Requisitos mínimos /demanda de inconstitucionalidad




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títuloRequisitos mínimos /demanda de inconstitucionalidad
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VI. CONCEPTO DE LA VICEPROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN
Solicita que la Corte se inhiba o en su defecto se declare la exequibilidad del (1) artículo 1º de la Ley 1638 de 2013, por los cargos analizados; (2) artículo 2º bajo el entendido que (i) el plazo de dos años debe contarse a partir del momento en que se creen y pongan en funcionamiento los programas de transición que el Legislador en el ámbito de su autonomía llegare a expedir; y (ii) que en caso de que subsistan licencias de funcionamiento de circos con animales silvestres con posterioridad a la expiración de este plazo, deberá indemnizar previamente a los afectados; artículo 3º bajo el entendido que (i) el plazo de dos años debe contarse a partir del momento en que se creen y pongan en funcionamiento los programas de transición que el Legislador, en el ámbito de su autonomía, llegare a expedir y; (ii) que en caso de que los animales silvestres hayan sido adquiridos por los propietarios de los circos de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente y deban ser entregados a las autoridades ambientales, se deberá indemnizar previamente a los afectados.
Empieza por señalar que no se cumplen los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. La parte accionante no corrigió la acción presentada ya que gran parte del escrito contiene una redacción idéntica a la originalmente planteada, consideraciones que son más propios de un recurso de reposición, encontrando sorpresivo que el magistrado sustanciador haya procedido a su admisión. En cuanto a la posible vulneración de las manifestaciones culturales (arts. 2º, 7º, 8º, 70 y 71 de la Constitución), indica que para determinar si el uso de animales silvestres en los circos es proporcional respecto al mandato de proteger el medio ambiente (recurso fáunico) era preciso demostrar que constituyen una manifestación cultural143.
Agrega que a la fecha el legislador no ha catalogado a los circos con animales como cultura, de hecho, consideró que no se consideran espectáculos públicos de las artes escénicas (Ley 1493 de 2011). Respecto a que se quebrantan los derechos de los animales (mínimo vital y trabajo) advierte que no son ciertos ni específicos, ya que se parte de una proposición hipotética, informando que la protección del medio ambiente, incluyendo los animales, constituye un principio constitucional valioso cuya infracción acarrea consecuencias jurídicas. Trae a colación la sentencia C-666 de 2010 para indicar que los animales no son un mero recurso que pueda ser explotado sino que la dignidad humana impone una aproximación ética hacia la naturaleza.
No obstante, estima dicha Jefatura que no puede deducirse que los animales sean titulares de derechos para lo cual expone una serie de argumentos:
-El artículo 1º de la Constitución es claro en señalar que el fundamento del Estado colombiano es el respeto a la dignidad humana. De allí se colige que el valor de la dignidad se predica únicamente de los seres humanos, sin perjuicio de que en razón de este mismo valor, exista la obligación de respetar y proteger el medio ambiente y evitar a toda costa el maltrato animal. -Ahora bien, los derechos naturales de la persona humana se derivan justamente del valor de su dignidad. En tanto que los seres humanos son igualmente dignos por el solo hecho de ser personas, de allí se sigue que existen unos derechos inherentes a ese valor y sin los cuales la dignidad se negaría de plano (art. 94 constitucional). -Esta postura no solo es reconocida por el texto constitucional, sino también por la Convención Americana de Derechos Humanos, que en virtud del artículo 93 Superior, tiene rango constitucional: el Preámbulo de ese instrumento establece de manera nítida que la existencia de los derechos humanos contenidos en la Convención, no depende del “hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana”. Y así mismo, en su artículo 1.2 establece que “[p]ara los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano” (énfasis fuera del texto)144”.
Explica que si bien la Constitución ordena la protección del medio ambiente incluyendo a los animales, de allí no se deriva que tengan derechos fundamentales como el mínimo vital o al trabajo. Así las cosas, en tanto que la oposición entre la norma impugnada y la Constitución es aparente, el cargo no tiene aptitud sustancial. Respecto a que el legislador desbordó el margen de configuración normativa, conceptúa que no se aportan razones para sustentar esta conclusión (es imprescindible demostrarlo). Sobre la presunta discriminación contra los dueños de los circos comenta que para estructurar un cargo adecuadamente debe identificarse los dos escenarios que se comparan y en este caso el extremo con el cual se pretende confrontar es altamente indeterminado.

No obstante que la demanda en general no cumple los requisitos para adelantar el examen constitucional, señala el Ministerio que en virtud del principio pro actione analizará subsidiariamente dos de los cargos como son la posible vulneración de los derechos de libertad de empresa y al trabajo (i), y los derechos adquiridos y la propiedad (ii). En cuanto al primero expresa que “aquellas actividades que no son intrínsecamente nocivas para los derechos de la persona, pero que tienen la potencialidad de afectar intereses o principios constitucionalmente protegidos como el medio ambiente, no deberían estar proscritas sino reguladas, vigiladas y controladas por el Estado145.
Luego de realizar varias reflexiones evidencia que el legislador estimó que el único camino posible para lograr el cumplimiento del mandato de bienestar de los animales silvestres era la prohibición de su uso en los circos. Ello atendiendo que en diversas oportunidades durante el trámite legislativo y con fundamento en un estudio científico desarrollado en circos de Suramérica, encontró que es imposible que los animales silvestres no sufran alguna suerte de maltrato en los circos; por tanto, el hecho de que un animal silvestre sea transportado o que no pueda moverse libremente implica de suyo una afectación grave a su integridad146.
No encuentra una afectación desproporcionada a los derechos de los trabajadores y empresarios de los circos, puesto que la prohibición se refiere únicamente a empleo de animales silvestres en los circos, por lo que no se prohíbe de manera general, la creación y operación de espectáculos circenses, incluso con el uso de animales no silvestres. La proscripción así establecida en la ley demandada atiende unos supuestos específicos, razonabilidad que se evidencia también en el artículo 3º al otorgar un plazo de dos años para adecuar los espectáculos.
Sin embargo, semejante a la sentencia C-355 de 2003 considera que la existencia de otras posibilidades laborales teóricas para los trabajadores cuyas obligaciones se cumplían primordialmente con los animales silvestres no son suficientes para sostener la constitucionalidad de la medida. El legislador no debe olvidarse que “el centro de regulación de la Constitución son las personas y, en último término, la protección de los animales tiene como fundamento la dignidad humana”. En esa medida, el Estado debe ofrecer una protección especial a las personas que se encuentren en una situación de debilidad manifiesta por cuenta de su condición económica.147 Así, teniendo en cuenta que la actividad circense con animales silvestres es una actividad lícita (al menos hasta dos años después de la publicación de la ley demandada), los particulares que se dedicaban a esa actividad tenían una expectativa legítima en cuanto a la continuidad de la misma148.
Respecto a la posible afectación de los derechos adquiridos y a la propiedad (arts. 2º y 3, ley demandada) estima que el empresario de un circo que haya obtenido un animal silvestre con el cumplimiento de los requisitos149 y hubiera dado un uso conforme a derecho, debe ser indemnizado de manera previa. Algo similar ocurre con las licencias de funcionamiento consolidadas con el cumplimiento de los requisitos legales, que constituyen un derecho adquirido. En ese sentido, si luego de los dos años que la norma acusada otorga para la adaptación de los espectáculos circenses, aún subsiste el plazo concedido por la autoridad en una licencia para que un circo con animales silvestres opere, se debe respetar ese derecho. En caso de que la autoridad decida que es indispensable dejar sin efectos la licencia, tiene dos opciones: indemnizar al afectado o surtir un proceso judicial para revocar su acto propio, observando las reglas del debido proceso y del respeto por los actos propios150.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto por cuanto los preceptos parcialmente acusados hacen parte de una Ley de la República -artículo 241.4 superior-.
2. Aptitud parcial de la demanda
2.1. Las justificaciones que dan la Procuraduría, la Defensoría, la Universidad Javeriana y el ciudadano Sergio Manzano Macías para respaldar una decisión inhibitoria pueden sintetizarse así:
(i) aunque se anuncia que se reformula la demanda se limitaron a defender y reiterar lo inicialmente argumentado151; (ii) no existe mayor sustento considerativo y probatorio respecto a la afirmación que se está ante una expresión cultural152; (iii) el supuesto quebrantamiento de los derechos naturales de los animales silvestres (mínimo vital), no es cierto ni específico al partir de una proposición hipotética lo cual hace que la contradicción sea aparente153; (iv) el presunto exceso a la potestad de configuración legislativa adolece de razones y demostración154, se fundamenta en apreciaciones generales, sin hilo conductor, bajo argumentos de conveniencia155 y sin especificarse la norma constitucional vulnerada156; (v) no se cumplen los requisitos de la omisión legislativa relativa al endilgarse que legislador omitió el equilibrio entre una manifestación cultural y los principios y derechos constitucionales157; (vi) los cargos no muestran la contradicción con el texto superior, ni menos se desarrollan pertinentemente158; (vii) al comprometer la legislación anterior (Ley 84 de 1989, Decreto 2811 de 1974 y Decreto 1608 de 1978), ésta no podría examinarse oficiosamente en lo que respecta a la violación del derechos a la propiedad; y (viii) no se cumple el test de comparación y el extremo con el cual se confronta es altamente indeterminado en lo que concierne al presunto desconocimiento del derecho a la igualdad159.
2.2. Al respecto, encuentra la Corte que asiste parcialmente la razón a quienes proponen la inhibición constitucional, ya que algunos cargos realmente no satisfacen los requerimientos mínimos para una decisión de fondo, aunque es posible determinar la existencia de otros para un pronunciamiento de fondo.
En términos del artículo 40.6 de la Constitución, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para la efectividad de este derecho puede interponer acciones públicas en defensa de la Constitución. Ello permite caracterizar la acción de inconstitucionalidad como una herramienta de naturaleza pública e informal, que abandona los excesivos formalismos técnicos o rigorismos procesales para beneficiar la ciudadanía y el interés general.
La presentación de la acción no está exenta del cumplimiento de un mínimo de requisitos (art. 2º Decreto ley 2067 de 1991), al exigirse expresar las razones por las cuales se estima violado el texto constitucional160. El concepto de la violación debe ser expuesto de manera clara, cierta, específica, pertinente y suficiente161:
La acusación debe ser suficientemente comprensible (clara)162 y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta)163. Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad)164, con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios (pertinencia)165. Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte [suficiencia]166.”
2.3. Ingresando al caso sub-judice, puede observarse que en su momento la admisión de la demanda obedeció a que se atendieron en parte los requerimientos del proveído inadmisorio. Aunque es cierto que la argumentación inicial del escrito correctivo muestra el desacuerdo con la inadmisión, seguidamente la parte actora procedió a “corregir la demanda”, reformulando la pretensión de inconstitucionalidad para que fuera admitida, aunque hubiere reiterado en buena medida sus consideraciones originales.
Precisaron los accionantes que la demanda ya no recaía sobre la totalidad de la Ley 1638 de 2013, sino solamente sobre los tres primeros artículos, con lo cual se redujo sustancialmente el ámbito de la pretensión de inconstitucionalidad dados los distintos tópicos que compromete la ley en su integralidad167, haciéndola más ajustada a la argumentación inicial. Se añadieron igualmente los siguientes argumentos: i) el legislador al prohibir el uso de animales silvestres en los circos restringió arbitrariamente la realización de tales espectáculos, cercenando los derechos de sus dueños y trabajadores, de los niños, jóvenes y adultos, y de los propios animales; ii) al limitar de manera irracional la actividad en los circos con animales silvestres se cercena el Estado de derecho principalmente el núcleo esencial a la libre iniciativa privada y al ejercicio de una actividad económica; y iii) existe una discriminación de trato al permitirse la presentación de espectáculos circenses con animales no silvestres, en cuyo caso sí autorizan la emisión de licencias, además que se distingue injustamente a los empresarios de circos con animales y especies exóticas, al imponerles que en un plazo de 2 años adecuen sus espectáculos.
La inadmisión de una demanda de inconstitucionalidad no tiene como derrotero necesario generar rechazos, sino fundamentalmente el mejoramiento, conducción y adecuación del concepto de la violación. Aunque no se satisfaga integralmente los requerimientos de la providencia inadmisoria, la Corte puede proveer inicialmente su admisibilidad. El análisis que hace este Tribunal al momento de proveer la admisión es de carácter flexible, atendiendo la naturaleza pública de la acción, que no obsta para que al momento de fallar el pleno de la Corte pondere nuevamente el contenido de la demanda y decida sobre la procedencia de dictar o no una decisión de fondo168.
Si bien la acusación formulada no desarrolla con la suficiente profundidad el concepto de la violación, una vez agrupada toda la argumentación que comprende las precisiones del escrito de corrección, puede determinarse la existencia de algunos cargos aptos para un pronunciamiento de fondo. Es posible establecer que el eje central de la acusación recae sobre el artículo 1º de la Ley 1638 de 2013, que prevé la prohibición del uso de animales silvestres, nativos o exóticos, en espectáculos de circos fijos e itinerantes, al soportarse en lo siguiente:
- La actividad circense, de la cual los animales silvestres ocupan un lugar preponderante, constituye una expresión cultural y artística, que hace parte de la tradición del pueblo colombiano al ser aceptada y reconocida por la mayoría169, con lo cual se vulnera los artículos 2º, 7º, 8º, 70 y 71 superiores. No existe maltrato, ni mucho menos actos que les generen sufrimiento y dolor durante el transcurso de sus actividades. La selva, los desiertos y los bosques dejaron de ser el lugar normal y natural para que los animales continúen sus vidas, por lo que regresarlos sería condenarlos a una muerte segura.
- Se vulneran los derechos fundamentales y esenciales de los animales (arts. 7º, 8º, 79 y 95.8 superiores), puesto que al prohibirse el uso de animales silvestres en circos, que se ha desarrollado por generaciones y siglos, los deja desprotegidos, con amenaza a su futuro y existencia, en desprotección del bienestar que requieren y se les debe garantizar por el Estado. Quedan indefensos respecto a las condiciones de vida, las actividades que desarrollan, el estilo de vida, el estatus que poseen, la garantía del alimento y del amor. No se les puede negar acceder a los derechos como al mínimo vital (alimento y lugar donde permanecen), desarrollar habilidades que le son inherentes a su naturaleza y trabajar si han sido educados o adiestrados para hacerlo.
- El legislador excedió la potestad de configuración porque al establecer la prohibición mencionada omitió el equilibrio que debe otorgar entre una manifestación cultural y los derechos de los animales (además de los principios y fines del Estado), al no estar sustentada en criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Para este Tribunal el no señalamiento de norma alguna de la Constitución como vulnerada, ej. art. 150 de la Constitución, no le resta aptitud al cargo. Debe aclararse a la Defensoría que la Corte en principio no aprecia que los actores aleguen la existencia de una omisión legislativa relativa, como puede derivarse del párrafo anterior al hacer más bien referencia a un juicio de ponderación, por lo que no resulta exigible el mayor esfuerzo argumentativo requerido por la jurisprudencia para demandas que conciernen a silencios relativos del legislador.
- Se quebrantaron los derechos al trabajo, a escoger profesión u oficio y a la libertad de empresa de los propietarios de los circos y de sus trabajadores (arts. 25, 26, 53, 58 y 333 superiores). Los circos sin animales silvestres pierden su atractivo y razón de ser, siendo una actividad legítima y lícita que hace parte de los valores culturales y artísticos de la Nación, por lo que la prohibición establecida implicaría el fin de estos y la afectación del negocio u oficio que significa la actividad circense, cercenando el derecho al trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio. Con la prohibición se desconoció la libertad que tienen las personas a desarrollar una determinada actividad económica derivada de la actividad circense. En un Estado de derecho no puede aceptarse normatividad como esta al transgredir flagrantemente el Estatuto Fundamental, en la medida que limitan de manera irracional, atentando contra el núcleo esencial de la libre iniciativa privada y el ejercicio de una actividad económica.
- Se violaron los derechos fundamentales de los menores de edad a la cultura, a la recreación y a la expresión de la opinión (art. 44 superior). El circo con animales es una actividad cultural y artística en el cual se adquiere conocimiento, a la vez que se logra entretención, recreación y diversión, especialmente para los niños, teniendo el Estado el deber de promoverla.
En consecuencia, para esta Corporación es posible establecer en parte la existencia de un hilo conductor que relaciona los distintos cargos de inconstitucionalidad, permitiendo de esta manera determinar la presencia de un cargo apto de inconstitucionalidad que lleva a proferir una decisión de fondo solamente en relación con el artículo 1º de la Ley 1638 de 2013170. Es factible determinar algunos cargos de inconstitucionalidad como los que comprometen las tradiciones culturales y artísticas de la Nación; el reclamo por unos derechos de los animales silvestres en circos así no se comparta dicha posición; la exigencia del derecho al trabajo y al ejercicio de una actividad económica; y la supuesta extralimitación del Congreso en materia de protección hacia los animales. La misma Procuraduría al solicitar la inhibición termina realizando consideraciones de índole material sobre el artículo 1º, además de que examina los cargos por el derecho al trabajo y la libertad de empresa.
Valoración de la Corte que también atiende el principio pro actione, según el cual “el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte.”171 De esta forma, la exigencia de requisitos formales para una demanda de inconstitucionalidad, en aplicación de este principio: (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio el derecho ciudadano, (ii) debiendo propender el juez constitucional hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio; por ende, (iii) la duda debe resolverse a favor del actor.”172
2.4. No ocurre lo mismo respecto a los demás planteamientos contenidos en la demanda, sobre los cuales este Tribunal proferirá una decisión inhibitoria, esto es, en cuanto a la acusación contra los artículo 1º, 2º y 3º de la Ley 1638 de 2013 por violación del derecho a la igualdad, a la propiedad y a los derechos adquiridos.
En relación con la acusación de los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 1638 de 2013 por una presunta vulneración del artículo 13 superior, los accionantes se limitan a afirmar la existencia de un trato discriminatorio sobre los dueños de los circos, sus trabajadores y de los propios animales silvestres, por cuanto: i) los espectáculos que no sean circos fijos e itinerantes sí podrán utilizarse animales silvestres; ii) los que desarrollan sus actividades con animales no silvestres se les reconoce sus derechos autorizando la emisión de licencias, iii) otras actividades como la taurina permiten que los animales sean utilizados a pesar del maltrato que se les brinda; y iv) se distingue injustamente a los empresarios de circos con animales y especies exóticas, al imponerles que en un plazo de 2 años, adecuen sus espectáculos.
Este Tribunal ha sostenido que una demanda de inconstitucionalidad por violación del derecho a la igualdad debe cumplir unos presupuestos específicos para activar el control de constitucionalidad -test de comparación-, como son: i) el indicar los grupos involucrados o situaciones comparables; ii) explicar cuál es el presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y iii) precisar la razón por la cual no se justifica dicho tratamiento distinto173.
La Corte encuentra que se incumplieron los presupuestos mencionados, toda vez que los accionantes se restringieron a señalar la existencia de un presunto trato discriminatorio, sin que: i) precisaran cuáles son las otras actividades con las que se confrontan los circos fijos e itinerantes, las particularidades de las situaciones involucradas y el desarrollo argumentativo de por qué no se justifica el tratamiento otorgado; ii) explicaran las particularidades de los animales silvestres y de los animales domésticos en circos, y el por qué no se justifica el trato distinto; iii) informaran las particularidades de los animales silvestres en circos y la actividad taurina, y la argumentación de por qué se justifica un tratamiento igualitario; y iv) se indicaran los actividades involucradas, las particularidades de los mismas, y qué justificaría brindar un tratamiento distinto al dispensado por las normas demandadas.
Situación similar acaece respecto de los artículos 2º y 3º de la Ley 1638 de 2013, que aluden a la expedición de licencias174 y a la adecuación175, que se concreta en la demanda bajo el desconocimiento del artículo 58 superior. Los accionantes simplemente se limitaron a expresar que se habían concedido permisos y licencias para la importación de animales y la presentación de espectáculos (art. 2º, impugnado), y se había fijado un plazo para que los empresarios del circo realicen la entrega de los animales silvestres a las autoridades ambientales (art. 3º, impugnado), afectando los derechos adquiridos, el principio de la confianza legítima y la seguridad jurídica. Para la Corte es claro que los accionantes se limitaron a realizar una afirmación sin desarrollo argumentativo que permita establecer el concepto adecuado de la violación. Al restringirse a mostrar un desacuerdo con la ley expedida, sin explicar el alcance de las disposiciones cuestionadas y cómo se confronta con la norma constitucional supuestamente infringida, lleva a esta Corporación a proferir una decisión inhibitoria176.
2.5. Por consiguiente, esta Corporación se inhibirá respecto a los cargos formulados contra los artículos 1º, 2º y 3 de la Ley 1638 de 2013, exclusivamente por vulneración de los artículos 13 y 58 superiores.
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