Contaminacion del aire en bogota definición; fuentes móviles a gasolina y diesel; efectos en salubridad pública; falta de inclusión de programa en Plan de Desarrollo




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Ley 769 de 2002


«Artículo 51. Revisión vehículos de servicio público. Los vehículos automotores de servicio público, servicio escolar y de turismo, deben someterse anualmente a revisión técnico-mecánica, y los de servicio diferente al servicio público cada dos años. Está revisión estará destinada a verificar:

[...]

2. Niveles de emisión de gases y elementos contaminantes acordes con la legislación vigente sobre la materia.

[...]

5. Eficiencia del sistema de combustión interno.

[...]

Parágrafo 2. La revisión técnico-mecánica estará orientada a garantizar el buen funcionamiento del vehículo en su labor de trabajo, especialmente en el caso de vehículos de uso dedicado a la prestación de servicio público y especial.

Artículo 52. Periodicidad y cobertura de la revisión de gases. La revisión de gases de vehículos automotores de servicio público se realizará anualmente y los de servicio diferente a éste, cada dos años. Los vehículos nuevos se someterán a la primera revisión de gases al cumplir dos (2) años contados a partir de su año de matrícula.

La revisión a los vehículos deberá realizarse en Centros de Diagnóstico automotor oficiales debidamente autorizado.

Artículo 53. Centros de Diagnóstico automotor. La revisión técnico-mecánica y de gases se realizará en Centros de Diagnóstico automotor, legalmente constituidos, que posean las condiciones mínimas que determinen los reglamentos emitidos por el Ministerio de Transporte y el Ministerio del Medio Ambiente en lo de sus competencias. Los resultados de la revisión técnico -mecánica y de gases serán consignados en un formato uniforme cuyas características determinarán los Ministerios anotados. Para la revisión del vehículo automotor, se requerirá únicamente la presentación de su licencia de tránsito y el correspondiente seguro obligatorio.

Parágrafo 1. Quien no porte el certificado incurrirá en las sanciones previstas en este código.

Artículo 54. Registro computarizado. Los talleres de mecánica o Centros de Diagnóstico automotor llevarán un registro computarizado de los resultados de las revisiones técnico-mecánicas y de gases de cada vehículo, incluso de los que no la aprueben.»

A nivel distrital, el DAMA, considerando que la contaminación del aire en la ciudad había aumentado sensiblemente, que los aumentos en la contaminación se habían visto reflejados en la frecuencia de enfermedades respiratorias y que las fuentes móviles eran la principal fuente de emisión, mediante Resolución 160 de 1996 «por la cual se reglamentan los niveles permisibles de emisión de contaminantes producidos por las fuentes móviles con motor a gasolina o diesel» prohibió la descarga al aire de monóxido de carbono (CO), hidrocarburos y partículas por las fuentes móviles con motor Diesel, así:




VEHÍCULO LIVIANO

VEHÍCULO MEDIANO

VEHÍCULO PESADO

2001 y posteriores

40%

40%

40%

1996-2000

50%

50%

50%

1991-1995

50%

50%

50%

1986-1990

55%

55%

55%

1981-1985

60%

60%

60%

1980 y anteriores

65%

65%

65%

Ordenó que la medición de los gases contaminantes debía realizarse en prueba estática y en aceleración libre. Si los vehículos emitían humo negro o azul de manera constante por más de 10 segundos, la medición no se realizaría y se tendrían por excedidos los valores máximos establecidos por la norma. Las fuentes móviles debían contar con tubo de escape en buenas condiciones de funcionamiento, sin fugas en su recorrido, y con una tapa para el tanque de combustible. El incumplimiento acarrearía al responsable las sanciones establecidas en el Decreto 948 de 1995 y las previstas en el Código Nacional de Tránsito Terrestre (artículo 12).

Posteriormente, el Acuerdo Distrital 23 (8 de septiembre) de 1999 ordenó la evaluación de emisiones de gases y otros contaminantes a todos los vehículos automotores de combustión que transitan en el Distrito Capital, con el fin de proteger el aire. Responsabilizó a la autoridad ambiental distrital de otorgar la acreditación a los Centros de Diagnóstico para evaluar la emisión de gases de vehículos automotores en circulación y de verificar su adecuado funcionamiento. Asimismo, ordenó realizar campañas de promulgación de las normas ambientales que deben observar las fuentes móviles, con la participación de gremios, organizaciones no gubernamentales y demás personas naturales o jurídicas sin ánimo de lucro.

Mediante Resolución 1151 de 2002 el D.A.M.A. adoptó el Certificado Único de Emisión de Gases Vehiculares del Distrito que entrega únicamente a los Centros de Diagnóstico Reconocidos que estén cumpliendo con los procedimientos de evaluación de las emisiones establecidos y que según su artículo 2 debe contener la siguiente información:

«Artículo 2.- El Certificado Único de Emisión de Gases deberá contener la siguiente información:

- Número consecutivo del certificado de emisiones.

- Nombre del CDR.

- Dirección y Teléfono.

- Código o Número del CDR.

- Número y fecha de Resolución aprobatoria.

- Descripción de los parámetros.

- Resultados de las pruebas.

- Norma vigente.

- Fecha de realización de la prueba.

- Fecha de vencimiento.

- Datos del vehículo: Placa, Marca, Clase Vehículo, Cilindraje,

Modelo, Tipo de Combustible, Servicio, Número de Motor.

- Datos del propietario: Nombre o Razón Social, Dirección, Teléfono, Ciudad.

- Nombre y firma de la persona encargada del CDR.

Finalmente, el 7 de abril de 2003, esto es, luego de notificado el auto admisorio de la demanda, el D.A.M.A. profirió la Resolución 556 en que tipificó como falta no portar el certificado de emisiones de gases vehiculares vigente, y/o conducir vehículos a los cuales no sea posible efectuar la medición de emisiones por no cumplir con los requisitos de la Resolución 005 de 1996, sancionable con multa equivalente a quince (15) salarios mínimos diarios vigentes. Esta norma acogió el método Ringelmann para la inspección visual de emisión de gases producidos por vehículos a diesel que se aplica mediante el uso de la tarjeta del mismo nombre. Igualmente, estableció como causales de inmovilización que las emisiones de los vehículos a diesel se presentaran en el nivel 5, correspondiente al 100% de la opacidad y el incumplimiento de los niveles de emisión de los vehículos a diesel cuando superen los siguientes valores:


AÑO MODELO

OPACIDAD VEHÍCULO LIVIANO

OPACIDAD

VEHÍCULO MEDIANO

OPACIDAD

VEHÍCULO PESADO

2001 y posteriores

50%

50%

50%

1996 – 2000

60%

60%

60%

1991 – 1995

60%

60%

60%

1986 – 1990

65%

65%

65%

1981 – 1985

70%

70%

70%

1980 y anteriores

75%

75%

75%

La inmovilización se mantendría hasta que el infractor garantizara la reparación del vehículo.

Adicionalmente, facultó a las autoridades de tránsito a imponer órdenes de comparendo a los vehículos que usen diesel como combustible cuando sus emisiones alcancen los niveles 2, 3 y 4, correspondientes al 40%, 60% y 80% de opacidad, con el fin de que se adelante el procedimiento previsto en el Código Nacional de Tránsito.


  • El caso concreto

Corresponde a la Sala determinar si se evidencia por parte del DAMA violación a los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano, al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, a la salubridad pública, y a los derechos de los consumidores y usuarios, al permitir que los vehículos que circulan en el Distrito incumplan los parámetros de emisiones establecidos en la normativa y que, en consecuencia, se deteriore la calidad del aire de la ciudad.

  • Precisión preliminar

Debe la Sala comenzar por advertir que si bien las fuentes móviles no constituyen el único factor de contaminación atmosférica, el examen se circunscribirá a esa variable, por ser la única controvertida por el actor.

Toda vez que en apelación acude únicamente el D.A.M.A., se omitirá el análisis de las obligaciones u omisiones de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C., a quien se exhortó a implementar un programa de mantenimiento de las herramientas de medición de las emisiones producidas por las fuentes móviles.

El actor instaura la acción para reclamar protección a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, a la salubridad pública, y los derechos de los consumidores y usuarios. La Sala contraerá el examen a la violación del primero, en tanto éste se vincula directamente con el objeto demandado, cual es la mitigación y reducción de los efectos negativos de las emisiones de las fuentes móviles, particularmente de los vehículos de transporte público de carga ya pasajeros, y de vehículos accionados a diesel. La conexidad que pudiera evidenciarse entre los demás debe quedar resuelta con el análisis propuesto.

  • La contaminación del aire en Bogotá

La contaminación del aire es cualquier condición atmosférica en la que ciertas sustancias alcanzan concentraciones elevadas sobre su nivel ambiental normal. Se entiende por contaminante cualquier elemento o compuesto químico, natural o artificial que se emite al aire ya sea solo, en combinación, o como producto de reacción, causante de efectos adversos en el medio ambiente, los recursos naturales renovables y la salud humana.

El ACPM es un destilado medio del petróleo utilizado principalmente en motores de combustión interna de ciclo diesel en el sector transporte, cuyas emisiones consisten en compuestos orgánicos e inorgánicos (Nox y Sox), precursores de ozono y lluvia ácida, así como material particulado, el parámetro más crítico en los niveles de contaminación de la ciudad, en mayores volúmenes que los demás combustibles7. Entre sus efectos negativos sobre la salud y la productividad de las personas se encuentran el cáncer, el asma, la bronquitis crónica, y los desórdenes respiratorios, especialmente en ciudades con alta concentración poblacional.

El actor sostiene en sus cargos que los vehículos que circulan en el Distrito no cumplen los estándares normativos y que las pruebas realizadas por las autoridades no tienen en cuenta el parámetro de opacidad para aprobar o improbar sus emisiones.

Los estudios a que se hizo alusión, realizados por el demandado entre el 15 de enero de 2001 y el 18 de mayo de 2002, dieron cuenta de que los vehículos públicos en un 43.2% aprobaron la medición, lo mismo que un 57.5% de la totalidad de los vehículos accionados a diesel y un 39.3% de los accionados a gasolina. La Subdirección Sectorial del D.A.M.A. señaló que durante el 2003 fueron revisados 48.631 vehículos, de los cuales 9.184 funcionaban con motor Diesel y de éstos fueron rechazados 3.566 en la prueba, esto es, un 38%.

Las fuentes móviles, con una sobreoferta en el transporte público del 50% de la capacidad instalada, son responsables del 60% de la contaminación total en el Distrito, según lo estableció el Informe de la Contraloría de Bogotá D.C. De otro lado, este organismo, respecto de la gestión del D.A.M.A. en el año 2002 determinó que el promedio de incumplimiento de los vehículos accionados con combustible diesel sobre los parámetros de la norma era del 45.08%.

La Contraloría conceptuó que la ineficacia de la gestión administrativa radicaba en que se implementaban medidas reactivas, de medición, pero no se prevenían consecuencias adversas. Los funcionarios no tenían continuidad, no habían recibido la debida capacitación y desarrollaban otras actividades que no les permitían especializarse.

El DAMA8 reconoce que según datos del Banco Mundial, consignados en el estudio titulado «World Development Indicators 2005», Bogotá ocupa el puesto 37 entre 110 ciudades en cuanto a niveles anuales de contaminación por PM10 (polvo y hollín), presentando mayores índices de contaminación atmosférica que ciudades como Sao Pablo, Río de Janeiro, Barcelona o Los Ángeles.
Según la Red de Monitoreo de Aire, administrada por el DAMA, y los resultados del estudio titulado «Modelo de calidad de aire para Bogotá, sexto informe semestral» de enero de 2004, elaborado por el Centro de Investigaciones en Ingeniería Ambiental de la Universidad de los Andes para el D.A.M.A., allegado en virtud de la actuación probatoria oficiosa en la segunda instancia, la zona más afectada por las emisiones vehiculares. Está comprendida por las localidades de Teusaquillo, Barrios Unidos, Puente Aranda, Los Mártires, Candelaria, Chapinero, Antonio Nariño y Kennedy. Es decir, el centro occidente de la ciudad es donde se generan las mayores descargas de emisiones de contaminantes por tráfico vehicular.
El citado estudio determinó que para un día laboral normal, el pico de emisión vehicular máxima ocurre entre las 6:00 a.m. y las 7:00 a.m. En las horas de la tarde se presenta un segundo pico de emisión entre las 4:00 p.m. Y las 7:00 p.m, la emisión aunque resulta menor que la de la mañana.
El tráfico pesado contribuye con más del 80% de las emisiones de CO, PM10 y NOx (a su vez, más del 65% de SO2), mientras que los vehículos livianos aportan las mayores cargas de COV’s y CH4.
Es tal la amenaza a la salubridad que la misma autoridad ambiental reconoce que se estima que la contaminación del aire exterior causa la muerte de 1.5 millones de personas todos los años en el mundo, aproximadamente de 3% de todas las muertes.

Miles de personas sufren en Bogotá síntomas causados por el envenenamiento del aire con el incremento de sustancias tóxicas a consecuencia de la emisión de gases contaminantes en niveles superiores a los permitidos, por vehículos automotores, especialmente de servicio público y de carga, que causan reducción en la concentración de oxígeno. Entre esos síntomas se cuenta la resequedad en las fosas nasales, el enrojecimiento ocular, las enfermedades respiratorias agudas, cefaleas, etc.

Cierto es que entre los proyectos y actividades ejecutados para el control de las emisiones atmosféricas deben tenerse en cuenta los Convenios Interadministrativos 005 y 013 de 2000, y 039 de 2003 celebrados con la STT, la UIS y la CAR respectivamente, la expedición de normas reguladoras de emisiones, la promoción de reformulación de combustibles y de sus alternativos, los programas de certificación, inspección y mantenimiento de los vehículos, el reconocimiento y las auditorias a los CDR´s, el mejoramiento y mantenimiento de la malla vial, las campañas de concientización ciudadana, los operativos de control sobre las vías, las políticas de mejoramiento del tráfico vehicular y la promoción de sistemas de recirculación de gases, turnoalimentadores y convertidores catalíticos.

Según lo manifiesta el D.A.M.A. los planes y programas que tienen en marcha para el control ambiental de emisiones han optimizado gradualmente sus niveles de cobertura: para el 2001 la cifra reportada fue de 51.67%, para el 2003 de 61.7% y para el 2004 de 66.4%.

Con todo, ello no desvirtúa que la calidad del aire en el Distrito Capital empeora día a día como consecuencia de los rebasamientos de los límites de emisión tolerables en las fuentes móviles, la falta de una política proactiva en materia de calidad del aire y a las falencias que documentó la Contraloría de Bogotá D.C. en la gestión del D.A.M.A. y de la Secretaría de Tránsito y Transporte para el control efectivo y continuo de las fuentes móviles.

El Plan de desarrollo económico, social y de obras públicas para Bogotá, D.C. 2004-2008 «Bogotá Sin Indiferencia: un compromiso social contra la pobreza y la exclusión» adoptado mediante Acuerdo 199 de 2004 (3 de junio) evidencia que antes de la notificación del auto admisorio de la demanda la Administración distrital carecía de una agenda en materia ambiental y de una política cuya formulación direccionara la gestión ambiental.
Los objetivos del Eje Urbano-regional mencionan tangencialmente el de «Avanzar en la conformación de…una ciudad moderna, ambiental y socialmente sostenible» Las políticas de sostenibilidad ambiental señalan escuetamente que se encaminan a «procurar la calidad ambiental necesaria para la salud, el bienestar y la productividad» y que «la gestión ambiental tendrá como propósitos mantener y recuperar la calidad del aire.»
Llama la atención que el Plan de Desarrollo no contemple ni un solo programa o estrategia para mejorar la calidad del aire. Tampoco se formulan metas concretas ni planes de acción con sus correspondientes cronogramas de ejecución.
No es entonces de sorprenderse que las medidas adoptadas por la Administración distrital para contrarrestar la contaminación del aire sean coyunturales y en gran medida hayan sido adoptadas tras conocerse el informe de auditoría de la Contraloría, después de notificada la acción popular y tras gestarse un importante debate público sobre esta problemática, que puso en evidencia que la Administración distrital carecía de una política para el mejoramiento de la calidad del aire.
Prueba de ello es que en el año 2005 lanzó el programa «Bogotá Respira9». El 30 de mayo de 2006 el Alcalde Mayor expidió el Decreto 174 por el cual adopta medidas para el mejoramiento de la calidad del aire. Más recientemente, el 18 de agosto de 2006, el DAMA expidió la Resolución 1869 por la cual «adoptó los términos de referencia del programa de autorregulación ambiental aplicable dentro del perímetro urbano» en cuya virtud se exonera del «Pico y Placa Ambiental»l a los vehículos colectivos de transporte público y de carga que hagan parte del programa de autorregulación vehicular. Estas medidas, son correctivas y no responden a una política prospectiva con acciones decantadas que hayan sido previamente definidas.
La Administración está obligada a conferirle al tema ambiental la importancia que merece. Es prioritario que la Administración establezca mecanismos de acción para solucionar la grave problemática que afronta la ciudad en materia ambiental y, particularmente, en materia de contaminación del aire, con cuyo fín deberá implementar sistemas eficaces de control a la gestión de los Centros de Diagnóstico, incrementar y reforzar con la Policía de Tránsito los operativos de control de emisiones por fuentes móviles, en especial las emisiones de gases contaminantes generadas por los vehículos públicos colectivos, de servicio público y transporte de carga, inmovilizando y sancionando ejemplarmente a los transgresores. Deberá asimismo implementar un programa que asegure que en forma periódica y permanente las empresas que agremian los vehículos de transporte público, que en su mayoría poseen motores Diesel, presenten para prueba de emisiones los vehículos, con el fin de constatar el cumplimiento de los parámetros legales y, si es del caso, conminarlos a adoptar los correctivos pertinentes.
El monitoreo no puede considerarse eficiente cuando operan únicamente 7 unidades móviles y 10 de policía.

Frente a un 40% de incumplimiento de las normas por parte de los vehículos accionados a diesel, fuerza es concluir que deben adoptarse medidas de mayor cobertura, con mayores compromisos, que puedan reportar en la población un mejoramiento real de su calidad de vida, pues no puede considerarse acertada una gestión en la cual los niveles de contaminación del aire resultan cada vez mayores.

La gestión de la calidad del aire es transversal a diferentes sectores y no depende de manera exclusiva de las autoridades ambientales. El éxito de las medidas depende en gran parte de una coordinación sectorial efectiva; sin embargo, debe partir de los entes más comprometidos en virtud de su función, como son los demandados. Sucede que los costos son asumidos en su mayor parte por el sector salud, pues la polución aumenta la frecuencia de muertes prematuras, que afecta por lo general a los grupos sociales menos favorecidos.

La falta de claridad en cuanto a los indicadores en materia de deterioro ambiental motivó a que mediante la Resolución 0643 de 2004 el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial estableciera mínimos de referencia para la evaluación de los impactos y la gestión de las Corporaciones Autónomas Regionales. Para el caso específico de la contaminación del aire y con el propósito de reducir los efectos en salud asociados con los problemas ambientales (morbilidad por Infección Respiratoria Aguda), se establecieron los siguientes indicadores de gestión: i). carga contaminante reducida por proyectos de control implementados; ii). Número de permisos de emisión otorgados y; iii). Número de permisos de emisión con seguimiento. La implementación de dichos indicadores es competencia de las corporaciones, quienes deben obtener la información de manera oportuna y con calidad.

La presente sentencia utilizará para determinar el amparo del derecho colectivo al ambiente sano los indicadores anteriormente señalados y las acciones de mejoramiento que planteó cumplir el D.A.M.A. como respuesta al Informe de la Contraloría en cuanto a sus deficiencias de gestión del año 2002. Si bien la Resolución 643 de 2004 no es aplicable al caso presente, por haber sido expedida con posterioridad a la interposición de la acción, establece unos criterios acertados para la medición real de las disminuciones de emisiones atmosféricas y la optimización del recurso aire en el panorama de desarrollo sostenible, que pueden ser referidos por el juez en la solución de un caso específico.

Para la fecha de esta sentencia el D.A.M.A. ya debe haber puesto en marcha todas las estrategias y acciones de mejoramiento planteadas en la respuesta a la Contraloría que pretenden erradicar la mora en la expedición de actos administrativos sancionatorios y en la decisión de los recursos interpuestos; el incumplimiento de los procedimientos establecidos en la Resolución 909 de 1996 del Ministerio del Medio Ambiente y de Transporte y de los requisitos señalados por el Decreto 948 de 1995 y la Resolución 005 de 1996 relacionados con las condiciones de aprobación de los CDR’s para el otorgamiento del Certificado Único de Emisión de Gases. De ello, como lo dispuso la primera instancia, debe dársele noticia, pero inmediatamente, puesto que los términos ya han sido más que extendidos.

Para frenar el deterioro de la calidad del aire de la ciudad, con fundamento en los indicadores a que hace referencia la Resolución 643 de 2004, el D.A.M.A., luego de incrementar los operativos en las vías que coaccionen a los propietarios de los vehículos a cumplir los parámetros de emisión, en el término de 6 meses deberá allegar un informe de su gestión para la reducción de la carga contaminante y el número de permisos de emisión otorgados con seguimiento. En caso de no resultar positivas las cifras reportadas, deberán tomarse medidas sancionatorias y replantear las medidas administrativas adoptadas por la dependencia encargada en la institución.

Para el análisis del segundo cargo, se tiene que la Contraloría de Bogotá D.C. informó que en el 2002, 290 de los 365 Centros de Diagnóstico reconocidos no cumplían las condiciones establecidas en las normas. Así, las certificaciones por ellos otorgadas no eran confiables y estos procedimientos no podían considerarse una herramienta efectiva para el control de la contaminación.

Según el cuadro allegado por el D.A.M.A., 26 de los 127 Centros de Diagnóstico Reconocidos en el Distrito miden el criterio de opacidad de las emisiones de los motores accionados a diesel. A su turno, la Resolución 867 de 2003 (19 de junio) del D.A.M.A. estableció los siguientes requisitos para reconocer los Centros de Diagnóstico respecto de la evaluación de las emisiones de los vehículos accionados a diesel:
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