"Nueva Economía Institucional versus Economía Política Institucional. Cuestiones teóricas clave"




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Del debate entre ambas posiciones se desprende que hay que superar el argumento de que “las instituciones importan” y profundizar en la naturaleza de las instituciones para entender los factores que influyen en el bienestar social y plantear la estrategia adecuada. De la literatura generada solo se puede inferir que instituciones y desarrollo se influyen recíprocamente. Las instituciones son una causa más del desarrollo, como la oferta de factores o la tecnología, que afectan a la oferta de factores y su uso, pero estos factores, a su vez, inciden sobre el crecimiento, lo que, a su vez, influye en la evolución de las instituciones (Pzeworski, 2004). El propio North (2006) reconocía la carencia de una teoría dinámica adecuada que permitiera describir la naturaleza no ergódica del mundo, explicar cómo se desarrolló el mundo desarrollado y cómo realizar la transición del subdesarrollo al desarrollo.

En general, se admite que las instituciones no solo restringen las opciones, sino que también instauran los criterios mismos por los que las personas descubren sus preferencias. Sin embargo, para North, el dilema consiste en explicar la creación de las condiciones favorables a la existencia de mercados con bajos costos de transacción y un creciente bienestar material. Y, en materia de desarrollo sigue planteando la creación de instituciones políticas que provean los bienes públicos básicos para el buen funcionamiento de una economía, y pongan límites al poder gubernamental (North, 2005). La recomendación de instituciones que favorecen el crecimiento avalada por la literatura ortodoxa no tiene en cuenta el papel de las instituciones como amortiguadores contra la inestabilidad de un sistema guiado por la destrucción creativa (Evans y Chang). En las dimensiones sociales (corrupción y capital social), económicas (funcionamiento de los mercados y respeto a la propiedad privada) y políticas (libertad y estabilidad políticas) que se incluyen en la construcción de indicadores de la calidad institucional, se prescinde de la política social.

Pero, identificar "instituciones" que fomentan el crecimiento con la forma en que los actores interactúan en un mercado con bajos costos de transacción y la normativa y estructura organizativa que favorece esa interacción, y con la creencia en los valores capitalistas, empobrece el análisis (Nelson y Sampat, 2001). Como sostienen Rodrik y Subramanian (2003), la literatura ortodoxa enfatiza en las instituciones económicas creadoras de mercado, en detrimento de las que lo regulan, lo estabilizan y lo legitiman. Es decir, las que aseguran su funcionamiento y minimizan los riesgos de conflicto, mediante medidas redistributivas y de protección social. La visión de la política redistributiva como mera creación de rentas improductivas, minimiza el papel de la distribución en la persistencia de instituciones disfuncionales y en el fracaso de la acción colectiva, lo que esteriliza el debate (Bardhan, 2001, 2005). Chang (2004), crítica la concepción ortodoxa de la política social como red de protección residual, que no considera su significativa contribución al desarrollo, como en el caso de las políticas sociales “escondidas” o “sustitutas” llevadas a cabo en la experiencia de desarrollo del sudeste asiático. Y Mkandawire (2001) subraya que la política social debe concebirse como la principal preocupación del desarrollo social, y situarse al mismo nivel que la política económica, para asegurar un desarrollo equitativo y socialmente duradero.

Desde una perspectiva radical se argumenta que un verdadero giro institucional implicaría ignorar las estrategias de desarrollo y las prescripciones de política pública recomendadas por los "malos samaritanos" y consistentes con la estructura global existente del poder económico (Chang, 2007). Si se quiere criticar el enfoque ortodoxo institucional hay que plantear una interpretación alternativa de la relación instituciones y desarrollo y proponer instituciones acordes con dicha interpretación. Desde una óptica marxista, Ruccio (2011) parte de las siguientes premisas: las instituciones existentes en los países en desarrollo reproducen las relaciones de explotación capitalista, porque están formadas por las normas formales e informales que garantizan la apropiación de la plusvalía por parte del capital; el excedente se distribuye de tal forma que fortalece dichas instituciones y asegura las condiciones institucionales que lo han generado. Su propuesta es crear instituciones alternativas que fortalezcan formas de no-explotación, de desarrollo económico y social, y permitan a los productores directos del excedente su apropiación.

Otro aspecto fundamental sobre el que Dutt (2011) llamaba la atención es el relativo a la necesaria distinción entre crecimiento y desarrollo. En la nueva teoría del crecimiento, la idea de buenas instituciones se vincula al logro de los fines establecidos por la teoría económica ortodoxa. Acemoglu (2009) no distingue entre crecimiento y desarrollo económico, argumentando que la evidencia sugiere una estrecha relación entre las medidas de ingreso per cápita y otras medidas de desarrollo más generales. Se sigue considerando el crecimiento del ingreso, estimado mediante índices de mercado, la medida fundamental del desarrollo, y los fines sociales y políticos secundarios y subordinados implícitamente a este indicador. Sin embargo, gran parte de las diferencias de renta a nivel internacional pueden explicarse por la “herencia social” en materia de educación, sanidad, infraestructuras y dotaciones colectivas (Sen, 1999).

La nueva economía institucional reflexiona en clave de desempeño económico de los países para lograr el desarrollo, medido en términos de crecimiento de la producción y de la renta. Se vincula la industrialización al desarrollo y se identifica país desarrollado con país industrializado. El propio Chang, frente a la opinión de los librecambistas, que abogan por concentrarse en la agricultura, o de los profetas de la economía posindustrial que lo hacen por los servicios, se posiciona a favor de la industria manufacturera, elemento diferenciador, históricamente, de los países ricos y pobres. En su apoyo cita la defensa de Gerschenkron del papel de las instituciones estatales y las relaciones financiero-industriales en las políticas de industrialización tardía (Chang, 2007).

Stiglitz apuesta por ampliar el concepto de desarrollo, superar el fetichismo del PIB y centrar el análisis en los estándares de vida (crecimiento sostenido y desarrollo de la democracia). Su propuesta de desarrollo como "transformación de la sociedad" implica "pensar científicamente", mediante la participación y el diálogo, para no identificar crecimiento del PIB con desarrollo y, parafraseando a Hirschman, ir de la economía a la política y a los asuntos sociales (Stiglitz, 2007). Hay que escapar de las metáforas de producción y desarrollo y de su proyección institucional, cambiar instituciones que regulan la valoración mercantil y considerar los costes sociales y ambientales, y modificar la teoría de la propiedad, las leyes laborales y de protección social.

Un nuevo concepto de desarrollo obliga a construir nuevos “imaginarios” institucionales que introduzcan la noción de que las prioridades económicas, la distribución de la riqueza y la estrategia de desarrollo deben establecerse mediante procesos democráticos. Evans (2005) propone seguir la agenda de Sen y plantear el debate público sobre la distribución de los bienes colectivos y de la estrategia de desarrollo como piedra angular de cualquier proyecto de cambio institucional. La propuesta de diálogo y compromiso de la comunidad de usuarios para solucionar la ‘tragedia de los comunes’ de Ostrom se sitúa en esa línea, y Chang (2007), en clara sintonía con Sen, reivindica la noción de democracia entendida como “gobierno mediante el debate”, porque inmuniza contra el mercado y genera valores (Sen, 2006, 2007). Frente al sistema político liberal, que basa la participación en el voto secreto, en la democracia deliberativa, el voto expresa un juicio sobre la opción política más adecuada para promover el bien común, y no la satisfacción de preferencias individuales (Fung & Wright 2003).

Sen niega que el PIB sea una medida adecuada para comparar niveles de bienestar y sitúa el tema de la elección pública de alternativas en el centro del desarrollo. Su concepción del desarrollo como un proceso de expansión de las libertades fundamentales se aleja de las visiones estrictas de desarrollo identificadas con el crecimiento del producto nacional bruto, con el aumento de las rentas personales, con la industrialización, con los avances tecnológicos o con la modernización social. El crecimiento del PIB se considera un medio para expandir las libertades de que disfrutan los miembros de la sociedad, pero se advierte que las libertades dependen de las instituciones sociales y económicas (sanidad y educación), y de los derechos políticos y humanos (libertad de participación política), cuya importancia no se mide por su contribución al PIB o al fomento de la industrialización. Esta concepción del desarrollo permite apreciar simultáneamente el papel de las instituciones en el proceso de desarrollo, y reconocer el influyente papel de los valores sociales y de las costumbres vigentes en las libertades de que disfrutan los individuos. La operatividad de este enfoque depende de la valoración, mediante discusión pública, de los componentes de la calidad de vida o del bienestar (Sen, 1999).

La teoría del desarrollo asumía que las preferencias eran exógenas, evitando las cuestiones relativas a la elección pública, y planteando una definición tecnocrática de los medios necesarios para aumentar la renta nacional. El enfoque de la capacidad convierte en endógeno el proceso de formación de preferencias colectivas y en el núcleo del análisis se sitúa la determinación de los mecanismos institucionales necesarios para fomentar el debate público, es decir en las instituciones que facilitan las decisiones colectivas sobre los fines del desarrollo. Esta estrategia participativa requiere comprometer a la población en la discusión sobre los objetivos del desarrollo, las reglas y los medios necesarios para conseguirlos. Además, como el cambio institucional significa no solo la redefinición de reglas formales sino fundamentalmente la realización de intereses y poder, la iniciativa está condenada al fracaso a menos que se involucre a las élites en el proyecto (Portes, 2007). Para lograr esas formas deliberativas de gobernanza económica que posibiliten a las personas elegir el tipo de vida que valoran, a partir de las configuraciones institucionales existentes, Evans (2005) plantea dos vías: nivelar el terreno cultural, diversificando las fuentes de información que recibe el ciudadano, y crear capacidad colectiva para expandir la propia capacidad, invirtiendo en la expansión de las oportunidades para la discusión y el intercambio públicos.

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