La adaptación de la legislación a la evolución y exigencias de la sociedad es una necesidad constante en un Estado social de derecho. En el caso colombiano, la
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| EXPOSICIÓN DE MOTIVOS La adaptación de la legislación a la evolución y exigencias de la sociedad es una necesidad constante en un Estado social de derecho. En el caso colombiano, la tipificación de conductas penales y administrativas, así como la asignación de penas y sanciones acordes con su gravedad debe responder a las realidades internas y a su impacto sobre la sociedad y bienes colectivos como el medio ambiente. A pesar de las medidas que contempla la legislación vigente, las conductas de extorsión, tráfico de estupefacientes y minería ilegal continúan proporcionando, y cada vez en mayor medida, recursos cuantiosos a los grupos armados que se valen del terrorismo para someter a la población civil y para amenazar la institucionalidad legítimamente constituida. Adicionalmente, se hace necesario tomar medidas tendientes a garantizar las finalidades protectora, educativa y restaurativa de las sanciones a los menores que infringen la ley penal. En esta ocasión, el Ministerio de Defensa somete a discusión y aprobación del Congreso un proyecto de ley que contempla medidas penales y administrativas para dotar de mejores herramientas al Estado en el combate contra estos fenómenos, de conformidad con los siguientes antecedentes y hechos: EN MATERIA DE EXTORSIÓN Antecedentes
Justificación El 03 de agosto de 2011 se aprobó la Política Nacional de Defensa de la Libertad Personal 2011-2014 por parte del Consejo Nacional de Lucha contra el secuestro y demás atentados contra la Libertad Personal –CONASE4-. En desarrollo de la Política, el 15 de marzo de 2012 el CONASE aprobó el Plan Nacional Antiextorsión el cual busca principalmente incentivar la denuncia del delito de extorsión tal y como se logró durante el último trimestre del año 2012, en el cual se produjo un aumento del 30% de denuncias en relación con el año 2011. Ante el incremento de la denuncia, el Estado debe buscar mecanismos para garantizar una judicialización más eficiente de los delincuentes y medidas que permitan iniciar las investigaciones sin que la víctima directa se vea sometida a participar de todas las fases de la investigación. DENUNCIAS POR EL DELITO DE EXTORSIÓN POR AÑO5
El delito de extorsión toma formas muy variadas. Los modus operandi se modifican en forma frecuente, dependiendo de la influencia territorial de los criminales, los sectores productivos objeto de extorsión, el nivel de información sobre las potenciales víctimas, la acción de las autoridades en el área, la denuncia y la colaboración ciudadana y el funcionamiento de la justicia, entre otros factores. El delito de extorsión es un delito complejo no sólo porque afecta grandes sectores poblacionales, sino también porque son muchos los agentes generadores de esta práctica delincuencial en nuestro país, dentro de los que se cuenta la delincuencia común, grupos armados al margen de la ley, las bandas criminales y la delincuencia organizada en general. Todos se financian con la ejecución de esta conducta y además la utilizan como herramienta para asegurar el control social en ciertas regiones e incidencia en economías locales, siempre de la mano de la coerción de la libertad individual. En los últimos años han surgido nuevas modalidades de extorsión con multiplicidad de organizaciones delincuenciales cometiéndolas. Entre ellas, la llamada “micro extorsión”; bajo esta modalidad se entiende la exigencia de dinero en pequeñas cantidades a trasportadores comerciantes, grandes y pequeños industriales, donde se asigna una cuota a la víctima dependiendo de la capacidad económica (casos de corabastos, san andresitos, transportadores, pequeños tenderos). La complejidad de este delito no solo radica en la dificultad para judicializar a los responsables sino en la tolerancia que en algunos casos tiene esa práctica en las poblaciones afectadas. Lo anterior se sustenta en el hecho que para iniciar la investigación del delito de extorsión es necesaria la denuncia de la víctima directa, la cual se ve enfrentada con su victimario durante todo el trascurso de la investigación. En atención a los cambios sociales y las modalidades que ha adoptado el delito, es preciso hacer referencia al ius puniendi6 como aspecto del resorte del Estado sobre el cual la Corte Suprema de Justicia ha sostenido en reiterada jurisprudencia que el Estado “es el llamado a fijar los lineamientos de la política que en materia criminal ha de aplicarse para posibilitar la convivencia pacífica en sociedad y para asegurar la defensa de los valores, derechos y garantías ciudadanas, tomando como referente válido las circunstancias históricas del momento y las diversas situaciones de orden coyuntural que se generan al interior de la comunidad, atribuibles a una dinámica social, política, económica e incluso cultural de permanente cambio y evolución”7, aspectos que corresponden a los cambios delictuales que motivan el presente proyecto. La extorsión es un delito pluriofensivo que atenta principalmente contra el patrimonio económico. En la mayoría de los casos la conducta es calificada en la modalidad de tentativa al no afectarse el patrimonio de la víctima, principalmente por la efectividad de las autoridades. Adicionalmente, el sujeto activo de la conducta en virtud del artículo 269 del Código Penal puede restituir el objeto material del delito o su valor e indemnizar a la víctima en los perjuicios causados, logrando una disminución en la pena de las tres cuartas partes. Lo anterior contribuye a la percepción de desconfianza de las víctimas respecto del sistema de administración de justicia, sienten que no existen condiciones para denunciar, dadas las prerrogativas con las que cuentan los criminales y el poco tiempo que toman en volver a extorsionar luego de una investigación penal en las condiciones señaladas. Colorario de lo anterior, la afectación al patrimonio no debe ser la razón inicial del tipo, por cuanto los cambios en la actuación delictual han mutado generando una nueva realidad criminal, al punto de provocar la aquiescencia de la víctima frente al hecho extorsivo al no lesionar de manera grave su patrimonio. En los sistemas alemán e italiano, la razón del tipo surge a partir de la necesidad de proteger, de un lado, la facultad de autodeterminación, y del otro, el patrimonio, que se afecta con el ilícito constreñimiento; se trata pues, de un hecho punible pluriofensivo, si bien se le da particular relieve a la defensa de la propiedad colocándola bajo la misma tutela. El hecho de que figure entre los quebrantos patrimoniales no desplaza el ataque a la libertad con que la víctima debe proceder en la entrega de sus pertenencias o en la adquisición de ciertas obligaciones gravosas del patrimonio8. De conformidad con la realidad social, es preciso modificar el tipo penal de extorsión, no en el sentido de enfocarlo únicamente como atentatorio de la autonomía personal, pero si estableciendo una ubicación sistemática del tipo acorde con el comportamiento social actual, que permita que opere el principio de oportunidad como base para desarticular las empresas criminales que se lucran de la extorsión y con ello financian el terrorismo, a partir de la colaboración con la justicia que realicen los procesados. Adicional a las medidas legislativas propuestas, la Fiscalía General de la Nación trabaja en la modificación parcial de lo normado en relación con el Principio de oportunidad, en el sentido de descentralizar su aprobación, designando como delegados especiales del Fiscal General de la Nación para dar aplicación al Principio de oportunidad en los delitos sancionados con pena privativa de la libertad que exceda de seis (6) años en su máximo, a fiscales adicionales a los establecidos en la Resolución 0692 del 28 de marzo de 2012, con lo cual se favorecerá una aplicación más rápida y eficiente del principio, logrando desarticular las grandes estructuras criminales no sólo del delito de extorsión, si no de todas aquellas conductas punibles sancionadas con pena privativa de la libertad, cuyo máximo señalado excede de seis años. La aplicación del Principio está consagrado a toda clase de hechos punibles con independencia del máximo establecido por la ley, y en consecuencia procede cuando se haya reparado integralmente a la víctima, y se determine de manera objetiva que el Estado desiste de proseguir con la persecución penal, así mismo que la mayor entidad de la pena a que alude el parágrafo solo permite adscribir una competencia específica al Fiscal General de la Nación o su Delegado especial el cual no puede estar únicamente en los coordinadores de las Unidades delegadas ante Tribunales.9 El reconocimiento del Principio de oportunidad puede conllevar la adopción de un mecanismo discrecional con el plea guilty10 o plea bargaining11 anglosajón, que se ha abierto espacio doctrinal y legislativo en Europa y América Latina, que permite a la ley fijar los supuestos y condiciones en que el titular de la acción penal puede hacer uso de él12. Con el presente proyecto se propone ubicar sistemáticamente el tipo penal de extorsión en el capítulo de los delitos que atentan contra la autonomía personal, ubicación que no cambia su característica pluriofensiva, ni su estructura objetiva ni subjetiva e incluir en la norma la consecuencia penal cuando el delito no alcanza a materializar la afectación al patrimonio. Propende, por el contrario, enfrentar una problemática social a partir de la realidad en el actuar criminal, con medidas efectivas que permitan el ejercicio del derecho de defensa pero sin que ello implique impunidad para los responsables, respetando los principios propios del sistema penal acusatorio. EN MATERIA DE TRÁFICO DE ESTUPEFACIENTES Antecedentes
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