Siglas y Acrónimos




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Régimen jurídico vigente de la empresa pública en ecuador




Normativa jurídica




Legislación aplicable a empresas públicas



La legislación sobre empresas públicas en Ecuador se encuentra principalmente en la Ley Orgánica de Empresas Públicas (LOEP) y la Ley Orgánica de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP). Son normas de aplicación general que conciernen a las empresas públicas, con determinadas modificaciones, la Ley Orgánica de Servicio Público (LOSEP), la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (LOSNCP) y el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD); sin perjuicio de las demás leyes y reglamentos de Derecho Público y de Derecho Privado aplicables al sector público.

El contenido de la Ley de Empresas Públicas



La Ley Orgánica de Empresas Públicas7 norma las empresas públicas, de Derecho Público, ya existentes, Dispone también la conversión de las sociedades mercantiles con participación estatal mayoritaria, sometidas a la Ley de Compañías, en empresas públicas, de Derecho Público.
La LOEP norma también los diferentes regímenes de la empresa pública, como de administración, personal, contratación, control, funcionamiento y presupuesto.

Clases de empresas públicas




Órganos públicos competentes para la creación de empresas públicas



La LOEP establece cuatro clases de empresas públicas, de Derecho Público, según el órgano público que las constituye: el Ejecutivo; los gobiernos autónomos descentralizados (GAD); las asociaciones entre el Ejecutivo y los GAD; y, las constituidas por las universidades públicas.
Expresamente se excluyen de la aplicación de la LOEP las “sociedades o empresas incautadas por la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD)”8, sin que se descarte que eventualmente puedan convertirse en empresas públicas y, por lo tanto, sometidas a la LOEP.9
Las empresas públicas pueden constituirse por órganos públicos determinados, que son el Ejecutivo –empresas públicas nacionales; los gobiernos autónomos descentralizados; conjuntamente del Ejecutivo y los gobiernos autónomos descentralizados; y las universidades públicas. Estos órganos tienen competencia para la constitución de empresas holding, llamadas “empresas públicas de coordinación”.10
Son competentes para la creación de empresas públicas los gobiernos autónomos descentralizados regionales, provinciales, cantonales y metropolitanos, pero no los gobiernos parroquiales.
La Constitución también llama a las empresas públicas sociedades de derecho público.11
Empresas públicas petroleras
La empresa estatal Petroecuador y sus filiales se transforman en empresa pública, de acuerdo con lo ordenado por la LOEP, pero las referencias constantes en la Ley de Hidrocarburos sobre Petroecuador, se extienden también a “empresas públicas que se creen para el efecto”.12
La reforma de la Ley de Hidrocarburos13, reestructura el marco de la empresa pública petrolera así como de las empresas mixtas y las empresas públicas extranjeras en la contratación petrolera. La finalidad expresada de la modificatoria legal14 es de normar las relaciones entre las instituciones públicas y las empresas públicas y mixtas, incluyendo las empresas públicas extranjeras.

Empresas de economía mixta



Las sociedades de propiedad estatal sometidas a la Ley Compañías incluyeron sociedades anónimas, con capitales del Estado, y compañías de economía mixta. Su régimen jurídico era parcialmente de Derecho Privado, sometidas en aspectos determinantes de control al Derecho Público, desde antes de la expedición de la Ley Orgánica de Empresas Públicas.
En otra parte de este informe también se mencionan a las compañías comerciales de propiedad privada que fueron incautadas por el Estado, que mantienen su régimen jurídico original, de Derecho Privado y que continúan manejándose como tales, a las que hace referencia la LOEP, como se verá más adelante. No obstante, la Ley Orgánica de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP), abre la posibilidad de que se transformen en empresas públicas.15
La Constitución alude a las compañías de economía mixta en la referencia al “sistema económico”, entre las formas de organización de la producción y el “derecho a la propiedad…mixta” y autoriza su manejo de sectores estratégicos y servicios públicos, así como la participación de empresas públicas en compañías mixtas –en estos dos casos, con mayoría accionaria estatal.16
Empresas mixtas con participación mayoritaria de empresas públicas tienen competencias para gestionar y ser delegatarias de sectores estratégicos y prestar servicios públicos.17
EL COOTAD atribuye a los gobiernos autónomos descentralizados18, con excepción de las juntas parroquiales, competencias para constituir compañías mixtas directamente o a través de sus empresas públicas, “la gestión para la prestación de servicios públicos o para el desarrollo de otras actividades o emprendimientos”, excepto para “la dotación de los servicios públicos de agua y riego los cuales sólo pueden ser prestados por entidades públicas, comunitarias o en alianza público comunitaria.”19
En las compañías de economía mixta de los gobiernos autónomos descentralizados, su participación no puede ser menor al cincuenta y uno por ciento de las acciones. La presidencia del directorio en todo caso corresponde al personero del gobierno autónomo descentralizado o su representante, “independientemente de su porcentaje de aportes al capital social de la empresa,”20 pero no se observa algún tipo de restricción para el número de representantes de los accionistas en el directorio.

Sociedades anónimas de capitales públicos



La LOEP contempla la actividad de compañías de economía mixta en áreas y condiciones determinadas, las cuales por lo tanto, se mantienen en el sistema jurídico ecuatoriano, pero no menciona en ningún sentido a las sociedades anónimas con capitales públicos, por lo que se entiende que no se mantienen como una opción de modo de gestión de las instituciones públicas, con excepción de ciertas empresas eléctricas enumeradas expresamente, como se detalla en el párrafo siguiente. La Ley enumera unas pocas sociedades anónimas de capitales públicos, determinando su conversión en empresas públicas.21
Existe un grupo de sociedades anónimas, de gestión eléctrica,22 sometidas a un régimen especial contemplado en el Mandato 15, que siguen operando como sociedades anónimas reguladas por la Ley de Compañías.23
La LOEP expresamente dispone que los “contratos, convenios y más actos jurídicos” celebrados conforme los estatutos sociales de las sociedades anónimas, sujetas a la Ley de Compañías, mantienen su vigencia, no obstante que los procedimientos administrativos de su ejecución se desarrollan según la LOEP. No se especifica si aplicarían también las disposiciones de la LOSNCP, no obstante que esta última Ley contiene normas aplicables también a sociedades anónimas de capitales públicos.
También se pueden mantener con el régimen actual, sometidas a las disposiciones de la Ley de Compañías, las sociedades anónimas y de economía mixta, en las cuales el Estado o sus instituciones son accionistas minoritarios, sin perjuicio de una “desinversión”, es decir la venta que haga el Estado o sus instituciones de su paquete accionario minoritario. No procede, en cambio la participación accionaria estatal en sociedades anónimas o compañías de economía mixta de las “instituciones públicas que por mandato constitucional solamente pueden participar en emprendimientos económicos en sectores estratégicos del país y para aquellas actividades que no sean rentables”.24
Estas sociedades mercantiles, de capital estatal mayoritario, pueden recibir asignaciones del Presupuesto General del Estado hasta que se transformen en empresas públicas.25

Sociedades incautadas por la AGD



Las sociedades o empresas incautadas por la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD) y declaradas como recursos de dicha Agencia no se someten a las disposiciones de la LOEP.26
En la actualidad estas compañías se encuentran bajo el control del “Fideicomiso AGD-CFN No Más Impunidad”, que también ha recibido los activos, derechos y competencias que fueron atribuidos al Ministerio de Finanzas. La COPFP autoriza a este Fideicomiso para que las utilidades reportadas por compañías bajo su control sirvan para la capitalización de otras compañías que lo requieran o para su entrega en calidad de préstamo, mediando las garantías correspondientes. También dispone la supresión de las glosas tributarias, obligaciones laborales pendientes o deudas a favor de terceros, sin sustento documental y contable, eliminándolas de los balances y convirtiendo tales valores en cuentas por cobrar en contra de los antiguos administradores o accionistas de los bancos incautados
Mientras no se haya procedido a la venta o hasta que se conviertan en empresas públicas ni las sociedades o empresas incautadas por la extinta AGD, ni el Fideicomiso se someten a los procesos determinados en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública.27

Personas jurídicas de Derecho Público financieras



La LOEP excluye de la aplicación de sus disposiciones a las empresas del sector financiero28, que se encuentran regidas por el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas29 y por sus propias leyes constitutivas. Estas instituciones deben enajenar en el plazo de dos años sus acciones en las sociedades sujetas a la Ley de Compañías.30
Estas entidades pueden gestionar sus recursos públicos a través de fideicomisos. “previa autorización del ente rector de finanzas públicas”31, en la actualidad el Ministerio de Finanzas.

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