técnicos que resultaban más cuestionados (p.e. marcadores de resistencia a antibióticos) y se fueron subsanando otras deficiencias detectadas.

Esta dinámica desembocó en la publicación de la Directiva 2001/18/CE (que derogaba la Directiva 90/220/CEE) en la que se refundían todas estas mejoras complementándolas, además, con otras disposiciones adicionales que enriquecían su contenido.

Partiendo de este marco legal, la comercialización en el ámbito de la UE de un producto que “consistiera” o “contuviera” una modificación genética -"evento"- (*1) exigía en un principio que, además del cumplimiento de los requisitos que, a tal efecto, se detallan en la parte C de dicha Directiva de carácter horizontal, el citado producto cumpliera, igualmente, la legislación vertical comunitaria para ese tipo de productos. Se podría decir "grosso modo" que a través de la Directiva 90/220/CEE se aprobaría la comercialización de la modificación ("evento") especificando, además, los posibles usos incluidos en la autorización. La comercialización del producto que “consista” o "contenga" dicho "evento" debía autorizarse posteriormente (*2), aplicando la correspondiente norma sectorial.

No obstante, el Artículo 10 de la propia Directiva 90/220/CEE (artículo 12 de la Directiva 2001/18/CE) ya preveía (de acuerdo con la ya comentada estrategia lógica y coherente) la paulatina revisión de las legislaciones sectoriales con objeto de dotarlas, lo antes posible, de un procedimiento de evaluación del riesgo para el medio ambiente similar al que se contempla en aquella, permitiendo, de esta forma, que la autorización para la comercialización de productos que consistan o contengan OGM pueda realizarse aplicando, exclusivamente, la norma sectorial convenientemente revisada.

Este enfoque reglamentario, que se fundamenta en el principio de "una puerta, una llave", tiene como objetivo evitar que la comercialización de productos que consistan o contengan OGMs (e incluso los productos obtenidos a partir de los mismos) requiera someterlos a dos legislaciones comunitarias.

En este contexto, la primera autorización de comercialización en la UE de un OGM (una vacuna de uso veterinario) se produce en diciembre de 1992 y, a partir de esa fecha, se fueron autorizando, de una forma que podríamos calificar como discreta, distintos OGM hasta completar los 18 “eventos” autorizados en la UE (*3)

Sin embargo, la estrategia comunitaria para el desarrollo normativo sobre OGMs que empezó a sufrir sus primeras fisuras a partir de 1996 (cuando empiezan a llegar a los puertos europeos grandes cargamentos de grano de soja transgénica y se inician las primeras campañas en contra de los OGM anticipando riesgos irreparables para el medio ambiente y la salud humana), se desmorona totalmente a partir de las crisis alimentarias desencadenadas en la UE (fundamentalmente las “vacas locas”) momento en que se pone en marcha una mucho más agresiva campaña mediática de gran calado en la opinión pública y, hay que reconocerlo, magistralmente diseñada (*4). Dicha campaña consiste en asociar, sin la más mínima justificación científica, los productos transgénicos con las crisis alimentarias, consiguiendo, de esta forma, que el sufrido ciudadano medio extrapole, inconscientemente, el riesgo sanitario (demostrado) derivado, por ejemplo, de la Encefalopatía Espongiforme Bovina (y su variante humana) y las dioxinas detectadas en pollos, con un posible riesgo (hipotético) de cualquier material genéticamente modificado (*5)

La constatación en un momento determinado, por parte de los poderes públicos, de que una mayoría de ciudadanos de la UE tiene una percepción negativa de los OGMs desencadena, como no podía ser menos, una inmediata respuesta política (en la acepción más peyorativa -¿existe otra?- del término) que desemboca, a partir de octubre de 1998, en la implantación de una moratoria de “facto” que paraliza la autorización, obviamente en la UE, de nuevos eventos (su adopción “oficial” se produce en el Comité de Medio Ambiente de junio de 1999).

En plena psicosis anti-OGM, algunos Estados miembros van más allá y solicitan, incluso, la prohibición de eventos ya autorizados, lo que motiva un dictamen, en contra de dicha solicitud, por parte del Comité Científico de Plantas.

En este escenario, de forma paralela, y en respuesta a la sensación de inseguridad sanitaria (en este caso absolutamente real) generada por las crisis alimentarias (que eran debidas, no lo olvidemos, a las vacas y los pollos), la UE se fija como una de sus prioridades estratégicas “....velar por los más elevados niveles de seguridad alimentaria” (¡¡¡cielo santo!!! ¿quiere esto decir que los estándares que regulaban, hasta ese momento, la seguridad alimentaria en la UE resultaban insuficientes?; ¿qué basura habíamos estado comiendo?; ¿formamos parte realmente del mundo desarrollado?).

Con este objetivo, la CE publica en 1999 el Libro Blanco de Seguridad Alimentaria que incluye un Plan de acción con el calendario aproximado tanto de la publicación de nueva legislación específica sobre el tema, como de la adecuada revisión de las normas existentes (horizontal y vertical) con el fin de adaptarlas a este nuevo escenario, pero siempre respetando esa estrategia original, ya comentada, de “una puerta, una llave”. Sin embargo, el resultado final no se corresponde, en absoluto, con el objetivo con el que nacía el citado Libro Blanco ya que, como veremos en el siguiente apartado, parece que, de momento, se ha abandonado el calendario de revisión de algunas legislaciones sectoriales, lo que se traduce en un cambio del enfoque reglamentario contemplado en el, ya comentado, Artículo 10 de la propia Directiva 90/220/CEE (Artículo 12 de la Directiva 2001/18/CE).

El definitiva, las prioridades estratégicas de la CE que se recogían en el Libro Blanco, se han acabado sublimando, de momento, en: el Reglamento Nº 178/2002 por el que se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (en adelante la Autoridad), al tiempo que establece los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria (análisis y comunicación de riesgos, principio de cautela, responsabilidad legal, etc.). En base a estos principios y requisitos, se han publicado una serie de reglamentos relativos, fundamentalmente, a alimentos y piensos GM (Reglamentos (CE) 1829/2003; 1830/2003; 65/2004; etc.) que, de forma absolutamente apriorística, tienen la particularidad de considerar los alimentos y piensos GM (en particular) y al conjunto de los OGM (en general) como posible material de riesgo superior, incluso, al que pudieran representar ciertos pesticidas u organismos nocivos.

Como complemento a esta normativa se publicó recientemente el Reglamento (CE) 1946/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al movimiento transfronterizo de organismos genéticamente modificados que establece las medidas legales, administrativas y de otro tipo necesarias y convenientes para cumplir las obligaciones que dimanan del Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre Diversidad Biológica cuya celebración se plasmó en la Decisión 2002/628/CE relativa a la celebración, en nombre de la Comisión Europea, del Protocolo de Cartagena sobre bioseguridad.
2.- La regulación de los OGMs en las legislaciones sectoriales
2.1.-Productos fitosanitarios
2.1.1.- Situación actual

Quizás sea la Directiva 91/414/CEE del Consejo de 15 de julio de 1991, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios (sustancias químicas, microorganismos y virus), la primera norma de carácter vertical en la que, anticipando, para un futuro inmediato, el desarrollo de productos fitosanitarios obtenidos mediante técnicas de modificación genética, se incorporan algunos requisitos específicos, fundamentalmente relativos al etiquetado, para la comercialización de este tipo de material

Por otra parte, y siguiendo el principio "una puerta, una llave" comentado anteriormente, el Artículo 1 de la Directiva 91/414/CEE nos informa de que la Comisión presentaría al Consejo, en el plazo de dos años desde la notificación de la misma (optimista previsión, sin duda), una propuesta de modificación con objeto de incluir un procedimiento específico de evaluación del riesgo para el medio ambiente, análogo al previsto en la Directiva 90/220/CEE, la cual, a día de hoy (febrero de 2004), aún no está disponible.

En consecuencia, y en tanto no se produzca la citada revisión, la autorización de comercialización de productos fitosanitarios "....que consistan en un organismo genéticamente modificado o que los contengan..." exige, en primer lugar, una autorización del "evento" de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Directiva 90/220/CEE, y en segundo lugar, cumplir con los requisitos específicos que, para la autorización de cualquier producto fitosanitario, se recogen en la Directiva 91/414/CEE (en resumen, seguiríamos necesitando dos "llaves" para abrir la dichosa "puerta").

Hasta la entrada en vigor de la moratoria de “facto” que paralizaba la aprobación de nuevas modificaciones, no se había producido la autorización de comercialización de ningún evento para su utilización como producto fitosanitario.


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