La enfermería signada de muchas aristas para su desarrollo profesional pretende no solo saberse pilar en las estructuras sanitarias, sino que debe cada día más




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El análisis de las políticas públicas

Distinción entre política y política pública
En los países de lengua castellana, a diferencia de los anglosajones, el término POLÍTICA tiene varios usos, de modo que se hace necesario detenerse brevemente en su definición para precisar sus diferentes acepciones.
En el mismo sentido cada perspectiva teórica sobre el concepto de Estado tiene su propio acento sobre el término “poder”.
POLÍTICA (traducido al inglés como politics) se refiere al estudio del poder: los modos de adquisición y utilización, su concentración y distribución, su origen y la legitimidad de su ejercicio, la concurrencia entre partidos, grupos de interés, diferentes categorías sociales, personas, el ejercicio de influencia y la ocupación de funciones de autoridad en una comunidad, un país, en el campo electoral, en los procesos de decisión. O, en forma más matizada y siguiendo los conceptos de Easton, política es un “sistema de interacciones, abstraída de la totalidad de los comportamientos sociales a través de los cuales los valores se asignan de modo imperativo para la sociedad”.
Los autores del trabajo “Poderes de la Teoría” (Alford y Friedland, 1991) explican que “la política está vinculada con el poder y por lo tanto entraña competir por influencias, estrategias de dominación y luchas por la hegemonía, en circunstancias históricas diferentes”. Y continúan: “Dadas las diferencias de interés una política es una alianza estratégica, que crea posibilidades de acción para reforzar o cambiar los ordenamientos institucionales”. La estabilidad y permanencia de una alianza estratégica depende de la legitimidad de los intereses comunes (Plan de gobierno), de los recursos existentes (Capacidad de gestión) y de la estabilidad del orden institucional (Gobernabilidad).
No olvidemos que la política existe dentro de un contexto histórico e institucional, independientemente de la conciencia de los participantes. “La conciencia política debe ser explicada por ese contexto, el contexto no puede ser explicado por la conciencia individual”.
POLÍTICA PÚBLICA (traducido como policy) se refiere a la construcción desde las instancias públicas de un marco de orientación para la acción, un programa o una perspectiva de actividad. Siempre este término tiene un carácter polisémico, ya que se puede referir a:
-política como característica de un campo de intervención sobre la realidad (política social, política exterior);
-política como descripción de una propuesta general o una perspectiva o tendencia deseada (política progresista, el conjunto de propuestas de un partido política);
-política como sinónimo de las decisiones del gobierno;
-política como sinónimo de la norma o conjunto normativo que existen sobre determinada problemática (ej. La política energética del gobierno sería contenida por el Plan Nacional Energético, la política social de viviendas del gobierno por el Plan Federal de Viviendas);
-Política como resultado final, como producto (el seguro de desempleo como política para paliar los efectos del desempleo, la política impositiva como medida redistributiva);
-Política como impacto real sobre la realidad (construcción de 400 viviendas como política social efectiva), etc.
Si entendemos al Estado como una relación social, el mismo constituye un escenario de negociación de compromisos en los que intervienen diversa fuerzas políticas o grupos sociales capaces de negociar en el ámbito político y en el que cada sector social intenta imponer sus intereses. Este ámbito de negociación es denominado por diversos autores como “arena política” (Oszlak, O’Donnell, 1981).
Desde esta perspectiva las políticas públicas ocupan un espacio destacado en la compleja articulación entre el estado y la sociedad civil. Las Políticas Públicas son formuladas por el estado y pretenden impactar en la sociedad. La administración pública está a cargo de las acciones necesarias y posee los recursos para la implementación de las políticas y programas de gobierno.
No existe una definición única de política pública. Como se ve el concepto tiene diversas interpretaciones y alcances. Las diferentes teorías sobre el Estado y los diversos abordajes analíticos determinan, como queda dicho, las distintas interpretaciones posibles del término.
Hay corrientes que entienden las políticas públicas como acción e inacción por parte de un gobierno ante un problema concreto en la comunidad. El intervenir o no estará determinado fundamentalmente por el enfoque ideológico del gobierno de turno y en algunas ocasiones el no intervenir, la no acción, también constituye una política pública.
Las políticas públicas que implican el accionar estatal impactan sobre un campo de acción, es decir sobre un aspecto de la realidad en la cual el Estado se proponer incidir. Las políticas pueden entenderse como un conjunto de decisiones que se orientar a impactar sobre la sociedad.
Las políticas pueden generar acciones y reacciones a lo largo de su proceso de implementación. No son un momento o un instante, sino por el contrario deben observarse como un proceso que incluye decisiones y no decisiones, implican valores sociales, ritos, normas, procedimientos, recursos materiales y actores sociales. En el mejor de los escenarios y en la medida de resultados positivos, impactan sobre la realidad social, aunque en ocasiones sea muy complejo medir este impacto.
La cuestión es el tema en que la política pública busca intervenir. Como surgen estas cuestiones y las posiciones de los actores sociales que intervienen conforman un complejo proceso social que da lugar a su surgimiento, tratamiento y posible resolución. El estudio de este problema constituye un primer nivel de análisis de la política pública (Oszlak y O’Donnell, 1984).
Desde una perspectiva analítica metodológica se analiza a las políticas públicas, entendidas como acción del gobierno, como un proceso de acciones interrelacionadas que se corresponden a objetivos sustentados en un marco legal determinado, basados en un marco de valores y sustentado en un marco racional de acciones.
Entonces, la política pública puede entenderse como un proceso lineal y secuencial para su análisis, pero en la realidad aparece como un accionar dinámico sujeto a acciones y reacciones, a consensos y conflictos entra los diversos actores que intervienen. (Martinez Nogueira, 1997)


Enfoque relacional de políticas públicas
Existen diferentes enfoques para entender la dinámica que adquieren las políticas públicas. Uno de estos enfoques centrará su mirada en lo que sucede en la comunidad, por lo tanto las diferentes políticas públicas serán el resultado de los acuerdos y conflictos, entre los consensos y los disensos entre los diferentes grupos sociales, quienes serán los que moldearán los productos estatales.
Otro enfoque cambiará el eje desde las explicaciones centradas en acuerdos y conflictos entre diferentes grupos sociales hacia el concepto de Estado. Desde esta mirada se entiende que las políticas públicas son producto de la acción de agentes estatales que actúan independientemente de las presiones de los grupos sociales.
Estos dos enfoques expresan parcialidades del fenómeno de la dinámica de las políticas públicas. Es aquí donde adquieren importancia los marcos teóricos que ponen el acento en el carácter RELACIONAL de las mismas. Este enfoque reconoce a los diferentes grupos sociales, de su heterogeneidad y fragmentación tanto en la comunidad como en el Estado, pero a su vez reconoce que es en el seno de este último donde se toman las decisiones finales y las instrumentaciones de las políticas públicas.
Ahora, dicho esto, se hace necesario caracterizar a los actores e instituciones que constituyen los protagonistas de la construcción de las políticas públicas, para comprobar la interacción imprescindible entre Estado y sociedad.
Características de los actores sociales
Se considera “actores sociales” a aquellos individuos o grupos que ocupan una posición estratégica en el sistema de decisiones y que responden en el proceso de formación de políticas, con las funciones de articulación del campo cognitivo y del campo del poder. En tanto mediadores son quienes definen los temas de debate y el marco intelectual en el cual se desarrollan las negociaciones, alianzas y conflictos que sustentan la toma de decisiones. (Acuña y Repetto, 2000).
Independientemente del marco general que establece esta definición, el término de actor es abierto y difiere en cada analista.
Siguiendo los conceptos de Acuña y Repetto, los actores deben ser analizados en función de tres elementos:
INTERESES : Aquí es una noción compleja: hay quienes ponen el acento en el plano subjetivo, en donde el actor define lo que es de su interés, y está ligado estrechamente a la ideología, mientras que otras concepciones hacen prevalecer aspectos objetivos, o sea el bienestar más allá de la percepción del actor.
IDEAS/ENTENDIMIENTO (IDEOLOGÍA): los actores tienen tanto intereses como recursos y diseñan sus estrategias orientadas por mapas de pensamiento. Por lo tanto la política estará condicionada por la ideología de quienes represente a los diferentes actores colectivos. Debemos tener en cuenta que existe un vínculo muy estrecho entre intereses e ideología.
RECURSOS: los recursos comunes que hacen que determinados colectivos se constituyan a actores de política pública son:
-Capacidad de negociación, capacidad de influencia en las etapas de diseño y gestión de políticas públicas.
-Capacidad de descifrar el contexto, poseyendo la mayor cantidad de información posible durante el proceso.
-Capacidad de representación: posibilidad de liderazgos claros y fuertes tanto entre los actores sociales como entre los actores estatales.
-Capacidad de movilización social: poder presionar a los actores involucrados en la toma de decisiones con la movilización de gente en el lugar y momento determinado.
-Capacidad de acción colectiva: o sea la percepción de identidades colectivas.

Cabe aclarar que hay una capacidad, la de autoridad, que la agregamos a las anteriores, pero sólo exclusivamente para los actores estatales, ya que implica la capacidad de ejercer el poder público en tanto que en última instancia las políticas públicas siempre son implementadas por el Estado.
Características de las instituciones (en cuanto a actores sociales)
En cuanto a las Instituciones como parte indispensable en el proceso de las políticas públicas, se presentan como el conjunto de normas formales, procedimientos y prácticas operativas generales que estructuran las relaciones entre los individuos de diversas unidades del Estado y la economía. Siguiendo a Jacint Jordana se definirá las instituciones como el conjunto de reglas y concentraciones de recursos socialmente aceptada.
Tomaremos como válida la definición que reconoce las Instituciones como el conjunto de reglas formales e informales que se mueven en diferentes niveles, teniendo en cuenta quienes juegan, que recursos poseen y las relaciones de influencia entre los distintos niveles de poder.
“Hemos de reconocer que los actores se movilizan según sus preferencias e intereses. Y que pretenden influir, condicionar, bloquear o activar las decisiones públicas utilizando todo tipo de recursos. En algunos casos usan medios económicos (publicidad, financiación más o menos oculta, amenazas de no intervenir, etc.), en otros casos utilizan recursos políticos (movilizaciones, campañas, manifestaciones, boicots, etc.), y en otros recursos cognitivos (informes, dictámenes, artículos de expertos). Todos se pueden usar en forma aislada o simultánea. Los poderes o actores públicos usan los mismos recursos, pero además disponen de un tipo de instrumento que los distingue de los demás actores. En efecto, tienen la capacidad de obligar a los demás desde su posición soberana y representativa, ya que disponen de los recursos normativos. Sus decisiones son interpretadas como de todos, y se puede argumentar que responden a los intereses generales, aunque lo cierto es que casi siempre son fruto de la interacción y el compromiso. Por tanto, son representativas de aquello que coyunturalmente se entiende como intereses comunes” (Subirats, 2001).
EL ESTADO COMO ARTICULADOR DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
A lo público podemos entenderlo como la esfera en el que la sociedad presenta sus intereses comunes e instrumenta acciones o gestiones para su resolución. El contenido está permanente redefinido a partir de la relación de fuerzas o de recursos que los distintos actores sociales hagan jugar a su favor. Así, lo que hoy consideramos como “bien público” mañana puede no serlo, vaya como ejemplo el caso de la estatización de empresas en la década del 40 y su privatización en los 90.
¿Qué cambió? Cambió la fuerza social hegemónica y con ello el contenido de lo que la sociedad percibía como “bien público” o simplemente “lo público”, lo de interés común de algún grupo influyente de los actores en cada momento. Cambió la percepción de los problemas y de las cuestiones a través de la opinión pública, los partidos políticos, las organizaciones de la “sociedad civil” y el Estado a través de sus instituciones. Estos cambios no pueden leerse sin atender a su vez a la modificación de la hegemonía como principal factor constituyente del contenido de las políticas estatales.
¿Por qué el Estado? Porque el Estado como “componente político de la relación de la dominación en una sociedad territorialmente determinada” (O’Donnell, G. 1984) objetiva en sus instituciones o aparatos estatales, las tomas de posición que frente a los problemas o crisis sociales, permiten la reproducción de la relación social básica. Por lo que sus decisiones invocan la voluntad del conjunto de la sociedad, la representación de lo público en su mayor grado de realización y cuenta con el poder del monopolio de la coerción para hacer cumplir su voluntad. Por tanto sus decisiones o tomas de posición ante los problemas tienen mayor grado de generalidad y obligatoriedad que la de cualquier otro sector social.
El Estado, mediante sus políticas, es a la vez que garante de la reproducción del sistema sino que lo organiza y lo articula de diferentes formas:
-Formalizando las relaciones sociales, mediante la institucionalización del derecho, como expresión jurídica de las mismas (EJ. Consagración de la propiedad privada, igualdad ante la ley, derechos civiles, políticos, etc.)
-Poniendo límites a las consecuencias destructivas de su reproducción (Ej. Leyes anti monopólicas, leyes de protección del trabajo, etc.)
-Organizando el consenso (creando e incentivando el sentido de pertenencia a la nación. al pueblo, promoviendo valores compartidos, etc.)
-Mejorando el contexto social (educación, salud, vivienda, etc.) En este punto encontramos las políticas sociales.
Ahora, los diferentes roles del Estado en tanto organizador, articulador y garante de las relaciones de dominación social, le permiten ser el principal actor en la relación capitalismo y trabajador. En el proceso de surgimiento del Estado capitalista, así como el obrero es despojado de los medios de producción, el capitalista es expropiado de los medios de la coerción. ¿Quién se apropia de ella? : El Estado.
El Estado va a garantizar el cumplimiento de las normas que permitan la convivencia en una sociedad desigual y asimétrica. Para ello, monopoliza la coerción y dispone, teóricamente, de la una racionalidad que no es ni capitalista no obrera, en sentido concreto e individual, sino en una racionalidad más general, transformándose así en arbitro. Un árbitro ciertamente parcial, en términos futbolísticos, que inclina la cancha, dado que en él se reproduce una relación desigual, pero permite que se sigua jugando el partido. Frente a las crisis en el funcionamiento del sistema, el Estado toma, en general, posiciones, medidas para superar la amenaza. Estas tomas de decisiones son las políticas públicas o estatales.
EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Las necesidades y demandas de la sociedad hacia el Estado son siempre mayores a las capacidades y recursos existentes. Por lo que las cuestiones son solo las demandas y necesidades “socialmente problematizadas”. Los diferentes actores afectos en el surgimiento y desarrollo de la cuestión toman una postura frente a la misma. Esta toma de posición impacta en la arena política. También puede ocurrir que ni el Estado ni los actores sociales involucrados estimen necesaria la intervención pública (Oszlak y O’Donnell, 1981).
“Una política estatal es esa toma de posición que intenta-o dice intentar- alguna forma de resolución de la cuestión. Por lo general incluye decisiones de una o más organizaciones estatales, simultáneas o sucesivas a lo largo del tiempo, que co0nstitye el modo de intervención del Estado frente a la cuestión. De aquí que la toma de posición no tiene porque ser unívoca, homogénea ni permanente. De hecho suele todo lo contrario (Oszlak y O’Donnell, 1981).
El “conflicto de políticas” puede atribuirse a la presencia, dentro del aparato estatal, de unidades con un variable grado de autonomía, y capaces de influir en las distintas instancias del proceso. Pueden entrar en conflicto cuando debe definirse la posición del estado frente a una cuestión social. Desde esta perspectiva el conflicto no es inherente a la toma de posición del Estado sino producto del enfrentamiento entre algunas de sus unidades, obedeciendo a intereses organizacionales o clientelísticos contradictorios. Las tomas de posición del Estado frente a una cuestión son vistas como muy importantes para los actores sociales involucrados, representando en este sentido, nudos o puntos en la secuencia de las interacciones (Oszlak y O’Donnell, 1981)
En otro sentido, el sesgo u orientación de las instituciones estatales hacia la reproducción de la sociedad, se manifiesta en dos ocasiones: (O’Donnell, 1984)
a) En las tareas rutinarias de la Administración Pública (tejido habitual y poco visible de las decisiones de sostén y organización de la sociedad, sostenido por la actividad burocrática y la vigencia del derecho)
b) Respuestas a situaciones percibidas como problemas o crisis.
Se entiende por política pública el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado que los ciudadanos y el propio gobierno consideran como prioritario. (Tamayo Sáez, 1997)
A las políticas públicas es importante verlas concatenadas, relacionadas a otras políticas y por ende no se puede mirar la acción de los actores a un campo específico.
Entonces, la política pública es un proceso que se desenvuelve por etapas y con una dinámica propia, donde cada una de ellas posee actores, restricciones y resultados que se van interrelacionando entre sí. Las diferentes etapas o partes del proceso en la realidad se van confundiendo, entremezclando y superponiendo, pero para su estudio las dividimos.
Por lo tanto el estudio de las políticas públicas se realiza como una secuencia de etapas que constituyen, en términos ideales, su conformación:


  1. Identificación y definición del problema;

  2. Formulación de alternativas de solución;

  3. Adopción de una alternativa;

  4. Implementación de la alternativa seleccionada ;

  5. Evaluación de los resultados obtenidos.



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