3. Manual Escolar y Representación




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1.3.2. Anotaciones sobre el proceso de aprobación de la Ley General de Educación: 1992-1994.

Más allá de las diferencias al interior de Fecode, Abel Rodríguez sostiene que la Ley General de Educación fue el resultado de la iniciativa de la organización sindical, que llevó al gobierno de turno a asumir varias de sus propuestas presentadas en el Foro Nacional de noviembre de 1991. Según él, las propuestas de los educadores contaron con una gran acogida no sólo por parte del Ministro de Educación Carlos Holmes Trujillo, sino también por varios sectores políticos representados en el Congreso, por universidades como la UPN, la Universidad Nacional y autoridades regionales. No obstante, el ánimo conciliatorio con el gobierno no alcanzó a llegar hasta el Congreso, en donde el proyecto acordado entre el MEN y Fecode sufrió modificaciones luego de realizar algunos foros en los que la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes procuró recoger propuestas y opiniones sobre el deber ser de la educación nacional. Al llegar a la Comisión Sexta del Senado, la Ley de Educación sufrió más cambios, ya que los senadores abrieron la posibilidad para que entidades que aglutinaban a los colegios privados y expertos en educación pudieran intervenir en la confección de la Ley. Gracias a la movilización de los docentes, los cambios introducidos en el Congreso fueron contrarrestados mediante la incorporación de un pliego de modificaciones. 114

Los contenidos del proyecto de ley correspondían a las directrices generales planteadas por la Constitución respecto a la educación. Las discusiones en la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente versaron sobre asuntos como la ampliación de la educación obligatoria hasta los 15 años; la distribución de la carga financiera a todos los entes territoriales; la consagración de la libertad de cátedra y la entrega de ayudas por parte del Estado para facilitar la permanencia de los estudiantes en el aula, tales como suplementos nutricionales, útiles y textos escolares.115 Los debates sobre el proyecto de ley se dieron paralelamente a la implementación del Plan de Apertura Educativa (PAE) del gobierno de Gaviria, al que el magisterio se opuso por considerarlo una estrategia neoliberal para la educación. Dentro de los objetivos trazados por el gobierno nacional al PAE, estaba el incrementar la cobertura de la educación secundaria así como el mejoramiento de la infraestructura educativa, para lo que acudió a un préstamo del Banco Mundial por la suma de 150 millones de dólares. Según Armando Montenegro director del Departamento de Planeación Nacional en 1993, este plan educativo hacía parte de un proceso de modernización del Estado con el fin de acomodarse a la internacionalización de la economía.116

La modernización estatal que se tradujo en la reestructuración de varias entidades públicas, no era más que una cara del proyecto para alcanzar el desarrollo económico del país. Los analistas económicos concebían la educación como el medio más expedito para que la nación lograra importantes niveles de productividad económica, pretendiendo orientar el gasto público para maximizar los beneficios económicos. Las recomendaciones iban desde la necesidad de aumentar las inversiones en materiales didácticos, específicamente en textos escolares, pasando por incrementar las horas de permanencia en el aula de clase de los alumnos y de trabajo escolar en casa, hasta la promoción de restaurantes escolares, pues mejorar la nutrición y la salud de los escolares redundaría en óptimos desempeños laborales a futuro. Las sugerencias también se dirigieron a proscribir las medidas que no serían rentables, entre ellas la negación de cualquier prima salarial para los maestros por motivos de antigüedad, debido a que ello no garantizaba una mejor enseñanza, además de no compartir aquella idea sobre la reducción de los grupos de estudiantes por maestro, cuya efectividad no estaba probada por estudios científicos. Como telón de fondo de estas propuestas se argüía el imperativo por mejorar la calidad de la educación.117

Para el mes de noviembre de 1993 la Ley General de Educación estaba en su recta final para ser aprobada. El 22 de ese mes, la Ministra de Educación Maruja Pachón de Villamizar ofreció una entrevista al diario El Tiempo en la que defendió las bondades que según ella, tenía el proyecto de ley para mejorar los indicadores más importantes del sector educativo en el país: cobertura y calidad. Tras la aprobación el 12 de octubre por la Comisión Sexta de la Cámara, el proyecto pasaría a la plenaria del Senado para conciliar el texto. Los cambios introducidos en la Cámara de Representantes enriquecieron el proyecto, en lo referente con la formación en valores cívicos, morales y ciudadanos, así como los aportes respecto a la descentralización gradual, el reconocimiento del papel de la educación pre-escolar, entre otros, todo bajo la premisa de articular la educación con los principios constitucionales.

Pachón manifestaba su conformidad con el proyecto, considerando que el Congreso de la República había entendido la importancia por formar integralmente a los alumnos con el fin de crear un ciudadano con una educación cívica sólida. Las principales dimensiones formativas abordadas por el proyecto educativo eran el reconocimiento de los deberes y derechos de los ciudadanos, la participación en la vida social y política del país, una vida sexual sana y una verdadera conservación del medio ambiente. La valoración de la ley que estaba en trámite por parte de la Ministra se enfocó a resaltar los avances en la “democratización” de la educación, expresado en las figuras del gobierno escolar, la “defensoría” de los derechos y deberes de los estudiantes, la fiscalización de los asuntos escolares por parte de toda la comunidad educativa y la posibilidad que se abría con esta nueva ley, en la toma de decisiones ya fuese directamente o por medio del Consejo Directivo de cada institución. La Ley General de Educación era vista entonces por el Estado como un medio efectivo para fortalecer la democracia, creando liderazgos desde la infancia preocupados por los problemas nacionales.

La Ministra Maruja Pachón no sólo proclamó la concepción del Estado sobre el papel que tenía que cumplir la educación, sino que realizó una defensa detallada de los principales aspectos recogidos en el proyecto de ley. Así pues, resaltaba el propósito de crear un sistema de educación no formal a través de los medios de comunicación, dirigido especialmente a la población adulta; la preocupación por mejorar cada uno de los tipos de educación consagrados en la ley; la introducción de un sistema de evaluación de la calidad educativa que mediría el impacto de las múltiples medidas previstas para el mejoramiento cualitativo (bibliotecas escolares, gobierno escolar, mejoramiento del sistema de pruebas, etc.). Otros de los cambios positivos fueron el aumento de los salarios de los maestros, la reestructuración de las Escuelas Normales, el incentivo a docentes para que se mantuvieran en zonas apartadas y de conflicto. Con ánimo conciliatorio, la Ministra anotó que el diseño de tales cambios se dio gracias a la concienzuda y desinteresada tarea del magisterio, quien esta vez pensó en la calidad de la educación luego de haber excluido de la discusión los asuntos gremiales.118

El 7 de diciembre de 1993 se logró la conciliación definitiva del texto de la Ley General de Educación para pasar a sanción presidencial. Debido a los cambios introducidos en todo el proceso de aprobación, la conciliación en el Congreso se dio sobre varios puntos en los que subsistían diferencias. Algunos de los temas que fueron objeto de debate por la Comisión de Conciliación fueron: Los subsidios a otorgar a los pobres y su obligatoria destinación para sufragar gastos educativos; la conformación de las Juntas Nacional y Departamental de Educación; la profesionalización de los maestros; el servicio social que debían prestar los estudiantes desde noveno grado; la unificación del calendario escolar y el porcentaje que cubrirían las áreas obligatorias en el currículo, que ascendió al 80 por ciento.119

Aunque el proyecto acercó a los educadores agremiados en Fecode y al gobierno de Gaviria, el proceso de elaboración de la ley no fue totalmente armónico, existiendo críticas y oposición de diferentes sectores. Desde una visión retardataria, el senador Carlos Corsi Otálora criticaba al Ministerio de Educación por no incluir en los principios y fines del sistema educativo la formación moral y religiosa, pretendiendo que estos guiaran todo el proyecto educativo. En un sentido similar, otros congresistas llegaron a sugerir que la ampliación de la participación de los estudiantes en los Consejos de las instituciones educativas, podría convertirse en una oportunidad para que la insurgencia infiltrara la educación. Algunos sectores de Fecode tampoco estaban totalmente de acuerdo con la propuesta, así lo manifestó David Zafra secretario ejecutivo de la Federación, quien también tenía reservas frente al MEN y su propuesta de excluir los asuntos gremiales de las discusiones sobre educación, además de criticar abiertamente la excesiva responsabilidad atribuida a la familia y la sociedad, interpretado como una descarga del Estado de sus responsabilidades.

Por su parte, la presidenta del Comité Nacional de Directivos Docentes, Derly Olarte de Prieto acusaba las políticas educativas del Estado de coyunturales e improvisadas, además de señalar cómo el proyecto que estaba en trámite en el Congreso sólo representaba los pactos del gobierno con Fecode. Una de las pruebas de esta afirmación era la supuesta evaluación dirigida sólo contra directivos docentes, de la que excluían a los educadores sindicalizados, de ahí que se tomara casi como una prebenda del gobierno a la Federación de Educadores. La señora Olarte también formuló sus reservas al proyecto, especialmente en tópicos como el olvido de la educación prenatal, la inclusión de temas que a su juicio no deberían hacer parte de una ley de ese tipo, como la discusión sobre las áreas obligatorias, al tiempo que criticaba la visión cortoplacista de los autores del proyecto, puesto que los avances científicos iban transformando los campos del conocimiento legislando para el pasado y no para el futuro.

Algunos sectores de la academia vinculados a las facultades de educación también hicieron sentir su voz de protesta. Encabezados por Myriam Ochoa, presidenta de la Asociación de Facultades Públicas y Privadas de Educación, exponían su inconformidad por la burla de la que habrían sido objeto por parte del MEN, puesto que sus aportes no fueron tomados en cuenta luego de asistir a los foros programados. Esta situación, llevó a Ochoa a poner en duda el carácter conciliador con que se presentó el proyecto de ley, así como a plantear reparos a la manera como se estaba concibiendo el saber pedagógico, olvidando su carácter científico. También llegó a cuestionar el liderazgo que se le atribuía la Universidad Pedagógica Nacional en el desarrollo de la educación luego de la Constitución, en la medida, según Ochoa tal centro educativo no estaba en capacidad de asumir las responsabilidades que le encomendaron.

Los colegios privados también estuvieron en desacuerdo con los contenidos de la Ley General de Educación, tal y como lo anotó Pilar Santamaría Reyes, ex-secretaria de Educación del Distrito y rectora de una institución educativa particular. El hecho que se estipulara una ley para la educación superior y otra para la básica, llevó a Santamaría a decir que el MEN estaba apostando por la dispersión de la educación en el país. La descentralización de las decisiones que sería asumida por las Asambleas Departamentales, así como el poder que tendrían los “Consejos Superiores” (sic) de los colegios, era mal vista por esta rectora, debido a la falta controles a las primeras y el exceso de poder que tendrían los Consejos para decidir qué y cómo enseñar. Finalmente, las invectivas contra el proyecto se centraron en la “irresponsabilidad” financiera que acarreaba, por ejemplo, con la inclusión del idioma extranjero en el nivel primario, al tiempo que censuraba la casi impunidad de la que gozarían los docentes públicos, pues sólo los regiría el Estatuto Docente y no el Código Penal.120

Las críticas no cesaron ahí. El 17 de noviembre de 1992 el periódico El Tiempo publicó un debate entre reconocidos personajes vinculados a la educación. Los invitados que estaban a favor de la iniciativa fueron el Ministro de Educación Carlos Holmes, uno de los senadores ponentes, Gabriel Acosta Bendek y Jaime Dussán, presidente de Fecode. Por la contraparte estaban el economista y politólogo Hernando Gómez Buendía y los ex-ministros de educación Jaime Arias y Octavio Arizmendi. Las temáticas tratadas en el encuentro se refirieron a los asuntos que tenían que ver con los educadores, específicamente la calidad de los mismos, sus formas de vinculación y la continuidad de las Escuelas Normales. En menor medida se tocaron temas como la flexibilidad del currículo propuesto en el proyecto y las críticas de inconstitucionalidad y a favor del sindicalismo.

La profesionalización de los docentes, meta de la nueva Ley de Educación era vista por los críticos como una medida insuficiente para mejorar la calidad de la educación. Consideraban más pertinente la supervisión al desempeño de los docentes, así como restarle importancia al énfasis en los medios didácticos, más aún cuando el proyecto no consideraba verdaderos cambios pedagógicos. Al respecto, el senador ponente Gabriel Acosta arguyó que la calidad docente sí se aumentaría por la exigencia de la licenciatura a los docentes, expresado en la elaboración de los Proyectos Educativos Institucionales en coordinación con la acción renovadora del ejecutivo. Para Holmes Trujillo, la profesionalización abría las puertas a graduados de otras disciplinas que contribuirían a mejorar la educación en todos sus niveles.

Respecto al mantenimiento de las Normales los puntos de discordia fueron menores. Jaime Arias como detractor del proyecto de ley coincidía con sus defensores en que las Normales no sólo era necesario preservarlas sino reestructurarlas para que contribuyeran en la formación docente inicial. La importancia de estos centros de capacitación para los maestros radicaba porque eran sus egresados los llamados a ocupar las vacantes en las zonas rurales y apartadas del país. Aunque Dussán y Holmes Trujillo proponían el aumento de la formación científica y ética de los normalistas, los críticos afirmaban que Fecode no intervino para mejorar sus condiciones, descuidando la vocación pedagógica de las Normales.

Otro de los puntos polémicos de la ley en relación a los maestros fue la manera como se realizarían los nuevos nombramientos, ya que con la introducción de la figura de las Juntas Departamentales de Educación, estas tendrían un gran poder que facilitaría el clientelismo. A esta observación, Hernando Gómez sumaba la imposibilidad de responsabilizar políticamente a un cuerpo colegiado, más allá de abrir espacios políticos de participación como era presentada. El senador ponente respondía a esta preocupación con el argumento que todo nombramiento sería el resultado de un proceso de concurso, en donde la Junta más que el gobernador de turno estaban obligados a ceñirse a este procedimiento. La creación de la nómina única estatal también era puesta en duda, especialmente por el desorden financiero que podía ocasionar para los entes territoriales y la generación de gastos imposibles de cumplir. Los defensores argüían que este tipo de nómina lo que buscaba era ordenar el gasto público y ampliar la cobertura docente de manera racional, pues tanto la Nación como los departamentos y municipios tendrían que aportar al sostenimiento de la planta docente.

Los reparos realizados sobre la vinculación, pago y calidad de los maestros hacían parte de una crítica más amplia que tenía que ver con la consideración de todo el proyecto como el resultado del pacto entre Fecode y el gobierno. En otras palabras, la principal acusación era el carácter sesgado y parcializado que se le había impreso a la ley que debía regular los asuntos educativos y no sólo los intereses particulares de los maestros sindicalizados. Con base en ello, los argumentos esgrimidos mezclaban la reivindicación de la libertad de enseñanza, la poca coherencia con lo dictaminado en la Constitución con aspectos más puntuales como la inclusión de imposibles como eliminar la discriminación por razones económicas y sexuales. La interpretación que hizo sobre este punto Octavio Arismendi fue muy particular, pues consideraba que ello daba lugar al no pago en los colegios privados o la entrada de hombres en colegios femeninos y de mujeres en masculinos. Una última crítica general la señaló el ex-ministros Arias al asegurar que la descentralización sufría un retroceso pues se desplazaba del municipio al departamento.

Ante estas observaciones, quienes estaban a favor del proyecto atinaban a decir que sí desarrollaba los postulados constitucionales, que el hecho de incluir el estatuto docente y el régimen prestacional de los educadores era una forma de mejorar la calidad de la educación. La defensa de la participación de Fecode no sólo fue obra de Dussán sino del mismo Ministro quien sostuvo que era apenas obvio tener en cuenta a los docentes y sus condiciones de trabajo en una reforma educativa de gran magnitud. Dussán complementaba diciendo que era mejor tener una organización sindical pensante y propositiva que un sindicato protestando, además, la activa presencia de Fecode no era fortuita, sino que hacia parte de las líneas estratégicas trazadas por el Movimiento Pedagógico desde la década del ochenta.

Como se ha podido apreciar, los principales reparos al proyecto estaban enfocados en la prelación de los asuntos laborales de los educadores. No obstante, hubo algunas alusiones sobre temas propiamente educativos, destacándose la desconfianza hacia la extensión de la educación obligatoria hasta los 15 años, tildada de utópica y creadora de falsas expectativas. La propuesta de dos ciclos (básica primaria y secundaria) era mal vista, pues la fragmentación impedía alcanzar mejores resultados educativos. Para el senador Acosta Bendeck, la organización de la educación básica no representaba ningún problema, aunque la responsabilidad de su buen funcionamiento dependía de las decisiones del gobierno nacional.

Por su parte, el Ministro Holmes Trujillo sostenía que el proyecto más allá de cualquier limitación, prometía transformar la educación colombiana, capacitando a los estudiantes en el manejo de su propio idioma y de uno extranjero. Al tiempo que formaría a las juventudes nacionales en los principios científicos y tecnológicos desde los primeros años. El modelo curricular no fue ajeno a la polémica, pues el ex-ministro Jaime Arias lo señaló como incoherente, ya que planteaba como obligatorias doce áreas pero líneas más adelante se permitía su adecuación a las necesidades de los municipios. Para él, el currículo debía ser único asegurando igualdad de oportunidades a todos los alumnos. Los defensores replicaron al respecto, que el propósito de la nueva ley era crear un currículo contextual, que permitiese generar aprendizajes y estrategias metodológicas más flexibles para que cada institución lo adaptara. En el mismo sentido expresaba Holmes la pertinencia de la descentralización curricular, concepción que articularía la diversificación y las particularidades regionales tal y como lo recomendaban los sistemas educativos modernos.

El último asunto discutido por este grupo de personalidades sobre el proyecto de ley fue el relacionado con la participación de los colegios privados. Como era de esperarse, los críticos abogaban por una presencia mayor del sector privado en la prestación del servicio educativo, que complementaría activamente lo que el Estado no pudiera cubrir, a través de créditos, becas, subsidios e iniciativas cooperativas y privadas, consideradas más eficientes y de mejor calidad. Gómez Buendía compartía esta posición, aunque enfatizaba en la necesidad de brindar equidad mediante el cobro a quienes pudieran costearse el servicio y ayudar a los más necesitados. En este punto, las posiciones de Fecode y el MEN divergían, pues mientras el ministro defendía la posibilidad de los particulares para fundar establecimientos educativos, Dussán se quejaba de las prebendas que el sector privado tenía y de la poca actuación del Estado para controlarlo.121

La elaboración y aprobación de una nueva Ley General de Educación estuvo llena de divergencias no sólo por los cambios introducidos en el Senado de la República sino por las críticas de que fue objeto. Los intereses de los representantes del sector privado por no perder su lugar en la prestación del servicio y la necesidad de figurar como orientadores del destino de la educación, en el caso de las universidades, matizaron la imagen de plena armonía con que se quería presentar la Ley 115 de 1994. Más allá de los avatares propios en la confección de una norma de tal envergadura, solamente la revisión de su texto nos permitirá reconocer sí efectivamente representó una ruptura122 o sí por el contrario no fue más que una recapitulación potenciada por la expedición de la nueva Constitución.
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