Artículo 126 deducción de contribuciones a fondos de pensiones de jubilación e invalidez y fondos de cesantias




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En este sentido, sustituir buena parte de los parafiscales por una sobretasa al impuesto de renta permitiría equilibrar la carga tributaria entre los diferentes sectores económicos, a favor de las actividades que más contribuyen a la generación de empleo. Por un lado, una sustitución de impuestos al empleo por impuestos a las utilidades generaría una mayor tributación en los sectores altamente intensivos en capital que han incrementado su productividad y sus utilidades como consecuencia de las condiciones externas favorables a su actividad. Por otro lado, esta sustitución bajaría los principales costos de los sectores tradicionales intensivos en trabajo, como el agro y la industria, que se han vistos perjudicados por la persistente apreciación del peso.
2.5. El reto de evasión de impuestos

En estrecha relación con la problemática descrita anteriormente y la existencia de beneficios tributarios se encuentra la baja productividad de los impuestos4, especialmente en el IVA y en el impuesto de renta a las personas naturales, asociado con altos niveles de evasión y elusión (Perry, 2008).

Un cálculo simple para el año 2011 permite ver el tamaño de los escapes y devoluciones del impuesto en términos de recaudo. Para ese año, el PIB a precios corrientes en Colombia se ubicó en $615 billones. A partir de allí se puede calcular un consumo sujeto a IVA (interno) equivalente a 62% del PIB ($378 billones).
Existe finalmente un porcentaje de bienes no excluidos, dentro de la producción nacional, que se gravarían entonces a una tarifa cercana al 15% (tarifa promedio que considera las tarifas diferenciales actuales del impuesto). El PIB asociado a dichos bienes se calcula en $204 billones de donde resultaría un impuesto teórico equivalente a $31 billones en ese año. Sin embargo, de acuerdo con registros de la DIAN, el IVA efectivamente recaudado en 2011 ascendió tan sólo a $25 billones. De esa manera, se concluye que para ese año los escapes (evasión y elusión) y devoluciones pudieron haber ascendido a los $6 billones.
Ahora bien, de acuerdo con cifras de la DIAN, para el año 2011 se registraron un total de $2,5 billones en devoluciones y compensaciones, la mayor parte de ellas concentradas en exportaciones (Cuadro 3). De esta manera, existiría un total de $5 billones que está representando un importante escape de recursos de la Nación a favor de agentes privados.

Cuadro 3: Valor de las Principales Devoluciones y compensaciones en IVA



Fuente: DIAN.

Ávila y Cruz (2011) calculan la evasión en el IVA para el período comprendido entre 2005 y 2010, medida como el recaudo efectivo sobre el recaudo potencial. Si bien la evasión ha disminuido paulatinamente en los últimos años alcanzando un nivel del 25% en el 2010, los niveles de evasión representan cerca del 2% del PIB, lo que se representa un alto costo fiscal (Error: Reference source not foundError: Reference source not found).


Gráfico 18: Tasa de evasión de IVA ( %)



Fuente: Ávila y Cruz (2011)
Un caso que merece especial atención es el impuesto de ganancias ocasionales5. El recaudo por este tributo es muy bajo debido unas elevadas tarifas, que incentivan la implementación de esquemas elusivos. En el caso de herencias, además, el impuesto se calcula sobre los valores históricos que tenían los bienes al momento de la muerte del causante del impuesto. Como se muestra en el cuadro, en 2010 la tarifa efectiva por impuesto de ganancia ocasional fue del 0,17%, siendo del 0,28% para personas jurídicas y del 0,08% para naturales (Cuadro 4).
Cuadro 4: Impuesto de Ganancias Ocasionales. Año gravable 2010



Fuente: DIAN.
Finalmente, es importante mencionar que persisten desafíos en la relación entre el contribuyente y la administración tributaria. La reforma que se presenta a continuación, dota al fisco de herramientas normativas para hacer frente a los altos niveles de evasión y elusión tributaria en Colombia. Además, la simplificación de los tributos más importantes del sistema permitirá generar una transformación de la cultura tributaria colombiana. Este cambio es fundamental para crear una sociedad que sea más consciente de sus deberes y sus derechos, esencia de un proceso de inclusión. Es por eso que la reforma busca en muchos casos hacer una reducción de tarifas que incentiven el pago de los diferentes tributos. Tener un sistema tributario en el que la elusión es la norma para algunos tipos de impuestos es nocivo para la percepción de justicia que tiene la sociedad.


  1. EXPLICACIÓN DEL ARTICULADO


El articulado que se presenta a consideración del Congreso de la República, se agrupa de acuerdo a la temática de que trata, así:


    1. Impuesto sobre la renta de las personas naturales


Las modificaciones presentadas en el impuesto de renta a las personas naturales busca generar un sistema impositivo más progresivo, con la premisa de que aquellos que más ganan tengan una tasa efectiva de tributación más alta que aquellos que menos ganan, y de esta manera lograr una mejora en la equidad y redistribución de las cargas fiscales de las personas.

Este sistema impositivo garantiza un nivel de progresividad en el impuesto de renta de las personas naturales: al permitir únicamente una depuración simplificada que incluye ciertas depuraciones taxativas dependiendo de la naturaleza del ingreso que afecten, todos los contribuyentes serán tratados de igual manera y de acuerdo con sus ingresos tendrán un impuesto mínimo a pagar, que incrementará de manera progresiva y continua de acuerdo con el nivel de ingresos de las personas.

Adicionalmente, la propuesta busca volver mucho más simple y transparente la declaración de renta para personas naturales. En general la regla es que la complejidad de cumplir con las obligaciones tributarias sea función de la sofisticación y variedad de las rentas que se reciben. Es decir un contribuyente que recibe la totalidad o un muy alto porcentaje de sus ingresos como producto de una relación laboral debería tener una declaración extremadamente sencilla, mientras que una persona que recibe además de sus ingresos laborales otras rentas debería tener una declaración un poco más compleja, en el sentido de que debe tener un mayor número de renglones o anexos que llenar.

Finalmente, la propuesta busca eliminar las depuraciones que discriminen entre los contribuyentes dependiendo de su nivel de ingresos, o de su poder adquisitivo. De esta manera, se logra simplificar y limpiar el impuesto de renta de distorsiones en cuanto a las decisiones de ahorro, inversión y consumo que tomen los contribuyentes.
Impuesto Mínimo Alternativo Nacional - IMAN: Progresividad para la equidad
La estructura actual del impuesto sobre la renta es regresiva, es decir, en muchos casos los que menos tienen pagan más (como proporción de sus ingresos brutos). La revisión de las tasas efectivas actuales muestra como personas con ingresos de más de $15 millones al mes tributan a una tasa promedio cercana al 5%. El siguiente gráfico, representa la tarifa efectiva promedio del impuesto sobre la renta en personas naturales de acuerdo a su nivel de ingresos.

Gráfico 19




Fuente: DIAN (2012)

*la tarifa efectiva aquí representada está calculada sobre el ingreso bruto mensual menos la depuración mínima que se propone para el IMAN.
En el gráfico están representadas tanto las personas naturales que declaran renta como aquellas que aunque no declaran, pagan impuesto sobre la renta vía retenciones en la fuente. Así, es posible ver como personas con ingresos bajos pueden estar pagando tarifas entre 7% y 5% mientras que sectores de ingresos muy superiores pueden estar por debajo de 5%. Esta deficiencia es la que buscan subsanar tanto la depuración de la base como las tarifas propuestas en el marco del IMAN.
La propuesta disminuye los impuestos para los segmentos de menos ingresos, personas con ingresos de menos de $2.3 millones no pagaran impuesto de renta, y los aumenta para los de mayores ingresos: personas que ganan más de $25 millones deberán pagar como mínimo un 15%. En el siguiente gráfico se puede observar una comparación entre la tarifa efectiva actual y la tarifa mínima propuesta.

Gráfico 20




Fuente: DIAN(2012)

*la base del IMAN corresponde al ingreso bruto menos la depuración simplificada que se propone para este impuesto.
Como resultado, en la práctica, el contribuyente promedio con ingresos de menos de $5 millones al mes verá reducida su carga impositiva mientras que muchos contribuyentes con niveles de ingresos altos y que hasta ahora venía tributando a tasas efectivas muy bajas verán sus impuestos subir acorde con su nivel de ingresos. En el siguiente gráfico están representados todas las personas naturales con ingresos entre $10 y $40 millones que pagan impuesto sobre la renta (las curvas de tasa efectiva promedio y de tarifas del IMAN se incluyen como referencia).

Gráfico 21

Gráfico de nube de puntos de contribuyentes del impuesto sobre la renta



Fuente: DIAN (2012)

*la base del IMAN corresponde al ingreso bruto menos la depuración simplificada que se propone para este impuesto.

Llama la atención la gran concentración de puntos alrededor de las tarifas efectivas más bajas. La tarifa mínima (línea verde en el gráfico) corregirá el comportamiento de estos sectores y así imprimirá progresividad al sistema. Un sistema progresivo de tributación es un medio efectivo para reducir la brecha de ingresos y así disminuir la inequidad social.
En este contexto, debe tenerse en cuenta que no solo en materia del impuesto sobre la renta sino en el régimen de seguridad social, las personas naturales que prestan sus servicios personales a otras personas naturales o jurídicas, han sido objeto de un tratamiento discriminatorio en función de la naturaleza del vínculo contractual, pese a que desarrollen la misma actividad.
En efecto, cuando el vínculo es de naturaleza laboral, legal o reglamentaria, el empleador asume buena parte de la carga por aportes al sistema de seguridad social. Por su parte los trabajadores vinculados por contratos de prestación de servicios, deben asumir el cien por ciento (100%) de los aportes al sistema de seguridad social. Ahora bien, desde el punto de vista tributario, los asalariados gozan de algunas prerrogativas en materia de deducciones y beneficios tributarios que no ostentan los trabajadores por prestación de servicios.
Al examinar la legislación comparada de países desarrollados, se advierte que el criterio para diferenciar a los trabajadores no es la naturaleza del vínculo contractual, sino la definición de quien asume los riesgos que se corren en el ejercicio de sus actividades y el grado de autonomía laboral que se posee; desde esta perspectiva se clasifican en empleados y en trabajadores por cuenta propia.
Se califican como empleados las personas naturales que no toman riesgos al desarrollar su actividad, no deciden ni cuándo ni cuánto trabajan, ni dónde, ni qué es lo que tienen que hacer. Por el contrario, los trabajadores por cuenta propia toman riesgos y son autónomos en el desempeño de su actividad.
En este contexto, el presente proyecto de ley propone clasificar a las personas naturales en dos categorías tributarias, a saber: empleados y trabajadores por cuenta propia, a cada una de las cuales se les da un tratamiento tributario distinto.
Se entiende por empleado, toda persona natural cuyos ingresos provienen en más de un ochenta por ciento (80%) de la prestación de servicios de manera personal o de la realización de una actividad económica por cuenta y riesgo del empleador o contratante, independientemente de la naturaleza jurídica y de la denominación del contrato que los vincula.
Se entiende como trabajador por cuenta propia, toda persona natural, cuyos ingresos provienen de la realización de una actividad económica o de la prestación de servicios de manera personal y por su cuenta y riesgo, siempre y cuando sus ingresos totales, en el respectivo año gravable sean por un valor menor o igual a $1500 millones.
Para ambas categorías de trabajadores se conserva como obligatorio el sistema actual de depuración de la renta ordinaria, sin embargo con el fin de contrarrestar las múltiples perforaciones de la base gravable, se establece un sistema alterno de determinación del impuesto a pagar denominado Impuesto Mínimo Alternativo Nacional “IMAN”. El IMAN permite detraer de los ingresos solamente unos conceptos de costo o deducción limitados para sobre esta base liquidar y pagar el impuesto resultante, cuando el impuesto así determinado sea mayor que el resultante de aplicar el sistema ordinario.
El IMAN será aplicable por todos los empleados y por los trabajadores por cuenta propia con ingresos brutos en el año gravable inferiores a $1.500 millones y sustituye el sistema especial de renta presuntiva, teniendo en cuenta que por partir de los ingresos es un mejor indicador de la capacidad contributiva que el patrimonio líquido.
Los trabajadores por cuenta propia cuyos ingresos brutos en el año gravable sean superiores a $140 millones e inferiores a $1.500 millones, para efectos de la aplicación del IMAN deberán hacer una depuración cedular de la renta acorde con su actividad económica. Mientras que los trabajadores por cuenta propia con ingresos iguales o inferiores a $140 millones deberán hacer una depuración más sencilla que no requiere aplicar el sistema cedular.
Impuesto Mínimo Alternativo Simple “IMAS”: facilidad de cumplimiento para empleados.
Con el fin de facilitar el cumplimiento del impuesto sobre la renta a las personas naturales, se introduce la figura del Impuesto Mínimo Alternativo Simple “IMAS”. Esta alternativa, disponible solo para personas naturales que pertenecen a la categoría tributaria de empleados cuyos ingresos sean inferiores a $240 millones anuales, permite realizar una declaración simplificada del impuesto sobre la renta sin necesidad de realizar una declaración de renta ordinaria. Para acceder a este método simplificado, el contribuyente paga una pequeña prima (incluida en la tarifa del IMAS). En el siguiente gráfico se comparan la tarifa mínima prevista en la tabla del IMAN en la declaración de renta ordinaria y la tarifa única del procedimiento simplificado del IMAS.
Gráfico 22


IMAN vs. IMAS



Fuente: DIAN (2012)

*la base del IMAN corresponde al ingreso bruto menos la depuración simplificada que se propone para este impuesto.
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