3. Manual Escolar y Representación




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1.3. La Ley General de Educación: ¿Inicio de un nuevo proyecto educativo?

Luego de la sanción de la nueva Constitución Política en 1991, quedaron varios asuntos públicos para ser reglamentados por parte del poder legislativo. Uno de ellos fue el tema educativo, que requería la elaboración de una ley general que regulara todo lo relacionado con la educación tomando como base los principios constitucionales consagrados en los albores de la década del noventa. La importancia de esta ley aunada a las posibilidades democratizadoras abiertas por la Carta Constitucional, permitió la participación de actores ligados al mundo de la educación en la confección del marco educativo que iría a regir la vida escolar de la nación a partir de entonces. En el mismo sentido, la difusión por parte de la prensa de los avances en la materia permitió conocer cómo se fue desarrollando el proceso de elaboración de la Ley General de Educación, presentada como una ruptura total con la vieja normatividad educativa. En este apartado nos ocuparemos de algunas de las discusiones que se presentaron entre 1990 y 1994 en torno a la Ley General de Educación, examinando los momentos previos a su sanción y los puntos de encuentro y desencuentro que se dieron entre el Estado y la Federación Colombiana de Educadores (Fecode).

1.3.1. Las propuestas de Fecode.

Uno de los principales actores involucrados en la creación de la Ley 115 de 1994 fue el magisterio, representado por su organización sindical Fecode. La participación de los maestros y maestras del país contó con la presencia de personajes como Abel Rodríguez en la Asamblea Nacional Constituyente, en las discusiones que hubo sobre la educación como derecho y servicio público en la Constitución. En el número 25 de la revista Educación y Cultura, la Federación de Educadores se dio a la tarea de poner sobre la mesa el debate sobre los contenidos que debieran incluirse en la Ley General. Aunque la posición del sindicato podía resumirse en la defensa irrestricta de la educación pública y su respectiva consagración en la Ley General, se pueden advertir diferentes enfoques sobre el problema educativo al interior de la misma Federación. Por un lado, hubo planteamientos generales asumidos como gremio que fueron presentados como propuesta de Fecode, mientras que por el otro, tuvieron cabida análisis de la situación educativa del país que dieron lugar a dos tendencias: La Crítica, compuesta por intelectuales vinculados al magisterio, convencidos que se podía ir más allá de lo postulado por la Constitución y La Conciliadora, que veía con muy buenos ojos los alcances logrados por aquel entonces en materia educativa.

Para presentar sus posiciones respecto a la educación, el magisterio partía de la premisa de reconocer el nuevo contexto nacional y mundial en que debían moverse tanto los Estados como la sociedad civil. El marco de apertura llevaba a los maestros a proponer una defensa de la soberanía nacional a través de la educación, que a su vez, debía proveer los medios necesarios para hacer frente al atraso tecnológico en que vivía el país, así como formar una conciencia ciudadana. El punto clave en el discurso del magisterio era la defensa, fortalecimiento y mejoramiento de la educación pública a cargo del Estado central, entendiéndola como el principal medio para alcanzar el tan anhelado desarrollo económico y social de la nación.

La presencia del Estado en la educación sólo debía cubrir los aspectos financieros y reguladores, puesto que el proyecto intelectual sería asunto de la sociedad civil, único actor que podía convertir en realidad los principios democráticos consagrados en la Constitución, expresándose en aspectos como la experimentación pedagógica y el abandono del proyecto instruccionista de la tecnología educativa. En suma, Fecode abogaba por una educación pública, en la que Estado garantizara los suficientes recursos, pero que no estuviera bajo su control, buscando implementar un proyecto educativo realmente modernizador y democrático, afectando ámbitos como lo público, la pertenencia nacional, la participación en el desarrollo nacional y el reconocimiento de la diversidad cultural sin menoscabo de la unidad nacional, entre otros.107

Estas directrices generales sobre lo que debía ser la educación luego de la Constitución de 1991 se originaron en el marco del XIV Congreso de la Federación de Educadores celebrado en 1988. A este evento, el magisterio llegó convencido de la situación de crisis que vivía la educación pública a nivel nacional, no sólo en su funcionamiento sino en lo relacionado a la calidad de la enseñanza, encaminando la discusión pública en la creación de una ley general para la educación más allá de los planes coyunturales, situación que se facilitó por la expedición de la Constitución Política. Fecode era consciente que su propuesta de elaborar una nueva Ley General de Educación, implicaba la formulación de un proyecto cultural, en el que la ley era la palanca del desarrollo económico, social y político y la única posibilidad de darle sentido a una de las instancias formadoras de la nacionalidad.

Más allá de los grandes propósitos por ver la legislación educativa guiada por la concreción del Desarrollo y la Democracia, para los educadores agremiados en Fecode la Ley General debía estar basada en cinco criterios básicos. El primer criterio era la defensa total del carácter público de la educación como medio para rescatar la calidad de la educación, afectada por los planes improvisados de los últimos treinta años. Como propuestas concretas, el magisterio sugería la eliminación de los cursos remediales contemplados en el Plan de Apertura Educativa; la inclusión del nivel pre-escolar de tres años; la creación de un plan integral en la educación primaria enfocado al fortalecimiento del castellano, el desarrollo de la capacidad de abstracción a través de las matemáticas y la iniciación en los idiomas extranjeros; la formación de hábitos de comportamiento para la convivencia democrática; así como la obligatoriedad y gratuidad de la educación en entidades oficiales. Estas medidas fortalecería la calidad de la educación al garantizar el acceso a la educación pública. La educación privada interesada sólo en la ganancia aupada por las becas y créditos cedería ante una educación pública que debiera mejorar su desempeño.

El segundo criterio que orientaría la discusión sobre la Ley General de Educación era el de la autonomía escolar. Con el fin de poner en práctica las libertades de cátedra y de aprendizaje estipuladas en la Constitución, los educadores proponían erigir la autonomía escolar como directriz de la educación nacional. Para ello, la propuesta procuraba eliminar el monopolio estatal sobre el contenido de los programas de estudio así como los criterios a seguir en la elaboración de textos escolares y la definición de metodologías de enseñanza. Al control estatal se le oponía la posibilidad de que en la Ley sólo se fijaran las áreas mínimas obligatorias del currículo, dejando el margen de libertad a las instituciones educativas, y en ellas a los educadores, para definir la intensidad horaria, la creación nuevas áreas o el desarrollo de innovaciones pedagógicas, la selección del método de enseñanza más adecuado para potenciar los valores ciudadanos o la orientación de los mismos contenidos. El magisterio creía que con la autonomía escolar se podía contribuir al mejoramiento de la calidad de la educación, máxime cuando se consideraba facultado para tomar las riendas de la educación. En otras palabras, este criterio propendía por desplazar el control de la educación de las oficinas del Ministerio de Educación a las manos de los educadores.

Interesada en acercar la educación al mundo laboral, Fecode argumentaba que en la Ley General de Educación se diera prioridad a la relación educación-trabajo a través de todos los ciclos y grados, no sólo luego de haber culminado el bachillerato. Esta revaloración de la educación técnica se combinaría con una formación que permitiera seguir estudios superiores en la universidad, presentando iniciativas más concretas. Una de ellas era la de revaluar el sentido de la universidad como centro de alto rendimiento académico y científico, con el fin de convertirla en centro de posgrados elevando los niveles de exigencia para ingresar en ella. Por otro lado, planteaban la división de la educación secundaria y media en Académica y Profesional, donde la primera se dividiría en Ciencias, Matemáticas e Idiomas Extranjeros, mientras que la segunda procuraría formar técnicamente a los estudiantes. La educación profesional se dividiría de forma similar, con una educación dedicada a la investigación desde los postgrados y otra más cercana al desempeño laboral inmediato.

A nivel administrativo y financiero Fecode también se dio a la tarea de plantear propuestas. Sí bien reconocían que el Ministerio de Educación debía dirigir, planificar y definir las políticas educativas, el sindicato de educadores pretendía introducir la figura de las juntas de educación tanto a nivel municipal, departamental y nacional como las instancias medulares en la administración educativa. Dentro de las funciones que le corresponderían a estas juntas estaban la aprobación de los planes de estudio, la selección de personal docente, la planificación de la educación y la vigilancia del cumplimiento de lo consagrado en la Ley General de Educación. La intención de Fecode por trasladar las decisiones educativas a órganos colegiados, se expresó también en la iniciativa de crear un Consejo Nacional de Educación, como instancia consultora de los cambios educativos. En cuanto a la financiación, los educadores se oponían a las políticas de municipalización, ya que consideraban un mecanismo que sólo buscaba empequeñecer al Estado central. En el mismo sentido, proponían que los salarios de los maestros debían correr por cuenta de la Nación, aunque los departamentos debían operar el pago de los mismos así como poseer la facultad para crear una sola nómina de los docentes.

Finalmente, los maestros propugnaban por la defensa del Estatuto Docente en vista que según ellos, tanto el Plan Nacional de Desarrollo de César Gaviria como su variante educativa, el Plan de Apertura Educativa proponían su desmonte. Así pues, la Ley General tenía que contemplar garantías para los educadores, salvaguardando la carrera docente y la profesionalización del magisterio. Asuntos como la cultura, la recreación y el deporte, la ciencia y la tecnología o la universidad no tendrían que ser incluidas en la misma ley sobre educación, pues por su naturaleza merecían reglamentaciones particulares. Estos postulados guiarían la acción social de los educadores en los primeros años de los noventa, reiterando su expectativa por la participación que pudieran tener en la definición del rumbo de la educación. Muestra de ello fue la convocatoria al Foro Nacional sobre la Ley General de Educación, realizado entre el 28 y el 29 de noviembre de 1991, en que se discutió la participación del magisterio en la defensa de sus intereses gremiales y de la educación pública.108

Para la elaboración de estos postulados generales Fecode contó con la participación de intelectuales, quienes desde sus reflexiones y escritos proveían a los educadores de elementos para entrar en el debate sobre la Ley General de Educación. A través de las páginas de la revista Educación y Cultura, podemos reconocer dos tendencias al interior de la organización sindical, respecto a lo que debía ser la educación. La primera de ellas era la Crítica, por cuanto los autores que se inscriben en ella expresaban en sus artículos reservas sobre los alcances dados a la educación en la Constitución, llevando su reflexión más allá de los límites del sistema democrático vigente para proponer nuevos órdenes sociales. Uno de los autores pertenecientes a esta tendencia era Jorge Gantiva Silva, para la época Director de la Sociedad Gramsci, profesor universitario y miembro del Consejo Editorial de la Revista Educación y Cultura.

Para Gantiva, el inicio de la década del noventa representaba históricamente una ofensiva del neoliberalismo, que en el caso de la educación colombiana se manifestaba con los planes de apertura y privatización, el control de los organismos internacionales y la violencia contra los maestros. Este panorama se veía complementado por la reciente aprobación de la Constitución Política, que sí bien era un avance respecto a la de 1886, dejaba campo para la interpretación neoliberal de los principios constitucionales, reconociéndola como una posibilidad para construir la democracia. De todas formas, Gantiva prefería denominar el inicio de la década del noventa como una época de transición democrática, en la que se estaban redefiniendo las relaciones entre los Estados y la ciudadanía, todo ello mediado por la crisis de los grandes paradigmas y proyectos políticos utopistas.

Precisamente, era en este contexto donde se pensaba el futuro de la educación, que en este caso se reflejaba en la Ley General de Educación. Según Gantiva, la confección de esta norma implicaba reflexionar sobre los principios y fines que como sociedad se le querían imponer a la educación. Era cuestión de importancia medular, puesto que implicaba tocar directamente el proyecto político y el modelo de desarrollo que para la nación. Con base en este llamado de atención, Gantiva Silva proponía que a pesar de las deficiencias de la Carta Constitucional, la apuesta de Fecode y de toda la nación debía ser por la construcción de una cultura política democrática, que formara una ciudadanía crítica y por ende una sociedad civil fuerte con sus expresiones organizativas.

Este proyecto estaba llamado a fundarse en el respeto y promoción de los Derechos Humanos, a partir de los cuales podía crearse un auténtico desarrollo económico y social para todos los colombianos. La defensa de la educación pública se convertía en imperativo para los educadores, pues era el medio más importante para lograr estos cometidos, lo que significaba cerrarle el espacio en la ley a los intereses privados y su afán de lucro con la educación. Para Gantiva, la lucha por la educación pública como medio para imaginar un nuevo orden político, económico, social y cultural más allá del liberalismo, debía ser asumida como la defensa de un patrimonio de la humanidad.109

Para Alberto Martínez Boom desde una posición similar a la de Jorge Gantiva señalaba que la definición de la Ley General de Educación era no sólo una reconceptualización de la educación pública sino del concepto de lo público como una esfera más allá de lo estatal y oficial. El contexto histórico llevaba una transformación del saber en general, y con él, de la investigación y la enseñanza. En líneas generales, Martínez Boom sostenía que la educación ya no se podía pensar como la simple transmisión de conocimientos, sino que por el contrario había que dirigir la mirada hacia una educación que potenciara e incitara al pensamiento, en donde las verdades absolutas cedieran paso a una pedagogía que se ocupara de estimular el pensamiento crítico más allá de la adquisición de datos muchas veces carentes de sentido. Esta propuesta sugería la resignificación de lo público, complementando las luchas del ser humano por su emancipación, liberándolo de la explotación, la dominación y la nueva forma de control: la subjetivización.

Partiendo de la idea de que la Ley de Educación tenía que incorporar una concepción de la educación como formación, el autor proponía a los educadores y a la sociedad en general, algunas de las características que podría tener la educación pública. El modelo de educación a consignar en la legislación -principal bandera de lucha del magisterio- sería aquella que reformulara lo público, más allá de lo estatal-oficial y de la mirada neoliberal. En otros términos, la educación pública tendría que ser un derecho fundamental de todo colombiano, garantizado por el Estado pero no controlado por él, ni a través del chantaje de la desfinanciación y tampoco desde las pretensiones de homogenización cultural. La educación sería el terreno en que el Estado se encontrara con la Sociedad Civil para re-pensar lo público como un asunto de todos, es decir, para construir una auténtica democracia que trascendiera lo electoral. Para ello, la educación pública garantizaría un nivel básico a cada ciudadano, con el fin de proveerlo de herramientas para dialogar con las decisiones que afectarían su vida. Tal educación tendría tres ejes: El desarrollo del pensamiento, el manejo adecuado de la lengua materna y el ejercicio de la Democracia, lineamientos que difieren de los llamados “aprendizajes mínimos” que buscan maquillar la simple calificación de la fuerza de trabajo. Por último, y en torno a las discusiones sobre multiculturalidad, Martínez proponía el diálogo de las diferentes culturas que componían la nación. La gestión educativa en general estaría en manos de las mismas comunidades y los maestros.110

Paralelamente a las posiciones de Gantiva y Martínez Boom, al interior de Fecode se pronunciaron otras voces sobre el proyecto educativo. José Fernando Ocampo, quien para la época se desempeñaba como miembro del Comité Ejecutivo de la Federación partía de la premisa que la educación nunca había sido una prioridad para el Estado colombiano, a excepción de los intentos modernizadores de 1870 y la década del treinta. La posición estatal predominante fue la incoherencia en los programas y la supeditación a las directrices de organismos internacionales. La combinación del descuido estatal y la injerencia extranjera –que se expresó claramente con el modelo de tecnología educativa de la segunda mitad del siglo-, llevaba al autor a plantear como necesidad perentoria la realización de una revolución educativa, mecanismo fundamental para superar las condiciones de atraso y subdesarrollo económico, cultural y científico en que vivía la nación colombiana.

El encargado de llevar a cabo esta revolución era el Estado, siempre y cuando se orientara a la consecución del desarrollo nacional, obligándolo a distanciarse de las propuestas de apertura educativa y privatización de la educación. “Recae en el Estado la responsabilidad de fijar la educación como prioridad con miras a lograr el desarrollo económico, crear la conciencia nacional sobre la Revolución Educativa, movilizar los recursos para los programas de reforma, tomar la responsabilidad de financiar adecuadamente el sistema educativo, impulsar la transformación del curriculum sin ataduras impositivas, estimular la innovación pedagógica y definir la ruta que debe seguir la adecuación de todo el sistema educativo a los propósitos de desarrollo económico sin imposiciones internacionales.”111Como se puede apreciar, para Ocampo el principal actor de los cambios educativos era el Estado, cuya acción estaría regida por el desarrollo económico de la nación, dejando de lado la construcción de una democracia más profunda como resultado de la acción de la sociedad civil.

La realización de la Revolución Educativa, objetivo de la Ley General de Educación, dependía de la superación de una serie de obstáculos que permitieran pensar en una educación para el desarrollo, capaz de lograr la articulación de la teoría con la práctica. El primer obstáculo a superar era la oposición entre calidad y cobertura, sin descuidar asuntos como la deserción escolar o la repitencia, acentuando el mejoramiento cualitativo. Este se lograría a través de la diversificación de la educación básica, el acercamiento al mundo productivo y laboral y el incremento del nivel de exigencia en la universidad (dividida en un ámbito investigativo y otro tecnológico).

Las medidas buscaban trascender la línea que separaba la educación pública de la privada, procurando fortalecer la primera bajo la acepción de educación estatal. Así mismo, el autor expresaba su renuencia a utilizar el proceso educativo como el principal mecanismo socializador, especialmente en los asuntos políticos como la paz y la convivencia democrática. Por el contrario, apelaba a una concepción totalmente científica de la educación que le permitía blindarla de cualquier tipo de prédica religiosa o política. Aunque su principal preocupación era el desarrollo económico, Ocampo no veía con buenos ojos restringir la educación a las necesidades regionales, por lo que proponía llevar los principios universales al contexto regional y local, sobre todo en materia de tecnología y capacitación laboral.

Los planteamientos generales sobre los fines a perseguir en el sistema educativo colombiano así como sus prioridades, condujeron a Ocampo a sugerir acciones puntuales de acuerdo a los niveles educativos. Para la educación primaria, y al igual que sus compañeros de Fecode, propuso el fortalecimiento de la lengua materna como medio de comprensión y expresión, además de aumentar la capacidad de abstracción mediante la matemática y de ofrecer este nivel a las comunidades indígenas en su lengua nativa. En la educación secundaria tendría que primar la diversificación para todos los alumnos, procurando el acercamiento desde los primeros grados a la realidad laboral, que condujera a la profundización en los niveles tecnológico y universitario. Una de las propuestas en las que más hacía énfasis era la urgencia de promover la educación tecnológica, como un nivel de educación postsecundaria al que se le diera el lugar que merecía en la construcción del desarrollo económico.

Las reflexiones de Ocampo no fueron ajenas a la democracia para hablar de la formulación del proyecto educativo. Sin embargo, más que hablar de lo público, la ciudadanía o la sociedad civil, optó por pensar la relación educación-democracia como el resultado de tres principios básicos. La libertad de cátedra entendida como la autonomía de los colegios y maestros para definir las áreas y contenidos a enseñar. La libertad de métodos pedagógicos que iría en contravía de las imposiciones del MEN en materia curricular, por lo que a este sólo le debiera corresponder dictar unos lineamientos generales. Por último, la revolución educativa se fundaría en un sistema de entrega de textos gratuitos por parte del Estado, haciendo la salvedad que sólo debía garantizar la llegada de los textos a las aulas sin pretender homogenizar sus contenidos.112

Para cerrar este apartado sobre las principales posiciones de Fecode sobre el futuro de la educación a inicios de la década del noventa, nos detendremos en un artículo del ex-presidente de la organización sindical y ex-constituyente Abel Rodríguez Céspedes. La importancia de este texto radica en que se constata la aceptación y convergencia del magisterio con los preceptos constitucionales de 1991, no sólo por su participación directa en la elaboración de la Carta Magna, sino por la defensa que hacía de los cambios formulados en torno a la educación incluidos en la nueva Constitución. La apología que hizo Rodríguez de los avances educativos se orientó por la convicción de que el factor predominante en las discusiones de las Comisiones Primera y Sexta de la Asamblea Nacional Constituyente, no fue el ideológico-político sino el pragmático, más cercano a la viabilidad de las reformas que a los dogmas partidistas. Ello permitió que el tema de la educación pasara de una indiferencia plena al inicio de la Asamblea a un importante lugar en el debate político.

Según Rodríguez, el primer gran cambio que representó la Constitución de 1991 fue la defensa a ultranza de la libertad de enseñanza y la neutralización de la intervención estatal en la educación. La Constitución de 1886 aunque proclamaba la libertad de enseñanza dejó abierta la posibilidad de relacionarla con la propiedad de los establecimientos educativos, permitiendo que el sector privado determinara qué y cómo se debía enseñar. En el mismo sentido, el Estado y particularmente el Ejecutivo se arrogaban el derecho a convertir en educación oficial-estatal la educación pública. Contrario a ello, la Carta Constitucional de 1991 aseguraba la libertad de enseñanza al hacerla depender de otras libertades que garantizarían el no abuso de los particulares o del Estado del campo educativo. De esta manera, las libertades de cátedra, aprendizaje, conciencia, culto, investigación, pensamiento y expresión serían las encargadas de contrarrestar la acción de los particulares para determinar los contenidos y formas de enseñanza. Como complemento, en la Constitución se aclaraba que la libertad de crear colegios por particulares era distinta a la libertad de enseñanza.

En segundo lugar, el ex-constituyente consideraba como un gran avance la redistribución de las responsabilidades sobre la educación. La educación sería un asunto de competencia tanto del Estado como de la sociedad y la familia, toda vez que por su importancia la familia y la sociedad cumplirían funciones de carácter moral, mientras que al Estado le corresponderían deberes administrativos, financieros y reguladores. Rodríguez celebraba la distribución de obligaciones entre la Nación, los departamentos y los municipios, puesto que para él, ello se orientaba hacia la armonización y complementariedad de los diferentes niveles del Estado, dejando por fuera los radicalismos que buscaban descargar todo el peso en uno de los extremos (Nación o Municipios).

Las garantías dadas por la Constitución para disfrutar de la educación se confirmaban con la constitucionalización como parte de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al tiempo que se consideró como un servicio público de obligatorio cumplimiento. Precisamente, esta característica permitió a este dirigente sindical destacar cómo desde 1991 la educación debía ser obligatoria hasta la edad de 15 años o alcanzar el noveno grado de educación básica, so pena de sufrir sanciones, figura que no estaba contemplada anteriormente, pues sólo se hablaba de la obligatoriedad en el nivel primario. Paralelamente, se resaltaba la introducción de la gratuidad de la educación obligatoria, aspecto en el que tampoco triunfaron los radicalismos, ya que se estipuló el cobro a quienes pudieran cancelar el servicio, permitiendo sufragar los gastos de los grupos sin recursos.113
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