Artículo 126 deducción de contribuciones a fondos de pensiones de jubilación e invalidez y fondos de cesantias




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Las modificaciones y propuestas de reforma al impuesto sobre las ventas que se presentan a continuación, han sido construidas atendiendo en primer término principios constitucionales y doctrinarios que deben soportar las instituciones jurídicas en que se funda un sistema tributario transparente, equitativo, eficiente, progresivo y simple, que contribuya no solo a disminuir los altos índices de pobreza, sino a generar las condiciones que faciliten el crecimiento económico, a través de una tributación justa y de bajos costos en términos de cumplimiento de obligaciones formales, que concilie los objetivos de recaudación, neutralidad, equidad, y facilidad de administración.
Diagnóstico
El esquema actual del IVA implica una multiplicidad de tratamientos (excluidos, exentos y gravados) y una alta dispersión de tarifas diferenciales (0, 1.6, 10, 16, 20, 25 y 35%), lo que contradice, cómo ya se mencionó, los principios de diseño y administración de este tipo de impuestos, que establecen que la menor dispersión de tarifas y menor número de excepciones posibles para facilitar su administración y cumplimiento.
Adicionalmente, el esquema actual implica un tratamiento discriminatorio frente a algunas actividades económicas, especialmente en el sector agropecuario, en la medida en que trata de manera diferente bienes que son sustitutos o que tienen estructuras similares de producción (por ejemplo: acuicultura vs. producción de otras proteínas de origen animal; frutas procesadas vs. hortalizas procesadas).
Este tratamiento diferencial, desincentiva la formalización de buena parte del sector productivo agropecuario, creando las condiciones propicias para la excesiva intermediación en la comercialización, el contrabando, y el lavado de activos, y por esta vía, la distorsión de los precios pagados a los productores y por los consumidores.
Se evidencian también tratamientos tributarios distintos dependiendo del uso o destino de un insumo o materia prima (por ejemplo: tractores, arroz y maíz), lo que en la práctica es muy complejo de controlar para la administración tributaria.
Adicionalmente, para el grupo de productos excluidos del IVA, el esquema desincentiva la innovación en los sistemas productivos, ya que si bien la mayoría de sus insumos se encuentras excluidos del impuesto, al estar contenidos en una lista taxativa y estática, la incorporación de insumos o maquinaria novedosos gravados con el impuesto, significa un costo adicional que debe ser asumido en su totalidad por el productor al no contar con mecanismos que le permitan descontarlo de los IVA facturados en la venta de sus productos.

Por su parte, el grupo de los bienes exentos genera una alta carga operativa para la administración tributaria en el control de las devoluciones, situación que está agravada por el hecho de que los principales insumos de estas actividades están gravados a la tarifa general del 16%. Esta situación implica que buena parte del capital de trabajo y la utilidad de los productores se queda “atrapada” en la administración tributaria, al tiempo que ha incentivado el establecimiento de estructuras fraudulentas para la solicitud de devoluciones del IVA que demandan una parte desproporcionada de la capacidad administrativa para controlar irregularidades.
Algunos casos puntuales que ilustran las arbitrariedades que posee el sistema colombiano en el impuesto sobre las ventas, dejan ver cómo éste se ha ido modificando y “construyendo” por pedacitos sin tener una visión global y unificada del sistema como un todo y sin evaluar cuales son los argumentos técnicos que permitan salirle al paso a las limitaciones de diseño, sin afectar la equidad, y buscando mejorar la redistribución del ingreso.
El IVA está determinado a nivel de la clasificación arancelaria andina a 10 dígitos, éste nivel de detalle y desagregación permite dar tratamientos exceptivos a productos particulares atendiendo demandas puntuales, que en algunos casos corresponden a necesidades económicas reales para no empeorar la redistribución del ingreso, pero en otros sólo son el resultado de la presión de grupo de interés para mejorar sus rentas y margen de ganancia.
Caso 1: Todas las leches son exentas, pero la 04.04.90 están excluidos dentro de los cuales se encuentra la leche deslactosada. Lo anterior genera incentivos para que el productor modifique su estructura productiva haciendo disponible en el mercado leche deslactosada – descremada sobre la cual puede atribuir los costos de la porción deslactosada a las otras leches y así poder solicitar devoluciones.
Caso 2: Los componente químicos que se utilizan en su mayoría en agricultura, como el fosfato, nitrógeno y potasio (NPK), están excluidos, sin embargo otros de igual importantes están gravados al 16%.
Caso 3: Hay una diferencia en el tratamiento de frutas procesadas y hortalizas procesadas, unas se encuentran gravadas al 16%, mientras que las otras se encuentran excluidas, a pesar de que los insumos básicos de ambas son productos agrícolas excluidos del impuestos, y que sus otros insumos gravados son similares.
Caso 4: Bien final exento, con insumos excluidos, esto que genera comportamientos fraudulentos en la cadena y se presta para intermediación innecesaria y que no agrega valor real al bien final, pero si incrementa su coto.
Todos estos tratamientos exceptivos y tasas diferenciales generan un sistema altamente vulnerable a sufrir:

  1. Complejidad administrativa: mal uso de recursos y oportunidades de corrupción y evasión.

  2. Litigios.

  3. Incentivos perversos de que el contribuyente que tiene una mezcla de ventas afecte a las ventas exentas un porcentaje de compras gravadas mayor al real y, de este modo, obtenga una devolución mayor (un pago menor del impuesto) al que le corresponde.


Modificaciones propuestas a los artículos del Estatuto Tributario.

Las modificaciones que se señalan a continuación, conservan las características propias de la naturaleza del tributo, basada principalmente en la técnica de valor agregado plurifásico, que grava dicho componente en todas las etapas del ciclo económico. Los principios que se buscan promover con estas modificaciones: equidad, limpieza y simplificación.
El objetivo central de la propuesta en materia de tarifas es simplificar el esquema del impuesto, reduciendo la dispersión y número de tarifas aplicadas en la actualidad. En segundo lugar, evitar que el IVA continúe siendo una variable decisiva de los negocios agropecuarios, a través de la eliminación de los tratamientos discriminatorios y diferenciales, y unificando el tratamiento de actividades económicas comparables. Adicionalmente, se busca estimular la formalización del sector agropecuario buscando con ello una reducción de los costos de producción y la innovación en los procesos productivos, de tal forma que la mayor competitividad derivada se traduzca en menores precios de la oferta agropecuaria para los consumidores nacionales y los mercados internacionales. Finalmente, la propuesta busca simplificar y reducir la carga administrativa de los contribuyentes y la administración tributaria, simplificando los procesos de compensación de saldos a favor para los contribuyentes y los trámites de fiscalización de la administración.
Bienes y Servicios Excluidos
En general se mantiene el tratamiento de bienes excluidos para los bienes agrícolas, animales vivos, semillas para la siembra de algunos productos agrícolas, abonos naturales y minerales, gas natural, energía eléctrica, insumos agropecuarios, medicamentos y sus materias primas y principios activos, elementos e instrumentos médicos, y los otros bienes que se encuentran excluidos del impuesto sobre las ventas.
Adicionalmente se incorporan las disposiciones que en materia de bienes excluidos se encontraban en artículos subsiguientes, con el objeto de unificarlos en uno sólo.


Eliminación de Tarifas y tarifa reducida del 5%
En aras de la simplificación tarifaria se propone la eliminación de la tarifa del 1,6% sin embargo la premisa es no alterar el impuesto a cargo de los servicios de aseo vigilancia y empleo temporal. Es por esto que se propone una base especial del impuesto que sólo sea equivalente al AIU, dado que la gran parte de los ingresos de estas actividades son efectivamente sus costos. En síntesis, en lugar de pagar la tarifa del 1,6% sobre el total de las ventas, se propone cobrar la tarifa del 16% sobre el AIU, que es aproximadamente del 10% del total de las ventas. De otro lado, el hecho de que se pasen a ser gravados a la tarifa general, les permitirá descontarse la totalidad de los IVA pagados.
Se propone disminuir la tarifa del IVA con la que se gravan algunos de los principales bienes y servicios que componen la estructura de costos del sector agropecuario, actualmente gravados al 16% o 10%, con una tarifa de 5% (Alimentos Balanceados para Animales-ABA y sus materias primas, maquinaria agropecuaria y sus partes, y seguros agropecuarios).
De esta manera se busca reducir los costos de producción del sector agropecuario, igualar el tratamiento tributario de actividades comparables y reducir el monto de recursos “atrapados” en los trámites tributarios liberando así recursos de capital de trabajo para el sector productivo.
Por ejemplo, las materias primas agrícolas representan cerca del 90% de los costos de producción de los alimentos balanceados y estos a su vez, entre el 69% y el 75% de los costos de producción del sector avícola y porcino, es por esto que para las propuesta de modificación de tarifas es de vital importancia hacer el análisis cadena productiva y así evitar trasladar al bien final los sobrecostos generados por los diferenciales de tarifas de IVA, hasta llegar al consumidor final, evitando la pérdida de recaudo, que afecte la sostenibilidad fiscal del país.
En el caso de la cadena de producción de sector agropecuarios, en el primer eslabón se encuentran las materias primas agrícolas de origen agrícola como maíz amarillo, sorgo, soya y yuca, entre otros, e insumos de origen agroindustrial como las harinas o tortas de soya y de otras oleaginosas, los coproductos del maíz, del arroz y del trigo y que en su conjunto representan más del 90% de los costos de producción de los alimentos balanceados para los animales. Estas materias primas registran hoy, tratamiento de IVA desde excluido a gravado con tarifa del 10% (algunos productos) y del 16% (la mayoría de los insumos).
Los alimentos balanceados para animales gravados con una tarifa del 16%, hacen parte entonces del segundo eslabón de la cadena productiva y representan para el sector pecuario definido como el tercer eslabón, cerca del 69% de los costos de producción del sector avícola y del 75% del sector porcino, responsables a su vez de producir los alimentos de consumo humano exentos del pago de IVA.
En general la creación de esta tarifa, permitirá eliminar la tarifa del 10%, pasando algunos bienes y servicios que hacen parte de la estructura de costos del sector agropecuario al 5%, así como los bienes de consumo masivo que hacen parte de la canasta familiar y que se encuentran gravados a esa tarifa.
De otro lado, los demás bienes y servicios gravados a la tarifa del 10% pasan a ser gravados con la tarifa general, dado que no corresponden a bienes y servicios de la canasta familiar o que la justificación económica para estar gravado a una tarifa reducida, no corresponde a incentivos que sea necesario mantener.
Bienes exentos: tasa cero
Los bienes actualmente exentos del impuesto sobre las ventas conservan la calidad de exentos y se le suman a esta categoría algunos productos de la acuicultura que se encontraban excluidos o gravados a tarifa general. Este cambio permite darle igualdad de condiciones de competencia a las diferentes proteínas animales que se producen.
La otra modificación importante del artículo 477 es que la calidad de exentos les dará derecho a un descuento tributario contra el impuesto sobre la renta, y no a una devolución. Esto, elimina el engorroso trámite de solicitud de devolución y facilita la gestión de la administración tributaria. De otro lado sumado a la reducción de las tarifas de los insumos mas importantes de la cadena productiva agropecuaria, se liberará caja a los productores de bienes exentos, los cuales podrán acumular las devoluciones a las que tienen lugar para descontarlas directamente del saldo a pagar por impuesto de renta al final del año gravable.
Eliminación del límite a Impuestos Descontables
Teniendo en cuenta que en las estructuras de costos se encuentran insumos que son transversales a muchas industrias y sectores productivos (empaques, químicos, maquinaria, etc.), lo que aumenta significativamente el costo asociado con la disminución generalizada de la tarifa de IVA que les aplica, se propone la eliminación del límite de impuestos descontables que existe, el cual restringe la posibilidad de descontar los IVA pagados por insumos gravados por encima de la tarifa del bien final. De esta manera, la totalidad del monto de IVA pagado en el proceso productivo puede ser descontado independientemente de la tarifa a la cual esté gravado el bien producido.
El objetivo de las modificaciones al artículo 489, es aclarar los procedimientos mediante los cuales se solicitan los impuestos descontables en operaciones exentas, para así facilitarles la vida a los responsables del impuesto y hacer mas transparente el proceso de devolución de IVA a los que tienen derecho.
Las modificaciones al artículo 490 buscan eliminar el concepto de imputabilidad de impuestos descontables para operaciones gravadas y exentas, pues permitirá que el responsable del impuesto sobre el valor agregado lleve como descontables todos los IVA pagados en su proceso productivo, exceptuando los correspondientes a bienes de capital, siempre que estos estén asociados directamente a costos del bien gravado, sin necesidad de demostrar que esos IVA son imputables al producto vendido.
Impuesto Nacional al Consumo.
Se excluye el servicio de restaurantes y bares del impuesto sobre las ventas, con el fin de crear un impuesto al consumo, cuyo principal objetivo es facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y disminuir el alto nivel de evasión que se presenta en este sector. Promoviendo la formalización de los negocios y la competencia libre de arbitraje tributario entre establecimientos similares.
En relación con las tarifas de 20, 25 y 35% de IVA la propuesta consiste en llevar estos bienes a la tarifa general de 16% y crear un impuesto nuevo al consumo como resultado del cual, la suma del IVA y el nuevo impuesto grave los bienes en un agregado que sea mas o menos equivalente a la tarifa de IVA que tiene hoy en día.
Este impuestos al consumo a diferencia del impuesto sobre las ventas, no genera impuestos descontables, y su base es el valor total del bien sin incluir el IVA, la justificación de este tipo de impuestos es gravar el consumo de bienes considerados de consumo restringido por tratarse de bienes de lujo o de bienes costosos. Otra justificación para la existencia de este tipo de bienes es desincentivar su consumo haciendo que vía precio, los adquirentes paguen una prima por consumir un bien que genera externalidades negativas en la sociedad que nos son compensadas sino con una intervención directa del estado.
La inclusión de los restaurantes y bares dentro de esta categoría responde a un esfuerzo del gobierno nacional por facilitar la formalización de los contribuyentes y disminuir sus costos de cumplimiento al sistema tributario, permitiéndoles cobrar y declarar un impuesto mucho mas simplificado y que no requiere llevar una contabilidad exhaustiva para poder cumplir la obligación. Todo esto acompañado de la creciente preocupación por evasión en el sector del servicio de alimentos y bebidas.
Facilidades de declaración que promuevan la formalización y generen flujo de caja
La vigencia de los artículos 600 y 601 ha generado una serie de problemáticas relacionadas con el servicio al cliente y con el control de la tributación por este concepto, así como se observa en las siguientes cifras del primer bimestres de 2012 anualizadas:

Cuadro 7

Rango de Ingresos Brutos en UVT

Cantidad de declaraciones

Participación Declaraciones

Saldo a Pagar (Mill $)

Participación Saldo a pagar

0 - 26.000

262.164

78,2%

173.426

5,2%

26.001 - 92.000

44.241

13,2%

155.343

4,6%

Más de 92.001

29.012

8,6%

3.015.224

90,2%

TOTAL

335.417

100,0%

3.343.992

100,0%
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