Artículo 126 deducción de contribuciones a fondos de pensiones de jubilación e invalidez y fondos de cesantias




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Beneficios aplicables a la depuración ordinaria que se modifican
En aras de cumplir el objetivo propuesto, se modifica la naturaleza jurídico tributaria del beneficio aplicable a los aportes voluntarios que hagan los trabajadores a los fondos de pensiones y a las cuenta AFC, al considerarse como rentas exentas y no como ingresos no constitutivos de renta o ganancia ocasional, teniendo en cuenta que el incentivo al ahorro del artículo 126-1 del Estatuto Tributario, corresponde en realidad a ingresos que incrementan el patrimonio del contribuyente, pero que se exoneran del impuesto sobre la renta al cumplir requisitos de permanencia mínima y destinación específica.
El beneficio de renta exenta por ahorro voluntario en fondos de pensiones se extiende a todo tipo de ahorro en los fondos y seguros administrados por las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. Adicionalmente, para conservar el beneficio de renta exenta, en el caso del ahorro voluntario en fondos y seguros se aumenta el término de permanencia del aporte en el fondo o seguro a 20 años, o hasta el momento del cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de vejez, sustitución o invalidez, lo que ocurra primero. Para el caso de AFC, los fondos ahorrados sólo se podrán destinar a la adquisición de vivienda para poder gozar del beneficio.
Para efectos de respetar los principios de progresividad y equidad en el sistema tributario, se limita el monto de los aportes voluntarios a fondos y seguros y los aportes a cuentas AFC, sumados a los aportes obligatorios a pensiones, considerados como renta exenta a la suma de 3.800 UVT anuales. En todo caso, se mantiene el límite del 30% sobre el ingreso tributario del año, para los aportes obligatorios y voluntarios a fondos y seguros y a cuentas AFC que realice el trabajador. Por último, se considera que el beneficio tributario sobre los aportes voluntarios a fondos de pensión debe enfocarse únicamente al ahorro pensional, y por lo tanto se elimina la posibilidad de retirar los aportes voluntarios pensionales para efectos de adquisición de vivienda, dado que ya existe un beneficio tributario creado para ello que se mantiene.
La motivación para modificar las condiciones del beneficio tributario sobre el ahorro voluntario es que a la hora de escoger en que vehículo ahorrar, para mejorar el ingreso en la etapa improductiva de la vida laboral, las consideraciones de rentabilidad y las consideraciones de riesgo deben ser las determinantes y por lo tanto el sistema tributario no debe dar lugar a arbitrajes. Adicionalmente, este ahorro debe convertirse en un apoyo a un pilar voluntario que incremente la tasa de remplazo de la pensión de vejez.
De otra parte, se propone la eliminación del sistema de cálculo de la renta presuntiva para las personas naturales, teniendo en cuenta que este sistema es incompatible con el nuevo sistema de determinación del Impuesto de Renta basado en un impuesto mínimo alternativo.
Para efectos de garantizar la equidad y progresividad del sistema tributario colombiano, se propone reducir el rango exento del pago mensual de las pensiones de jubilación, vejez, sustitución, e invalidez de 1000 UVT a 500 UVT. Se establece igualmente una tarifa única de 5% aplicable al monto del pago mensual que supere el rango exento. De ese modo, el régimen tributario de los pagos pensionales cumple con el principio constitucional de progresividad al hacer concordante el rango exento que reciban los pensionados respecto al límite actual de aportes al Sistema General de Seguridad Social, con lo cual se terminan gravando los pagos pensionales que superan la base máxima de cotización al Sistema General de Pensiones. Por ejemplo, una persona que durante toda su vida laboral efectuó aportes pensionales sobre la base máxima de cotización (25 salarios mínimos mensuales legales vigentes), pero que al momento de la obtención de la pensión recibe una mesada pensional mensual que supera dicha base de cotización, es sujeta a tributación del 5% sobre el monto de mesada pensional que supera los 25 salarios mínimos mensuales, y sobre la que nunca efectuó ningún aporte. Es decir, se propone un impuesto del 5% sobre el monto de la mesada pensional que es subsidiada directamente por el Sistema General de Pensiones, y se mantiene la exención del impuesto de renta sobre el monto que corresponde al máximo aporte hipotético posible efectuado por el trabajador.
Finalmente, se modifica el límite de deducción por pagos de salud y educación familiar. En el caso de la medicina prepagada, se permite la posibilidad de deducir los pagos por este concepto sin importar el nivel de ingresos, pero conservando el techo del 15% del ingreso bruto. De otro lado se elimina la deducción por educación y se reemplaza por un monto de 42 UVT mensuales por persona dependiente, hasta dos dependientes, sin exigir requisitos que demuestren gastos. Estas modificaciones permiten que transversalmente todos los contribuyentes puedan hacer uso de esta deducción independientemente de su nivel de ingresos.


    1. Impuesto sobre la renta de las personas jurídicas


Tarifa de renta:

La propuesta considera la reducción de la tarifa de renta para personas jurídicas del 33% al 25%, la justificación de esta reducción es la necesidad de disminuir la presión tributaria sobre las empresas, con el objetivo de generar empleo e incentivos para que junto con la sustitución de parafiscales y aportes en salud por parte del empleador se de un alivio a la inversión y se promueva la formalización laboral y empresarial.
Reorganizaciones:
De otra parte, para promover la formalización y la creación de empresas es necesario eliminar la barrera creada por el impuesto sobre la renta a las contribuciones en especie a las sociedades. Mientras se graven dichas trasferencias de activos, los propietarios de activos productivos preferirán mantener su negocio a título personal en vez de constituir una sociedad. Esto genera los problemas comúnmente asociados a la informalidad, incluyendo la dificultad en el control de los ingresos de empleador y empleados por parte de las autoridades tributarias.
Actualmente existe confusión respecto del tratamiento tributario de los aportes en especie a sociedades, especialmente por la interpretación oficial de la DIAN, que afirma que el aporte de un bien diferente al efectivo genera impuesto de renta por la diferencia entre el costo fiscal del activo y el valor patrimonial de las acciones o cuotas recibidas a cambio del aporte (Oficio 061450 de 2005 y Concepto 032965 de 2004).
No resulta acertado gravar el ingreso al momento del aporte, pues el intercambio de un bien por acciones o cuotas de una sociedad no implica que el bien haya abandonado el patrimonio de su dueño original. Por el contrario, lo que cambió fue la forma de poseer el bien, de una posesión directa a una posesión indirecta a través de una sociedad. Ello indica que el ingreso aún no se realiza, pues el bien se mantiene en el patrimonio de su dueño original en forma de acciones o cuotas. El ingreso se realiza, entonces, (i) para el socio o accionista, al momento de la enajenación de dichas acciones o cuotas, momento en el cual debe gravársele de acuerdo con las disposiciones generales aplicables en materia de enajenación de activos, y (ii) para la sociedad receptora del aporte a la enajenación de los activos aportados, momento en el cual debe gravársele de acuerdo con las disposiciones generales aplicables en materia de enajenación de activos.
Surge entonces la necesidad de afirmar la eliminación de la tributación al momento del aporte de capital tanto en efectivo como en especie, preservando el impuesto a pagar, mediante la conservación del costo fiscal que tenían los bienes en cabeza del aportante antes al momento del aporte y afirmando: (i) que el costo fiscal de las cuotas o acciones recibidas por el aportante es el mismo que tenían los bienes aportados al momento del aporte, y (ii) que el costo fiscal que tienen los bienes recibidos en aporte en cabeza de la sociedad receptora es el mismo que tenían los bienes aportados en cabeza del aportante al momento de dicho aporte. En general, se busca la continuidad de los atributos fiscales que tenían los bienes aportados en cabeza del aportante no sólo en los activos recibidos por la sociedad a título de aporte, sino en las acciones recibidas por el aportante. Con ello, la Ley pretende diferir el impuesto hasta, de un lado, la venta o disposición de las acciones o cuotas en participación, y del otro, la venta o disposición de los activos recibidos título de aporte en especie por la sociedad receptora del mismo.

En la medida en que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo anterior, una de las principales condiciones para que no se realice ingreso al momento del aporte es que los activos aportados conserven el costo fiscal y los mismos atributos fiscales que tenían en cabeza del aportante al momento del aporte, se le da al contribuyente la posibilidad de renunciar al momento de hacer dicho aporte al tratamiento fiscal neutro, y de reconocer y pagar el impuesto sobre la renta y complementarios a que haya lugar en el momento del aporte, a cambio de poder hacer un ajuste en el costo fiscal del activo (y de las acciones y cuotas recibidas con ocasión del aporte) y en sus atributos fiscales.
En los últimos años, ha habido un incremento considerable de las operaciones denominadas de “internacionalización” de activos y negocios colombianos, en virtud de las cuales dichos activos y negocios han sido sustraídos del territorio colombiano y, en consecuencia, del ámbito de tributación nacional. La posibilidad legal de estas transacciones se fundamenta en la ausencia de restricciones tributarias para la salida de bienes colombianos a través de aportes a sociedades y otras entidades en el extranjero. Hoy en día, por tanto, los colombianos pueden aportar sus patrimonios a entidades en el exterior para su venta o para la acumulación de futuros rendimientos, sin que la transferencia de activos genere impuesto alguno en Colombia.
Debido a las dificultades para fiscalizar las operaciones que se realizan fuera de la jurisdicción colombiana, lo más adecuado en los casos de transferencia de activos de cualquier clase al exterior es tratar dicha transferencia como una enajenación para efectos fiscales y gravarla con el impuesto sobre la renta y complementarios.
La legislación tributaria colombiana se ha limitado a establecer que las fusiones y escisiones no constituyen enajenación para las sociedades participantes, sin consagrar ningún requisito o condición adicional para otorgar dicho tratamiento. Esta regulación es extremadamente escasa para el panorama de reorganizaciones empresariales que se han dado en los últimos años en el país, cuyo número y sofisticación ha aumentado de manera constante año tras año. Es así como, en algunos casos, las reglas actuales han permitido la fuga de activos y capitales sin que se paguen impuestos en Colombia. Así mismo, en otros casos, las reglas han operado en desmedro de los contribuyentes que legítimamente buscan adaptar la estructura formal de sus negocios para optimizar procesos sin desprenderse de su patrimonio. Ello ha generado un sesgo injustificado a favor de las reorganizaciones, fusiones y adquisiciones en el extranjero, cosa que puede prevenirse con la adecuada regulación de dichas transacciones.

La regulación actual de precios de transferencia no contempla de manera adecuada el sistema de análisis económico que debe realizarse en casos de verdaderas reorganizaciones, teniendo en cuenta que no existen comparables en el mercado por tratarse de transacciones que por su naturaleza solo se realizan entre partes vinculadas.
Así las cosas, se propone ampliar los supuestos constitutivos de reorganización, pues actualmente solamente se contemplan fusiones y escisiones, que son sólo algunas de las posibilidades jurídicas de reorganización, al tiempo que se busca reconocer y consagrar un tratamiento tributario adecuado a las distintas clases de fusiones y adquisiciones (vr.g. adquisitivas y reorganizativas). Adicionalmente, se establecen los requisitos de continuidad en el control y en la actividad empresarial para lograr el diferimiento del impuesto hasta momento de la venta de los bienes o derechos adquiridos en virtud de la reorganización. Estos dos requisitos han sido identificados internacionalmente como elementos esenciales de una reorganización empresarial, pues en ausencia de los mismos la operación debe calificarse como una enajenación.


    1. CREE: Impuesto sobre la renta para la equidad - CREE


Los excesivos cargos que hoy en día gravan el trabajo formal en Colombia, se han traducido en elevadas tasas de desempleo en comparación con los países de la región. Los impuestos a la nómina ascienden actualmente al 58,1%, un porcentaje que se encuentra muy por encima de países como Chile (7,5%) y Perú (13.5%)6. La situación de informalidad en Colombia, tanto laboral como empresarial, es preocupante. El país no ha logrado disminuir la informalidad y está ubicada en niveles altos de empleo informal en comparación con los países de la región, tal como lo muestra el siguiente gráfico:

Gráfico 23

Informalidad laboral en América latina



Fuente: Cepal7, cálculos Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Ahora bien, tal como se indicó, los países con mayores contribuciones a la seguridad social y aportes parafiscales tienen tasas de desempleo más altas, lo que hace que en Colombia resulte muy costosa la generación de empleo.
Adicionalmente, la economía informal influye negativamente en el desarrollo de un país a través de diversos canales:(i) representa un obstáculo al incremento de la productividad laboral, y por lo tanto a la competitividad internacional disminuyendo los beneficios potenciales del comercio; (ii) es una fuente de inestabilidad laboral; (iii) afecta negativamente los ingresos relativos de los trabajadores (normalmente los trabajadores del sector informal tienen niveles de ingresos menores a aquellos del sector formal); (iv) aumenta la vulnerabilidad de los derechos laborales dado que los trabajadores no tienen protección frente a la ley; (v) aumenta el subempleo, y; (vi) afecta el crecimiento de la economía (la volatilidad en el crecimiento tiende a aumentar con el tamaño de la economía informal)8.
La economía informal es un obstáculo para el incremento de la productividad pues se caracteriza por tener bajo acceso a tecnologías de la información, y a las fuentes formales de crédito; bajos niveles de educación y bajos niveles de calidad en productos (la mayoría de veces debido a falta de información). Adicionalmente, muchos de los trabajadores que pertenecen a estas categorías son empleados de manera informal, carecen de contratos legales, beneficios laborales o seguridad social. Lo anterior tiene consecuencias negativas en el crecimiento y la competitividad del país.
De acuerdo con lo anterior, el Gobierno Nacional, con el fin de incentivar la creación de empleo y combatir las consecuencias negativas que representa tener altos niveles de informalidad, considera necesario disminuir los gravámenes sobre la nómina, aliviando sustancialmente la carga de los aportes parafiscales y las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud en cabeza de las personas jurídicas contribuyentes del impuesto sobre la renta, actores fundamentales para cumplir los objetivos mencionados. Así, se propone eliminar los aportes al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, y cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud, correspondientes a los trabajadores cuyos salarios no superen diez salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Como requisito esencial para lograr la eliminación mencionada, es fundamental sustituir las fuentes de la financiación que representaban para las entidades mencionadas y para el Sistema de Seguridad Social en Salud, los aportes y cotizaciones que se eliminan en el presente proyecto de ley. Lo anterior, toda vez que se reconoce el gran impacto social que generan los programas a cargo del SENA y del ICBF, y la importancia del sostenimiento del sistema de salud en Colombia.
Así las cosas, se crea un nuevo impuesto (impuesto sobre la renta para la equidad - CREE) el cual se calculará tomando en consideración, ya no las nóminas de las empresas, sino las utilidades obtenidas en un período gravable, lo cual contribuye a que el sistema tributario sea más eficaz y equitativo, respetando los principios constitucionales de progresividad, justicia y legalidad.
El CREE tendrá como destinación específica, la atención de los gastos del ICBF y SENA, garantizar los programas a su cargo y financiar parcialmente el Sistema de Seguridad Social en Salud.
El Gobierno Nacional reconoce la importancia de que no se altere la prestación de los servicios por parte de las entidades mencionadas, ni el adecuado funcionamiento del sistema de salud, razón por la cual, en caso de que los recursos obtenidos a través del recaudo del CREE no sean suficientes para dicho fin, excepcionalmente, la financiación se hará con cargo al Presupuesto General de la Nación.
Lo anterior constituye una garantía de que la eliminación de los aportes parafiscales y las cotizaciones por concepto de salud a cargo de los empleadores, no generará ningún traumatismo en los servicios y prestaciones a su cargo.
En este orden de ideas, el presente proyecto de ley establece todos los elementos esenciales del nuevo tributo. Como sujetos pasivos del CREE, se establecen las personas jurídicas contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarias. En principio, la disminución de los aportes parafiscales va dirigida a estos sujetos, los cuales financian en gran parte al ICBF, al SENA y al Sistema de Seguridad Social en Salud. Así las cosas, y considerando que es fundamental sustituir la financiación de dichas entidades, se creó este nuevo impuesto a cargo de los sujetos mencionados.
El hecho generador del CREE que es igual al de impuesto sobre la renta, es la obtención de ingresos que sean susceptibles de incrementar el patrimonio de los sujetos pasivos. Lo anterior constituye una expresión clara del principio de progresividad, al repartir la carga tributaria entre los diferentes obligados al pago del impuesto, según la capacidad contributiva de la que disponen, es decir, es un criterio de análisis de la proporción del aporte total de cada contribuyente en relación con su capacidad contributiva.
La base gravable, la constituye la renta líquida ordinaria del ejercicio determinada de acuerdo con las normas aplicables al impuesto sobre la renta y complementarios, con las siguientes particularidades:


  • Para el cálculo de la base del CREE, no se puede tomar la deducción especial en inversión en activos fijos reales productivos en los casos en los que el contribuyente goce de este beneficio en el impuesto sobre la renta y complementarios.




  • Las únicas rentas exentas del impuesto sobre la renta que son aceptadas para la determinación de la base gravable del CREE, son las derivadas de la aplicación de la Decisión 578 de la Comunidad Andina, y a las derivadas de los artículos 4 del Decreto 841 de 1998, 135 de la Ley 100 de 1993, 16 de la ley 546 de 1999 modificado por el artículo 81 de la ley 964 de 2005, 56 de la ley 546 de 1999, y los numerales 7 y 8 del artículo 207-2 del Estatuto Tributario.


Esta base gravable se determinó con el fin de que el sistema de tributación sea progresivo, y respete los principios tributarios de equidad y justicia.
Tal y como se mencionó, los recursos derivados del recaudo del CREE tendrán destinación específica, lo cual garantiza la sustitución de la financiación del SENA, del ICBF y del Sistema de Seguridad Social en Salud. Así las cosas, en la iniciativa que se somete a consideración, se señala expresamente que a partir del 1º de enero de 2013, los recursos provenientes del recaudo del impuesto se destinarán a la financiación del ICBF y del SENA, con el fin de garantizar la prestación de los servicios a su cargo.
Ahora bien, el desmonte de los aportes que realice el sujeto pasivo a título de cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud, se efectuará a partir del 1º de enero de 2014, razón por la cual parte de los recursos derivados del recaudo del CREE se destinarán a este fin a partir de dicha fecha.
Se le otorga a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la facultad de la administración y recaudo del impuesto, considerando que el impuesto es de carácter nacional.
Ahora bien, con el fin de garantizar los recursos con destino al Instituto Colombiano de Bienestar familiar- ICBF, al Servicio Nacional de Aprendizaje- SENA y parcialmente al Sistema General de Seguridad Social en Salud, se ha dispuesto que el producto del recaudo del CREE se constituya como una renta de destinación especifica, conforme a lo dispuesto en el literal 2° del artículo 359 de la Constitución Política.

Estos recursos se constituirán como un Fondo Especial, en los términos del artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, de tal manera que en virtud de su destinación no harán unidad de caja con los demás ingresos de la Nación, garantizándose así su apropiación en las leyes anuales de presupuesto para los fines por los cuales se constituye la mencionada renta. Adicionalmente, en caso de que el recaudo de estos recursos sea insuficiente para atender el desarrollo de los programas a cargo de estas entidades, se podrán destinar recursos adicionales provenientes del Presupuesto General de la Nación. De esta manera, para cada vigencia fiscal se aseguran los recursos para dar continuidad a los programas a cargo del ICBF y SENA, así como para financiar parcialmente el Sistema de Seguridad Social en Salud.
Se realizan las modificaciones necesarias en las leyes que crearon y que regulan la parafiscalidad en Colombia y las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud, en la medida de incluir la exoneración del pago de dichos aportes, a los empleadores personas jurídicas contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, por los trabajadores cuyo salario no supere 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Así las cosas, se modificaron los artículos 202 y 204 de la Ley 100 de 1993, 7 de la Ley 21 de 1982, 2 y 3 de la Ley 27 de 1974 y 1º de la Ley 89 de 1988.
Dichas modificaciones se hacen necesarias en el marco de este proyecto de ley, toda vez que son esenciales para hacer efectiva la disminución de los impuestos a la nómina y la promoción de la formalidad laboral.

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