Artículo 126 deducción de contribuciones a fondos de pensiones de jubilación e invalidez y fondos de cesantias




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INTRODUCCIÓN



El presente proyecto de reforma tributaria que se presenta al Honorable Congreso de la República, tiene como principal objetivo la generación de empleo y la reducción de la desigualdad. Para ello, esta propuesta busca mejorar la distribución de la carga tributaria, favoreciendo a los colombianos de menores ingresos, y facilitar la inclusión de la población más vulnerable a la economía formal. También mejora la competitividad de nuestras empresas, especialmente aquellas que utilizan intensivamente la mano de obra, para que continúen creando empleo.
El proyecto de reforma se presenta en un contexto favorable, en el que la economía nacional crece a una tasa saludable y la inversión llega a niveles máximos históricos. El país ha sido destacado por las agencias calificadoras de riesgo por un manejo fiscal y monetario prudente y por sus favorables perspectivas de crecimiento, mientras la economía mundial sufre los efectos de la crisis de la zona Euro. El recaudo por su parte también ha exhibido un comportamiento positivo, con tasas de crecimiento promedio del 22% desde 2010, en buena parte gracias a los esfuerzos institucionales en mejorar la fiscalización y la eficiencia en el recaudo. Estas condiciones permiten que el proyecto no tenga objetivos de recaudo sino corregir inequidades en la actual estructura tributaria que han afectado negativamente a la clase trabajadora.
En Colombia persisten altos niveles de desigualdad, informalidad y desempleo que constituyen importantes barreras al desarrollo, algunas de ellas causadas, por lo menos parcialmente, por factores asociados al sistema tributario. Por ejemplo, la estructura tributaria grava proporcionalmente más a asalariados de bajos en ingresos en comparación con personas naturales de ingresos altos. Igualmente preocupantes son las crecientes tasas de informalidad del mercado laboral colombiano que reflejan los altos costos asociados a la contratación de trabajadores bajo las condiciones establecidas en la ley vigente. El ato grado de informalidad contribuye a perpetuar las condiciones de desigualdad que, contrario a lo ocurrido en otros países de América Latina, no han registrado una tendencia a la baja en los últimos años.
Enfrentar estos desafíos se constituye en el eje central de la reforma tributaria que se pone a consideración del Honorable Congreso de República, y cuya exposición de motivos se presenta a continuación.

Situación actual de los impuestos en Colombia

La carga total de impuestos en Colombia fue de 17,3% del PIB en 2011, del cual cerca del 70% corresponde a los impuestos del orden nacional (Cuadro 1).
Cuadro 1: Ingresos fiscales por nivel de gobierno (% del PIB)



Py: Proyectado. Fuente: DIAN, DNP, MCHP.
Este indicador se ha incrementado de manera importante durante la última década, al pasar de 13,4% en el año 2000 a 17,0% en 2009, en buena parte gracias al esfuerzo de recaudo de la administración de impuestos. Aun así, el nivel de recaudo es inferior al observado en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –OECD, por sus siglas en ingles- y en el resto de Latinoamérica, que presentan en promedio cargas de 33% y 21%, como se desprende del Gráfico 1.

Si se considera únicamente el recaudo bruto de los impuestos administrados por la DIAN, se observa que en términos del PIB éstos pasaron de 9,2% en 2000 a 14,2% en 2011, registrando un crecimiento real de 155% (Gráfico 2 y Gráfico 3). El impuesto de renta, es el impuesto más representativo, con una participación promedio de 40% del total de recaudo en los últimos dos años, seguido por el IVA (30%), los impuestos a las importaciones (arancel e IVA) (20%), el GMF (5%) y el impuesto al patrimonio (4%).




Gráfico 1: Comparación internacional -

Carga fiscal total* (% del PIB)



*Incluye impuestos nacionales y territoriales y contribuciones a la seguridad social. **Promedio del recaudo de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú, Uruguay y Venezuela. Fuente: OECD. Datos para Colombia: MHCP y DNP.

Se destaca que frente a la composición observada diez años atrás, impuestos como el arancel y el IVA a los bienes importados tienden a perder importancia, como resultado de las políticas de integración comercial y tratados de libre comercio que implican rebajas arancelarias.
Las constantes reformas tributarias dieron origen a un sistema bastante alejado de los principios de equidad, eficiencia y progresividad mencionados en la Constitución Política. El sistema actual es excesivamente complejo, inequitativo e ineficiente, lo que se traduce en una baja productividad de los impuestos (es decir un bajo recaudo en comparación con las tarifas teóricas) y en un sistema que no contribuye a la generación de empleo formal y moderno. En este sentido, el esquema actual tiene un sesgo hacia la informalidad empresarial e incide negativamente en la competitividad del aparato productivo.


Gráfico 2: Recaudo de los impuestos administrados por la DIAN 1990 – 2011

(% del PIB)



Fuente: DIAN. Cálculos: DGPM-MHCP

Gráfico 3: Recaudo bruto de los Impuestos administrados por la DIAN 2000-2011

Billones de pesos constantes de 2011




Por ejemplo, de acuerdo con el escalafón del Banco Mundial relativo al pago de impuestos, el cual mide la facilidad en el pago, el tiempo requerido en los trámites, el número de pagos al año y la tarifa total, en 2012 Colombia ocupa el puesto número 95 entre 183 países (Gráfico 4).
Gráfico 4: Comparación internacional de los costos y trámites tributarios en América Latina (2012)



Fuente: Doing Business (2012)

De igual forma, Colombia presenta una carga total de impuestos sobre las utilidades muy alta a nivel internacional, que de acuerdo con el informe Doing Business, asciende a 74,8%1, superior en casi 27 puntos al promedio de América Latina. Las mayores diferencias obedecen a los impuestos laborales y las contribuciones a la seguridad social (Cuadro 2).
Cuadro 2: Indicadores sobre el pago de impuestos Doing Business 2012



Fuente: Banco Mundial, 2012.



  1. OBJETIVOS DE LA REFORMA


Las reformas tributarias que se han adelantado en los últimos dos lustros han sido motivadas en gran medida por la urgencia y la necesidad de recaudo. La persecución de este propósito creó mecanismos e instrumentos que, aunque eficientes en su fin, no necesariamente contribuyeron a garantizar la generación de empleo, la disminución de la pobreza y la reducción de la desigualdad.
En esta dirección, la presente reforma busca dar un paso en un proceso, que debería ser continuo, para lograr un sistema tributario progresivo y que propenda por la formalidad laboral. En la medida en que ambos fenómenos afectan desproporcionalmente a los trabajadores de bajos ingresos y con poca o nula educación, el objetivo último de estas políticas es el de aumentar el empleo formal y reducir la desigualdad.
El primer objetivo se refiere a la regresividad de la estructura tributaria. Un impuesto se considera regresivo cuando la tarifa efectiva de tributación (impuesto a cargo como proporción de los ingresos) cae conforme aumenta el nivel de ingreso. Es decir, en un sistema regresivo, la proporción del ingreso destinada al pago de impuestos es más alta en trabajadores con bajos ingresos en relación con aquélla que hacen los trabajadores de más altos ingresos. Como se verá en la sección 2.1., en Colombia tanto el impuesto de renta como el impuesto al valor agregado (IVA) son regresivos.
El segundo objetivo se centra en atacar el problema de la alta informalidad laboral en Colombia, en donde dos de cada tres trabajadores se encuentran vinculados al sector informal. Un factor importante en la explicación de la alta incidencia de la informalidad laboral se encuentra en los altos costos no salariales asociados con el empleo formal, situación que se describe en detalle en la sección 2.2.
La conjunción de estos dos factores, regresividad de la carga tributaria y alta informalidad, tiene impactos importantes sobre la desigualdad en Colombia. El vínculo entre estos dos fenómenos se realiza en la sección 2.3.
Finalmente, la sección 2.4. evidencia la urgencia de actuar ante la pérdida de competitividad de los sectores productivos intensivos en mano de obra y la sección 2.5 cierra con una breve descripción del problema de evasión y elusión tributaria.

2.1. Regresividad
Medido por el coeficiente de Gini, Colombia es el séptimo país más desigual del mundo, con un nivel de desigualdad que no ha caído sustancialmente en los últimos años, a diferencia del resto de los países de América Latina (Gráfico 5). Los impuestos directos e indirectos, así como las transferencias directas, podrían contribuir a aliviar esta situación si se distribuye de manera progresiva la carga fiscal entre la población. No obstante, y para el caso colombiano, el sistema tributario no tiene ningún efecto redistributivo (Gráfico 6).
Gráfico 5: Gini – Colombia vs. América Latina (2002-2011)



Fuente: CEPAL Stat. MEPD-Dane. Cálculos MHCP.
Gráfico 6: Índices de Gini de las rentas de mercado y de las rentas disponibles



Fuente: OCDE - Perspectivas Económicas de América Latina (2011).
El Banco Mundial (2012) muestra que esta situación se deriva principalmente de la existencia de tratamientos preferenciales y de incentivos tributarios. Así, la carga fiscal no corresponde en muchos casos a la capacidad contributiva, ya que sectores o personas con el mismo nivel de ingreso resultan asumiendo una carga fiscal desigual, como resultado de los beneficios existentes (inequidad horizontal), y los sectores de la población con mayor poder adquisitivo hacen uso extensivo de los mismos, asumiendo una tarifa efectiva más baja en términos relativos (inequidad vertical).
En Colombia, en el caso del impuesto a la renta, los rangos de ingresos más bajos tienen la tasa efectiva de tributación más alta. Esto se debe a que a un trabajador de ingresos bajos, que típicamente no declara renta, se le descuenta de su salario lo que se conoce como la retención en la fuente. Para los no declarantes, esta retención se constituye en el impuesto a cargo, sin que el trabajador pueda acceder a las deducciones o exenciones a las que usualmente acuden los rangos de ingresos medios y altos, quienes en muchos casos pagan tarifas efectivas del 5% o menos.
Así, del total de la población económicamente activa (23 millones de personas), un 20% paga impuesto de renta (4,6 millones), de los cuales 3,5 millones no son declarantes del impuesto pero contribuyen a través de sus retenciones en la fuente. Las personas que no declaran pagan entre el 11 y el 7% del ingreso, mientras que las que declaran con salarios de $8 millones al mes pagan en promedio el 2% de su ingreso bruto como impuesto. Aún peor, personas con salarios 10 veces superiores pueden estar tributando menos del 1% de su ingreso mensual ().




Gráfico 7: Impuesto a cargo como proporción de los ingresos brutos



Fuente: DIAN.
De igual forma, el impuesto al valor agregado (IVA) en Colombia es regresivo e incrementa la desigualdad en los ingresos en 1,2 puntos Gini. La naturaleza regresiva del IVA en Colombia puede sorprender debido a las exenciones tributarias de muchos bienes básicos que consumen las clases más bajas2. En efecto, Moller (2012) demuestra que el IVA en Colombia es regresivo a pesar de las exenciones tributarias de muchos bienes de la canasta básica de los hogares de bajos ingresos. De hecho, el estudio revela que el gasto tributario (exenciones y exclusiones de bienes de consumo básico o preferente) se concentra en mayor medida en los hogares de mayores ingresos y, por ello, no ha sido suficientemente efectivo para mejorar la distribución del ingreso y mejorar las condiciones de los más pobres, teniendo en cuenta su elevado costo fiscal.
Parte de este hecho se manifiesta en que, si bien el IVA pagado por los deciles más altos de ingreso es mayor que el de los deciles más bajos -lo que denota una progresividad del impuesto- el gasto de los hogares en bienes excluidos y exentos también se comporta de la misma manera (Gráfico 8). En suma, los deciles altos, si bien pagan una mayor proporción del impuesto, también se quedan con una mayor proporción del gasto tributario que hace el Estado. Todo ello redunda en una neutralidad del impuesto en la redistribución del ingreso como se muestra en Moller (2012) (Gráfico 9).


Gráfico 8: Incidencia del IVA por deciles de ingresos


Fuente: Ávila y Cruz (2006) y FMI (2011).


Gráfico 9:Efecto redistributivo del IVA


Fuente: Jorrat (2010) en Moller (2012).




2.2. Informalidad
La literatura económica colombiana ha avanzado considerablemente en años recientes en el análisis de la informalidad laboral. Ello ha sido motivado en buena medida por la muy preocupante persistencia de esta problemática en la economía colombiana y el escaso progreso que ha habido en los últimos años (Gráfico 10). En efecto, la informalidad es un fenómeno que afecta tanto a las economías emergentes como las desarrolladas. Sin embargo, las estimaciones en la materia revelan que este es un fenómeno más recurrente en las economías en desarrollo, y es un problema atípicamente pronunciado en Colombia tanto por su tamaño como por sus implicaciones sobre el crecimiento económico.
Según estimaciones de Schneider (2004) y Schneider (2007), el tamaño del sector informal en los países emergentes se encuentra entre el 23 y 60% de la economía, mientras que en los desarrollados está entre el 8 y 23%. En Colombia, la literatura reporta que la informalidad laboral oscila entre 60 y 75% (Gaviria, 2004; Núñez (2004) y Bernal (2009)), mientras que, dependiendo de la definición utilizada, la informalidad empresarial alcanza valores entre el 45 y 65% (Hamann y Mejía (2011)). Así mismo, Schneider (2005) estima que en la década de los noventa la informalidad en América Latina aumentó en promedio 2,4% del PIB mientras que en Colombia creció 4% del PIB.
Gráfico 10: Informalidad laboral en Colombia
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