B.El Congreso y los escenarios del estatus político
La discusión actual sobre el estatus político futuro de Puerto Rico ocurre en medio de una aguda crisis fiscal en la Isla, que está generando atención dentro y fuera de Estados Unidos. Este contexto de crisis no necesariamente contribuye a la consideración de escenarios alternos para Puerto Rico en el Congreso, especialmente si implican un aumento sustancial de erogación de fondos federales, aunque el tema es más amplio que la consideración de cálculos económicos de costo-beneficio.
El Congreso es un escenario hostil a la consideración de casos como el del estatus de Puerto Rico por factores diversos y complejos, algunos de naturaleza permanente y otros más bien coyunturales. Lograr colocar el tema de forma sostenida en la agenda de temas prioritarios que requieren atención y acción inmediata del Congreso es un primer umbral que resulta difícil traspasar. Al presente, la tendencia del legislativo federal es de actuar de forma extremadamente selectiva en cuanto al número de asuntos a los cuales le dedica tiempo, atención y, al final, acción positiva a través de una aprobación de ley.
El hecho de que el Congreso haya optado por favorecer la celebración de otra votación bajo los términos sugeridos por el presidente Obama prácticamente anula la posibilidad de que el legislativo de Estados Unidos apruebe el HR 2000, el cual está dirigido a un voto estadidad sí o no. Una vez más, el Congreso decidirá aplazar para una fecha futura la consideración sustantiva de las opciones de estatus, asunto que no ha sido tratado de forma detallada por el Senado y la Cámara de Estados Unidos desde el 1991, hace ya más de veinte años. Ello es consistente con la ausencia de un consenso sustantivo sobre el futuro de Puerto Rico.
La falta de un consenso político en Estados Unidos sobre el futuro político de la Isla tiene su paralelo en la ausencia también de un consenso académico. El examen de la estadidad que se plantea actualmente se lleva a cabo en momentos en que no existe ningún tipo de consenso académico sustancial, ni entre los centros de estudio (think tanks) en Estados Unidos, sobre si Puerto Rico debe admitirse o no como estado, o sobre cuál debe ser la orientación general de un cambio en las relaciones políticas actuales.
En general, sin embargo, sí se percibe un reconocimiento en el ámbito académico sobre el hecho de que la población del territorio que aspire a la estadidad tiene que ser profundamente leal a una identidad política y cultural común, si interesa ser parte de la unión federal. En el ámbito público, las voces de la extrema derecha del Partido Republicano también son fuertes en su oposición a un estado latino.
En suma, en Estados Unidos no parece existir al momento un consenso político o académico suficiente para encaminar a corto plazo una alteración exitosa del marco jurídico-político de su relación con Puerto Rico. La intensa polarización política interna en Estados Unidos afecta a Puerto Rico de forma directa. En este contexto, es prácticamente imposible impulsar una estrategia partidista dirigida a la alteración del estatus político presente.
C.La estadidad y el cambio de régimen fiscal en el Puerto Rico de hoy
En el pasado, los debates sobre las consecuencias económicas de posibles cambios en el estatus les han dado una importancia central al tema fiscal. Este enfoque es más importante aún en el presente, dada la frágil condición fiscal del Gobierno de Puerto Rico. La estadidad conllevaría un aumento en las transferencias del Gobierno federal al Gobierno de Puerto Rico y a las personas en el país. Pero, por otro lado, conllevaría también la aplicación total de la estructura contributiva federal a las personas y los negocios en la Isla. Esto significa un cambio en el régimen fiscal que plantearía serios retos, tanto al Gobierno de Estados Unidos como al de Puerto Rico, dado que la Isla ya es una jurisdicción con una alta dependencia de fondos federales y con una capacidad muy limitada de solventar los gastos corrientes de la administración pública con el sistema contributivo vigente. El “dilema presupuestario” del que habló Peat Marwick hace más de 20 años se plantea ahora con más urgencia.
Las transferencias del Gobierno federal al Gobierno de Puerto Rico son comparativamente bajas cuando se contrastan con las que reciben los 50 estados. Sin embargo, representan una proporción bastante alta de los ingresos fiscales totales. En el año 2011, los fondos federales aportados al Gobierno de la Isla representaron $1,222 por habitante; esta cifra es menos de la mitad de lo que recibió el estado más pobre (Misisipi, con $2,931 por habitante) y equivalente a 1.4 desviaciones estándar por debajo del promedio de los 50 estados. En el mismo año, el porcentaje de los ingresos fiscales totales provenientes de aportaciones federales en la Isla fue igual que el promedio correspondiente para los 50 estados
Si el Gobierno de Puerto Rico hubiese recibido la misma cantidad de aportaciones federales por habitante que recibió Misisipi en el 2011, dichos fondos habrían representado el 58% de los ingresos gubernamentales, en contraste con el 37% de Misisipi. En realidad, el porcentaje sería mayor del 58%, ya que seguramente el Gobierno de la Isla tendría que reducir las contribuciones estatales y, por tanto, los ingresos propios para compensar en parte el aumento de la carga contributiva causado por la aplicación de las contribuciones federales. Utilizando la experiencia de varios estados, se estima que dicho promedio estaría entre el 59% y el 71%. En la medida en que el Gobierno de Puerto Rico aumente su dependencia de aportaciones federales, es de esperarse que se reduzca aún más su autonomía en la implantación de política pública.
Si el Gobierno de Puerto Rico hubiese recibido en el 2011 la misma cantidad de transferencias por habitante que recibieron en promedio los estados ($2,098), las transferencias federales al Gobierno hubiesen aumentado de $4,482 millones a $7,750 millones. La razón más importante para este aumento serían los cambios en las aportaciones al programa de Medicaid. Es de esperarse que bajo la estadidad este programa aumente sustancialmente. Sin duda, este cambio representaría un beneficio considerable para los residentes de Puerto Rico, pero la otra cara de la moneda es que la Isla se convertiría en una jurisdicción extremadamente dependiente del Gobierno federal; sobre todo si se tiene presente que también habría un aumento significativo en las transferencias a las personas, además de las aportaciones al Gobierno.
Otra dimensión del tema es cómo se afectaría la carga contributiva con la estadidad. Medido en términos per cápita (por habitante), los impuestos en Puerto Rico son más bajos que el promedio para los 50 estados. Pero, a pesar de ello, cuando se miden los impuestos totales como proporción del PNB o del ingreso personal per cápita, la carga tributaria en la Isla es significativamente mayor que el promedio para los estados.
Comparando los datos de Puerto Rico, procedentes del Departamento de Hacienda, con los correspondientes a los 50 estados, obtenidos del Servicio de Rentas Internas federal (IRS, por sus siglas en inglés), se realizó un cálculo de lo que serían las contribuciones en la Isla bajo la estadidad. Los estimados indicaron lo siguiente:
1. La carga contributiva de los individuos aumentaría del 13.4% del ingreso personal al 16.5%.1 Esto implica que los residentes de Puerto Rico pagarían $1,900 millones adicionales al fisco federal en impuestos no corporativos.
2. Los impuestos corporativos también aumentarían significativamente. Se estima que las corporaciones radicadas en Puerto Rico sujetas a contribución regular pagarían $758 millones al fisco federal, mientras las corporaciones exentas (de mantenerse en la Isla) le pagarían $5,500 millones. De no alterarse las contribuciones de la Isla para compensar ese efecto, la carga contributiva total de las corporaciones aumentaría del 4.2% del ingreso personal al 14.1%.
3. La carga contributiva total de los impuestos a individuos y a corporaciones, como porcentaje del ingreso personal, aumentaría del 17.5% al 30.6%.
Si el sistema tributario del nuevo estado no se modificara, el aumento en contribuciones podría tener un impacto negativo en las empresas en Puerto Rico, especialmente en las pequeñas y medianas empresas. Estas son precisamente las que se quejan actualmente de la carga contributiva que tienen que sobrellevar, y también constituyen el grueso de la población empresarial a la que se dirigen los programas de desarrollo de la Compañía de Comercio y Exportación (CEE).
Como ya se indicó, las corporaciones radicadas en Puerto Rico sujetas a contribución regular podrían pagar $758 millones al fisco federal. Por otro lado, las empresas radicadas en Puerto Rico, que hoy día reciben incentivos contributivos, tendrían que pagar impuestos sustanciales al Gobierno federal, lo que dejaría sin efecto la estrategia de atracción de inversión utilizada por muchos años de ser un paraíso fiscal. Dichas empresas aportaron $306 millones al fisco de Puerto Rico en el 2011, los cuales probablemente dejarían de recibirse si se relocalizan fuera de la Isla. La mayor diferencia en el impuesto corporativo federal que pagarían las empresas radicadas en Puerto Rico surge precisamente del pago que tendrían que realizar las empresas que actualmente se consideran exentas. Se evidencia que, una vez dichas empresas estén sujetas al pago de contribuciones federales, la ventaja competitiva de Puerto Rico para retenerlas se afectaría de manera significativa.
Por otra parte, la aplicabilidad de la Ley 154 del 2010 a las empresas estadounidenses —sujetas a este impuesto— quedaría anulada con la estadidad, obligando al Gobierno a buscar formas alternas y efectivas de sustituir dicho ingreso.2 La Ley 154 aplica a individuos no residentes y a corporaciones o sociedades extranjeras. El arbitrio se implantó como sustituto (in lieu of) de un impuesto al ingreso. El 30 de marzo de 2011, el IRS hizo un pronunciamiento temporal indicando que se acreditará a las empresas afiliadas el pago de arbitrios en Puerto Rico, bajo el amparo de las Secciones 901 y 903 del Código de Rentas Internas federal. Mientras se evalúan la aplicabilidad y constitucionalidad de dicha ley, se otorgan créditos contributivos por impuestos pagados en países extranjeros. Sin embargo, aún no se ha hecho un pronunciamiento permanente al respecto (Sullivan, 2014).
La estadidad eliminaría la posibilidad de que las empresas estadounidenses que operan en Puerto Rico se definan como corporaciones foráneas bajo la Sección 901, lo que las eximiría de la aplicación de la Ley 154 de 2010 de Puerto Rico. Consecuentemente, la estadidad limitaría que dichas empresas puedan reducir su carga tributaria a nivel federal y aumentaría la posibilidad de que se relocalicen fuera de la Isla. Toda vez que las empresas foráneas se concentran en el sector manufacturero, su relocalización provocaría una reducción significativa en ese tipo de empleo (US Government Accountability Office, 2006).3 La pérdida de empleos en el sector privado podría agudizarse por la mayor incidencia fiscal que tendrían los impuestos corporativos a nivel federal sobre las empresas de Puerto Rico.
La potencial eliminación de los recaudos por concepto de la Ley 154 es sumamente importante, ya que los arbitrios por concepto de esta ley han ido en aumento. Además, ante la situación recesionaria actual, el Gobierno ha pospuesto la disminución gradual de dicho arbitrio, tal y como se concibió originalmente. Los recaudos de las corporaciones foráneas aumentaron de $677.9 millones en 2011 a $1,883 millones en 2012, lo que equivale al 23.5% del total de recaudos contributivos del Gobierno. Por tanto, la probable reducción en los recaudos de las corporaciones foráneas bajo la estadidad tendría un efecto detrimental en los ingresos fiscales.
Queda claro que la incorporación de Puerto Rico al sistema fiscal federal representa un reto, en la medida en que tendría que reformularse la estructura contributiva de la Isla y en particular los impuestos corporativos. Mientras mayor sea el efecto sobre las corporaciones, mayor es la probabilidad de que el Gobierno de Puerto Rico se vea presionado a reducir la proporción del ingreso que proviene de contribuciones a corporaciones; asemejándose más a la norma entre los estados. La necesidad de reducir el impuesto corporativo llevaría a reducir el alcance del Gobierno, especialmente con relación a los programas no subvencionados por el Gobierno federal, o incluso a tener que aumentar las contribuciones a los individuos.
Aun sin aumentar los impuestos al ingreso de individuos a nivel estatal, la extensión del impuesto federal a la Isla aumentaría la carga impositiva para los contribuyentes con ingresos medianos y altos. Este efecto contributivo adverso puede aumentar aún más las tendencias emigratorias y la fuga de cerebros. Ante la pérdida de recaudos por concepto de la Ley 154 y la presión para reducir el impuesto corporativo, las alternativas restantes serían aumentar los impuestos a los individuos o reducir el tamaño y alcance del Gobierno. Sin embargo, la actual situación de la deuda pública y los compromisos contraídos por COFINA (Corporación del Fondo de Interés Apremiante) limitan la posibilidad de reducir los impuestos en el corto plazo.4
Se concluye que bajo la opción de la estadidad el Gobierno de Puerto Rico aumentaría su dependencia en aportaciones federales y perdería la autonomía fiscal de la cual disfruta hoy día para la implantación de política pública. En consecuencia, sería imperativo un cambio en la estructura fiscal, con ajustes que dependerán de los cambios en las transferencias y tributos federales a imponerse; del período de transición otorgado, los objetivos con respecto al cumplimiento de neutralidad fiscal federal; y de cualesquiera subvenciones de estadidad (statehood grants) a legislarse en el caso particular de Puerto Rico.
Por todo lo señalado, el Gobierno de Puerto Rico estaría presionado a modificar su estructura tributaria para evitar quedar en desventaja frente a los otros 50 estados en materia contributiva corporativa. En ausencia de una reestructuración fiscal, esto constituiría un factor contraproducente para la competitividad de la Isla. El Gobierno podría optar por buscar fuentes alternas de fondos, incluyendo aumentos en impuestos a individuos, o por reducir aquellas áreas de gasto que no estén subvencionadas por fondos federales.
Un aspecto potencialmente positivo podría ser contar con la capacidad fiscalizadora del IRS, ya que Puerto Rico se reconoce como una jurisdicción con un problema serio de evasión contributiva. En la medida en que el IRS tenga más recursos para la fiscalización que el Departamento de Hacienda, los ingresos informados aumentarían y así también los recaudos contributivos. En ese caso, nuestros estimados de aumentos en las contribuciones federales de individuos y corporaciones podrían estar subestimados.
A base de la comparación de las cargas contributivas presentadas anteriormente, se coincide con el informe del Joint Committee on Taxation (2006) en que la extensión de los impuestos federales a la Isla provocaría una reestructuración del sistema tributario de la Isla. Puerto Rico tiene dos características que hacen de este proceso uno retante: la alta carga contributiva relativa y la alta dependencia de transferencias intergubernamentales. Aunque la carga contributiva relativa en Puerto Rico es más alta, el total de contribuciones recaudadas es menor, dado que se parte de un ingreso personal más bajo. Esto implica que, aún con una inyección sustancial de fondos federales, el nivel de recursos disponible en Puerto Rico es menor que los que tienen los estados para llevar a cabo su labor. Es de esperar que el alcance de la gestión gubernamental de la Isla se ajuste dramáticamente, lo que debe provocar una reducción en el empleo público.
En el largo plazo, se esperaría que el alcance de la gestión gubernamental local se ajustase dramáticamente, lo que debe provocar una reducción en el empleo público. Una de las mayores limitaciones que enfrentaría la Isla en este proceso si se deseara continuar prestando los servicios básicos que necesita la población, es que el nivel económico y la situación fiscal no permitirían que el Gobierno de Puerto Rico disminuyera sus contribuciones y remitiera la mayor parte del ingreso contributivo al fisco federal, como lo hacen los estados.
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