Sala de consulta y servicio civil




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SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Subcuenta de promoción de la salud: destinación de recursos. Programas de promoción y prevención masivos / SUBCUENTA DE PROMOCIÓN DE LA SALUD - Destinación de recursos. Programas de promoción y prevención masivos / CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Competencias
De conformidad con los principios de universalidad, eficiencia, solidaridad, integralidad, unidad, participación y a las reglas de equidad, obligatoriedad y protección integral, a los cuales está sujeto el Sistema General de Seguridad Social en Salud, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud puede destinar recursos de la subcuenta de Promoción de la Salud para desarrollar programas de promoción y prevención masivos, de alto impacto en salud pública, orientados a proteger a la totalidad de la población, incluida la adquisición de insumos críticos, biológicos e insecticidas, conforme a las prioridades establecidas por las autoridades competentes de salud.

NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 0549 de 1° de abril de 2004.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL



Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE
Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 1547
Actor: MINISTRO DE PROTECCIÓN SOCIAL
Referencia: Sistema General de Seguridad Social en Salud. Subcuenta de promoción de la salud. Destinación de recursos de la misma para programas de promoción y prevención masivos.

El señor Ministro de la Protección Social, con ocasión de inquietudes expresadas por la Contraloría General de la República sobre el tema, formula a la Sala la siguiente Consulta:
“1.- ¿El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud puede destinar recursos de la subcuenta de Promoción de la Salud para desarrollar programas de promoción y prevención masivos, de alto impacto en salud pública, orientados a proteger a la totalidad de la población, en conjunto con los recursos apropiados por el Ministerio de la Protección Social, y adquirir en tal virtud, insumos críticos, biológicos e insecticidas, entre otros?
2.- De no ser así; ¿qué población deberá beneficiarse de las acciones adelantadas con los recursos de la Subcuenta de Promoción y Prevención?
3.- ¿Podrían las acciones adelantadas con recursos de dicha subcuenta coincidir con aquellas adelantadas por el Plan de Atención Básica, PAB?
4.- De no ser así, ¿deben destinarse los recursos de la Subcuenta de Promoción de la Salud a acciones diferentes a aquellas adelantadas por el PAB, aún cuando no se considere que tienen el mayor impacto en la prevención de la enfermedad?
Luego de precisar los objetivos del Sistema de Seguridad Social en Salud, se hace referencia a las características y financiación de los planes obligatorio de salud y de atención básica y a las subcuentas independientes de Fosyga, se expone que interesa aclarar el destino de los recursos de la subcuenta de promoción de la salud “pues existen interpretaciones en el sentido de que tales recursos, por tener el carácter parafiscal, sólo podrían utilizarse para brindar acciones o intervenciones de prevención para aquellas personas que contribuyen a su financiación, es decir exclusivamente para los afiliados al Régimen Contributivo de Salud, sin que resulte posible destinar parte de dichos recursos para brindar acciones de prevención a otra población que no paga la mencionada contribución parafiscal.”
Advierte que la Contraloría General de la República manifestó que el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, CNSSS asignó recursos de la Subcuenta de Promoción y Prevención del FOSYGA para el Plan de Atención Básica, lo cual, en sentir del organismo de Control, contraviene la parafiscalidad, definida en el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, por cuanto esos recursos deben financiar los programas de promoción y prevención del grupo gravado con esta contribución-régimen contributivo-.
Después de hacer referencia a las sentencias C-546/94, C-577/95 y C-183/97 de la Corte Constitucional sobre parafiscalidad y el carácter de la cotización para la seguridad social, el señor Ministro concluye que no puede entenderse que los recursos parafiscales sólo puedan destinarse al beneficio individual y personal de quien los ha tributado, sino que debe entenderse que están destinados a favorecer al mismo sector que los tributa.
Agrega que la ley nada dijo sobre los destinatarios de los beneficios de la subcuenta de Promoción de la Salud de Fosyga pero que del contenido del artículo 222 de la ley 100 se desprende que “están destinados a promover la salud, a evitar la enfermedad, a prevenir, con la obvia intención de evitar el tratamiento posterior que se requerirá una vez se presenta la enfermedad”. Anota, así mismo que estos recursos tienen por función complementar aquéllos apropiados para el Ministerio para financiar acciones de prevención que están contenidas en el PAB. Por tanto, las acciones del PAB y del POS en materia de prevención son comunes. Se trata de las mismas patologías y “resulta imposible, tratándose por ejemplo de campañas de educación realizadas en medios de comunicación masivos distinguir entre la población cotizante y la no cotizante”; agrega que es “ apenas razonable que se utilicen ambas fuentes de financiamiento para adelantar las campañas masivas de educación, información y fomento” y que la prevención de la enfermedad se logra a través de éstas, en especial con cierto tipo de patologías como el sida y algunas de transmisión sexual y con otro tipo de acciones como el control de vectores y la vacunación.

Consideraciones de la Sala



Se consulta si el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud - CNSSS es competente para destinar recursos de la subcuenta de Promoción de la Salud en orden a desarrollar programas de promoción y prevención masivos, de alto impacto en salud pública, orientados a proteger a la totalidad de la población, conjuntamente con los recursos apropiados por el Ministerio de la Protección Social para el Plan de Atención Básica - PAB.
A fin de absolver la Consulta la Sala estudiará los siguientes temas: (i) naturaleza, características, afiliados y principios del Sistema de Seguridad Social en Salud; (ii) planes que comprende; (iii) financiación del Sistema y de la subcuenta de Promoción de la Salud; (iv) competencias del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; (v) Fosyga; (vi) Análisis del caso consultado - parafiscalidad de las cotizaciones y acciones adelantadas con los recursos de la subcuenta de Promoción que coinciden con las del PAB - ; (vii) conclusiones.


  1. Sistema General de Seguridad Social en salud


1.1. Marco Constitucional
La Constitución Política, con el objeto de mejorar la calidad de vida de sus habitantes y asegurar un orden económico y social justo, de cumplir los fines esenciales del Estado de servir a la comunidad, promover la prosperidad y el bienestar general, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en ella y apuntalar el cumplimiento de los deberes sociales del aquél y de los particulares, con apoyo en un amplio espectro normativo - preámbulo y artículos 2°, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 53, 54, 55, 78, 88, 300, 334, 335, 365, 366 -, garantiza a todos los colombianos la seguridad social, derecho inherente a la finalidad social del Estado, para lo cual se implementan una serie de políticas, planes, programas, acciones, funciones - entre ellas algunas de control y vigilancia - que reflejan una clara intervención estatal.
El artículo 48 de la Carta dispone:
“La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social.

El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley.

La seguridad social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.

No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella.

La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante”
El servicio público esencial de salud, organizado, dirigido y reglamentado por el Estado conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad - artículo 49 ibídem-, garantiza a todas las personas el acceso a la promoción, protección y recuperación de la salud, con la participación de la Nación, las entidades territoriales, los particulares y la comunidad. Resulta importante resaltar desde ya cómo el mismo precepto establece que “La ley señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria ( y que ) toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad.”


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