Derecho aduanero mexicano 01-11-10
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| UNIVERSIDAD DEL VALLE DE MÉXICO DERECHO ADUANERO MEXICANO 01-11-10 LAS REGULACIONES Y RESTRICCIONES NO ARANCELARIAS 1. INTRODUCCIÓN Desde el Capítulo Primero quedó explicado que la actividad aduanera es de naturaleza compleja pues se constituye de diversos actos, procedimientos y formalidades que son ejecutados tanto por las autoridades, como por los particulares que intervienen en la introducción al país o extracción del mismo de bienes y medios de transporte. Al formar parte de la actividad aduanera la verificación y comprobación de las regulaciones y restricciones no arancelarias que establece el Estado para permitir la importación, exportación o tránsito de los indicados bienes, en el presente capítulo se expone el concepto general, naturaleza jurídica y evolución reglamentaria de cada una de ellas. El estudio de todas estas regulaciones se ha titulado aquí bajo la denominación genérica de "regulaciones o restricciones no arancelarias", por cuanto que esta expresión es la que recogen las disposiciones legales vigentes, aunque no refleje cabalmente su característica principal consistente en que para poder llevar a cabo legalmente la importación o exportación se requiere, de modo directo o indirecto, la previa aprobación estatal. Por lo tanto, cuando los ordenamientos legales exijan las citadas regulaciones no arancelarias (RNA), el cumplimiento de ellas constituirá el presupuesto jurídico indispensable para que los interesados desplieguen válidamente los actos que les correspondan dentro del despacho aduanero y por lo mismo, se considera conveniente que se analicen al inicio del estudio de las diversas facetas de la referida actividad aduanera, mismo que inicia con el presente capítulo. En un inicio los principales instrumentos regulatorios del comercio exterior eran el arancel y las prohibiciones, de tal suerte que ante una política de apertura comercial la única barrera era la arancelaria, es decir, las contribuciones a las importaciones y a las exportaciones. Con el devenir del tiempo surgieron medidas menos inflexibles que la prohibición que permitieron que el Estado graduara las importaciones y las exportaciones con base en ciertos criterios: por volumen; por valor; por tiempo; por mercaderías; por país; etc., como son los permisos, las autorizaciones y las cuotas. Estos permisos o cuotas se usaron de manera intensa y junto con los aranceles constituyeron principalmente, hasta el segundo tercio de la presente centuria, los instrumentos únicos con que contaban las naciones para regular ó limitar su comercio exterior, por lo que hasta ese entonces se venía hablando de medidas arancelarias (los aranceles) y de medidas cuantitativas (las prohibiciones y permisos). A partir del último tercio de este siglo se produjo una verdadera explosión en la producción de diversas medidas cuyos objetivos formales son regular y proteger actividades e intereses diferentes al comercio exterior, pero que, sin embargo, en su aplicación producen su limitación ó restricción, agrupándolas con el nombre genérico de medidas no arancelarias, dentro de un fenómeno al que se le ha llamado neoproteccionismo. Por lo que hace a los aranceles, se hará su estudio en un futuro Capítulo, mientras que en este momento se analizarán con cierto detalle estas medidas no arancelarias, tanto de las que tienen el objeto directo y principal de que el Estado autorice o no los movimientos internacionales de mercancías como de aquellas que indirectamente producen el mismo resultado. 2. LA TERMINOLOGÍA EN LA DOCTRINA, LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y LAS LEYES MEXICANAS En la doctrina contemporánea tanto nacional como extranjera, a cualquier mecanismo de regulación de las corrientes de comercio exterior de un país que sea diferente del arancel se le designa con los términos de Barrera no Arancelaria, Regulación no Arancelaria u Obstáculo no Tarifario, mismos que bien se pueden considerar como sinónimos. Por lo que hace a los tratados internacionales suscritos por México se puede observar que aquellos que tienen cierta antigüedad no utilizan el término "regulaciones no arancelarias", como es el caso del GATT, que elaborado con fecha 30 de Octubre de 1947, en sus artículos XX y XXI menciona a las medidas de excepción general (la enorme puerta por donde entró gran parte del proteccionismo administrativo) y medidas de excepción relativas a la seguridad, regulando solamente a una parte de esas regulaciones en sus artículos XI, XII y XIII que son las restricciones cuantitativas, y que eran las más usadas y conocidas en esa época. Posterior mente y hasta nuestros días ese organismo (ahora OMC) se ha ocupado más de este tipo de regulaciones no arancelarias en sus Negociaciones Comerciales Multilaterales (NCM). En tratados internacionales de más reciente celebración (bilaterales y multilaterales) se han usado los términos "restricciones no arancelarias", "medidas no arancelarias" y "paraarancelarias" e incluso se han definido en sus propios textos. En e| Tratado de Montevideo de 1980, que instituyó la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), promulgado en el D.O.F. de fecha 31 de marzo de 1981 se menciona en el artículo 49 a las restricciones no arancelarias y en el 50 señala las medidas de excepción similar al artículo XX del GATT. Entre los bilaterales, por ejemplo, el Acuerdo Comercial celebrado con Costa Rica el día 22 de Julio de 1982 y promulgado en el D.O.F. de 24 de julio de 1984 se destina el capítulo IV a las Restricciones no Arancelarias, las que define el artículo 8o. como toda medida de carácter administrativo, financiero, cambiarlo o de cualquier naturaleza, mediante la cual se impida o dificulte por decisión unilateral, las importaciones. En los Acuerdos de Alcance Parcial, por ejemplo el celebrado con Cuba publicado en el D.O.F. de 23 de enero de 1986, en su artículo 3o., se define a las restricciones como toda medida no arancelaria de cualquier naturaleza que impida o limite las importaciones. Es importante comentar que ambos tipos de convenios internacionales señalan que no constituyen restricciones no arancelarias las medidas de excepción, que como se verá, constituyen hoy una de las principales barreras no arancelarias (regulaciones sanitarias, fitosanitarias, de consumidor, etc.) y es también importante observar que dichas definiciones son parciales puesto que sólo se referían a las importaciones, más que a establecer un marco regulatorio al comercio exterior en general. Más recientemente, el Acuerdo sobre el Sistema Global de Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo, adoptado en Belgrado, publicado en el D.O.F. de fecha 21 de julio de 1989, en su artículo 1o. define a las Medidas no Arancelarias como toda medida, reglamento o práctica, con excepción de los derechos arancelarios o de las medidas paraarancelarias, cuyo efecto sea restringir las importaciones o introducir una distorsión importante en el comercio; y a las "medidas paraarancelarias" como los derechos y gravámenes, con excepción de los derechos arancelarios, percibidos en frontera sobre las transacciones de comercio exterior que tienen efectos análogos a los derechos de aduana y que gravan las importaciones, con excepción de los causados por determinados servicios prestados. El término paraarancelario ya se venía usando en los estudios de algunos tratadistas para referirse a aquellas restricciones no arancelarias que afectan el valor de la mercancía y que son una categoría de las regulaciones no arancelarias. De este recorrido se desprende que toda la gama de requisitos, reglamentos, medidas y otras formas administrativas que impiden o limitan el comercio exterior de un país diferentes a los aranceles, se pueden denominar como regulaciones o restricciones no arancelarias, acepciones que como se expuso se recogen en la práctica internacional y en la teoría comercial. En nuestra legislación, los artículos 2o. y 11 del Código Aduanero de 1952 se refería a ellas con los nombres de "restricciones y requisitos especiales" mismos que pasaron a la ALA de 1982. La Ley Reglamentaria del artículo 131 Constitucional en materia de comercio exterior (LRMCE) de 1986, ya las llamó en el artículo 1o. fracción II "medidas de regulación o restricciones" y mediante reforma a su artículo 2o. fracción II y a múltiples artículos de la ALA publicadas en el D.O.F. de 23 de junio y 20 de julio de 1992, respectivamente, se sustituyeron los términos de restricciones y requisitos especiales por los de "restricciones o regulaciones no arancelarias", término que provenía del artículo 3o. de la LIGIde1988. La Ley de Comercio Exterior de 27 de julio de 1993, en los nombres del Título IV, del Capítulo II, y en los artículos 15 y 16, solamente invirtió los términos regulación y restricción lo que también hizo la NLA, modificación que resulta intrascendente porque del tratamiento legal y sus consecuencias se deriva que regulación y restricción son sinónimos; porque si no lo fueran, el adjetivo no les abarcaría a ambos y, finalmente, porque no existen disposiciones legales que sólo se refieran a las regulaciones y otras que sólo abarquen a las restricciones. En el desarrollo de este capítulo se denominará a ambos únicamente con la designación común de regulaciones no arancelarias (RNA). 3. LA CLASIFICACIÓN DE LAS REGULACIONES NO ARANCELARIAS Pretender clasificar a las regulaciones no arancelarias es una tarea difícil si se considera que tienen la más diversa naturaleza; que existen en gran número; que su redacción en las disposiciones legales no es siem¬pre transparente y que, en muchos de los casos, su finalidad se aparta tenue, pero eficazmente de su objetivo formal. Para apreciar la magnitud de simplemente identificar estas medidas, basta decir que ya en 1975 el GATT había detectado 844 tipos de estas regulaciones no arancelarias. A pesar de estas importantes limitaciones, se considera útil formular con fines ejemplificativos una clasificación que permita entender la di-versa naturaleza de estas regulaciones y facilite la exposición de las principales clases y tipos. En el cuadro 1 se anotan tanto las medidas arancelarias como no arancelarias y las clases y tipos de estas últimas. Cuadro 1. Barreras Arancelarias y No Arancelarías al Comercio Exterior
4. LOS REQUISITOS LEGALES DE LAS REGULACIONES O RESTRICCIONES NO ARANCELARIAS Uno de los principales perjuicios que produce esta multiplicidad de instrumentos es la falta de conocimiento y certidumbre sobre los requisitos o regulaciones que debe cumplir la importación o exportación de determinada mercancía. La legislación mexicana ha pretendido evitar que se produzca esa incertidumbre para lo cual ha dispuesto que dichas regulaciones no arancelarias se establezcan de tal manera que permita su identificación y fácil conocimiento por parte de los obligados a cumplirlas. I. Antecedentes histórico jurídicos La revisión histórica puede iniciar en el artículo 2o. del Código Aduanero de 1952 que dispuso que en las tarifas de los impuestos de importación o exportación se consignaran los requisitos especiales o prohibiciones relativos a la entrada o salida de las mercancías que las leyes establecieran o que acordara el gobierno federal. Otro antecedente posterior de esa identificación se puede encontrar en el artículo 3o. de la Ley del Impuesto General de Importación, publicada en el D.O.F. de 12 de febrero de 1988, que dispuso: "Cuando por razones de salud pública, preservación de la flora o fauna, del medio ambiente, de seguridad nacional, de sanidad fitopecuaria, de compromisos internacionales o de cualesquiera otro fin, las dependencias del Ejecutivo Federal competentes establezcan restricciones o regulaciones no arancelarias a la importación de mercancías, éstas deberán identificarse en términos de la fracción arancelaria y la nomenclatura que les corresponda conforme a la tarifa del artículo 1o." Continuando con los esfuerzos para eliminar la inseguridad que generan estas regulaciones no arancelarias, por Decreto publicado en el D.O.F. de fecha 23 de junio de 1992 se derogo el citado artículo 3o. y se reformó el artículo 2o. fracción II de la LRMCE, para estipular no sólo la manera en que debían identificarse las regulaciones no arancelarias, sino también y por primera vez, establecer el procedimiento general de creación de cualquier tipo de regulación de esa naturaleza. Este precepto legal, en su texto ya reformado, establecía: "Las restricciones o regulaciones no arancelarias a la importación o exportación de mercancías por razones de seguridad nacional, salud pública, preservación de la flora o fauna, del medio ambiente, sanidad fitopecuaria, normas, etiquetas, compromisos internacionales, requerimientos de orden público o cualquier otras regulaciones deberán someterse previamente a la opinión de la Comisión de Aranceles y Controles al Comercio Exterior, expedirse por acuerdo de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, o, en su caso, conjuntamente con las dependencias del Ejecutivo Federal competentes, y publicarse en el Diario Oficial de la Federación. Dichas mercancías se identificarán en términos de sus fracciones arancelarias y de la nomenclatura que les corresponda conforme a la tarifa respectiva." Casi un mes después, 20 de julio de 1992, se reformó el artículo 25 fracciones I inciso c) y II inciso b) de la ALA para establecer que los pedimentos de importación o exportación se deberían de acompañar de: "Los documentos que comprueben el cumplimiento de los requisitos en materia de restricciones o regulaciones no arancelarias a la importación o exportación, que se hubieren sometido previamente a la opinión de la Comisión de Aranceles y Controles al Comercio Exterior, establecido por Acuerdo de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, o en su caso, conjuntamente con las dependencias del Ejecutivo Federal competentes, siempre que las mismas se publiquen en el Diario Oficial de la Federación y se identifiquen en términos de la fracción arancelaria y de la nomenclatura que les corresponda conforme a la tarifa de las Leyes de los Impuestos Generales de Importación y Exportación." Esta disposición en la Ley Aduanera remarcó la obligatoriedad del procedimiento de creación y de las formas que deben observar las RNA, pues de lo contrario no sería obligatorio anexarlas o cumplirlas en los respectivos pedimentos de importación o exportación, ni tampoco su omisión sería constitutiva de la infracción prevista en la fracción II del artículo 127 de la ALA. La Ley de Comercio Exterior de 1993, actualmente en vigor, destina el Capítulo II del Título IV a establecer el régimen general de las medidas de regulación y restricción no arancelaria, mismo que se expone en el siguiente apartado. |
