Año II quito, Viernes 22 de Agosto del 2008 Nº 409




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RESOLVER:
1. Revocar la Resolución adoptada por el Juez de instancia; y, en consecuencia, negar la Acción de Amparo propuesta por el señor Enrique Patricio Parra Yánez.
2. Devolver el expediente al Juez de origen, para los fines legales consiguientes.- NOTIFÍQUESE Y PUBLÍQUESE.”.
f.) Dra. Nina Pacari Vega, Vocal - Magistrada.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.- Es fiel copia del original.- Revisado por:………..….- f.) Ilegible.- Quito, a 18 de agosto del 2008.- f.) El Secretario General.


No. 0017-2007-RA

Magistrado ponente: Señor Doctor Patricio Herrera Betancourt
EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En el caso signado con el No. 0017-2007-RA

ANTECEDENTES:
Wilma del Carmen Quimbiulco Yanchapaxi, comparece ante el Juzgado Décimo Primero de lo Civil de Pichincha, con asiento en Quito, y deduce Acción de Amparo constitucional en contra del Director General del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, solicita se deje sin efecto el contenido de la Resolución Administrativa de 6 de Julio del 2006, dictada por el Director General del IESS, mediante la cual se resolvió destituir a la accionante de su cargo de Oficinista Q22 del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. La accionante en lo principal señala:
Que, mediante Oficio No. 019-SS-AG-IESS-DA.5 de 8 de febrero del 2006, el Auditor Jefe de Equipo de la Contraloría General del Estado, le comunicó al Director Provincial de Pichincha, del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social IESS, que se ha determinado que, en las ventanillas 17, 18, 19 y 20, del Primer Piso, de la oficina de la Jefa de Historia Laboral, se venía cobrando 10 centavos por la entrega de la impresión de mecanizados (Historia laboral de aportes, clave de empleadores, clave de afiliado, de los aportes de los afiliados solicitados por los diferentes bancos para la concesión de créditos, transferencia de fondos de reserva, préstamos quirografarios, hipotecarios y demás servicios que presta el IESS), pago que se viene dando desde que la Tesorería prestó las ventanillas para la atención al público por estos conceptos en el año 2004, por lo que se solicitó al doctor Marcelo Ortega que se requiera a Recursos Humanos realice las investigaciones administrativas del caso, a fin de determinar las respectivas responsabilidades y la consecuente imposición inmediata de las sanciones correspondientes.
Manifiesta que con Oficio No. 62100000-1642- PD, de 4 de marzo del 2006, dirigido a su persona, entre otros servidores del IESS, se le indica que en conocimiento del Oficio No. 13001700-044 de 13 de febrero del 2006, suscrito por el doctor Marcelo Rodríguez y, para garantizar las normas del debido proceso y el derecho a la defensa, en un plazo no mayor a 48 horas contados a partir de la fecha de recepción del referido documento, debía remitir la información y documentos sobre el presunto cobro de 10 centavos en las ventanillas referidas, situación que le extrañó por cuanto no se había iniciado proceso alguno en su contra, sin embargo respondió con la verdad las doce preguntas que le fueron planteadas, en el tiempo oportuno e indicándoles que no tenía conocimiento del asunto y por lo tanto no podía responder sobre las situaciones que le planteaban.

Indica que el 30 de marzo del 2006, recibió la providencia dictada el 29 de marzo del 2006, en el que se señala que se ha iniciado un sumario administrativo por presumiblemente haber recaudado la suma de 10 centavos en las ventanillas de los mecanizados de los aportes de los afiliados y que se ha beneficiado personalmente de estos valores, sin que sea responsable de las inculpaciones que en el sumario no la vinculan con ningún tipo de responsabilidad. Que el 5 de abril del 2006, se le notificó para que concurra a la audiencia en el infundado caso, que al hacerlo ratificó su correcta actuación y su falta de conocimiento de cobro alguno y con fecha 12 de julio del 2006, mediante oficio No. 62100000-5082-PD, injustamente sin fundamento procesal y violando las disposiciones legales y constitucionales se le remitió copia de la Resolución del Sumario Administrativo firmado por el accionado en la cual considera que debe ser separada de sus funciones, y, con fecha 9 de agosto del 2006, con oficio No. 62100000-5995-PD, Subdirección de RRHH19086, en virtud de su solicitud de que se analice el informe, se lo ratificó en todo el contenido, la Resolución. Con estos antecedentes solicita se le conceda la Acción de Amparo constitucional.
El 3 de octubre del 2006, se lleva a cabo la Audiencia Pública, a la cual comparecen las partes, presentando sus alegatos por escrito. La actora en lo fundamental, se afirma y ratifica en los fundamentos de su demanda. El accionado manifiesta: “Que en relación al ilegal, improcedente e inconstitucional Recurso de Amparo, la accionante impugna el acto administrativo de destitución, sanción administrativa impuesta por el señor Director General del IESS el 6 de julio del 2006, como autoridad nominadora, dentro del sumario administrativo instaurado en su contra y que fuera notificada mediante Oficio No. 62100000-5082-PD de 12 de julio del 2006, por el cual se le adjunta la Resolución de la sanción y copia integra del dictamen, informe suscrito por la Subdirectora de Recursos Humanos respecto al sumario administrativo que fue instaurado con las atribuciones que posee el Director General del IESS, por presumiblemente haber recaudado la suma de 10 centavos de dólar en las ventanillas de la planta baja del Edificio Matriz asignadas al proceso de Historia Laboral, por servicios de impresión de mecanizados de aportes, claves de afiliados y claves de empleadores, sin tener autorización legal alguna el manejo, destino y uso de dichos valores, de los cuales posiblemente se habría beneficiado directamente mediante la concesión de préstamos e indirectamente, al usufructuar de dichos recursos en forma colectiva con sus compañeros de labores participando en el gasto de los mismos, en diversas circunstancias de tipo personal ajenos al interés institucional, no realizando ningún tipo de acción administrativa a fin de precautelar los intereses institucionales, perjudicando a los afiliados y demás personas que hicieron uso de dicha ventanilla, por eso de acuerdo a la normativa legal prevista en la Codificación de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y Homologación y Unificación de las Remuneraciones del Sector Público y el Reglamento respectivo, con apego a las normas del debido proceso y derecho a la defensa, consagradas en los artículos 23 y 24 de la Constitución Política del Estado, en providencia del 29 de marzo del 2006, se le notifico para que ejerza su derecho a la defensa y fue destituida por incurrir en estas anomalías. Por lo que la destitución de la actora ha sido legal, motivada y constitucional, sin violación al debido proceso, habiéndose concedido ampliamente el derecho a la defensa de la actora, por los fundamentos expuestos solicita se rechace el recurso planteado por ilegal, inconstitucional, improcedente, falta de derecho y por incompetencia”.

El 14 de noviembre del 2006, el Juez Décimo Primero de lo Civil de Pichincha, con asiento en Quito, resuelve rechazar la presente acción, presentada por la señora Wilma del Carmen Quimbiulco Yanchapaxi por considerar que no existe la violación de los supuestos derechos constitucionales de la recurrente.
CONSIDERANDO:
PRIMERO.- El Tribunal Constitucional es competente para conocer y resolver el presente caso de conformidad con lo que disponen los artículos 95 y 276 número 3 de la Constitución, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley del Control Constitucional;
SEGUNDO.- La presente acción ha sido tramitada de conformidad con el ordenamiento jurídico constitucional y legal vigente.
TERCERO.- La Acción de Amparo prevista en el artículo 95 de la Constitución de la República, es una garantía constitucional cuya finalidad es la protección de los derechos fundamentales de todas las personas frente a cualquier acto u omisión ilegítima que provenga, en principio, y que de modo inminente cause o amenacen con causar un daño grave. En consecuencia, para que proceda la acción de amparo constitucional es necesario: a) que exista un acto u omisión ilegítimo de la autoridad pública; b) que viole o pueda violar cualquier derecho consagrado en la Constitución o en un tratado o convenio internacional vigente; y, c) que cause o amenace causar un daño grave, y de modo inminente.
CUARTO.- Un acto es ilegítimo cuando ha sido dictado por una autoridad que no tiene competencia para ello, que no se lo haya dictado con los procedimientos señalados por el ordenamiento jurídico o cuyo contenido sea contrario al ordenamiento jurídico vigente, o bien que se lo haya dictado sin fundamento o suficiente motivación, por lo tanto, el análisis de legitimidad del acto impugnado no se basa sólo en el estudio de competencia, sino también de su forma, contenido, causa y objeto.
QUINTO.- De la documentación constante en el proceso se tiene que varios funcionarios del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS, específicamente de la Unidad de Historia Laboral, cobraban a los usuarios 10 centavos de dólar en las ventanillas de la Planta Baja del Edificio Matriz, por el servicio de impresión de mecanizados de aportes, claves de afiliados y claves de empleadores, por orden verbal de la señora Graciela Pazos, quien ejercía la Jefatura de la Unidad. También se desprende, de manera clara, que tal cobro fue discutido en una reunión de trabajo realizada meses atrás, específicamente el 16 de agosto de 2005, en la Subdirección de Servicios al Asegurado, en la cual el Jefe de la Agencia Norte Encargado, indicó que se cobraban 10 centavos de dólar por la gran demanda de papel e insumos informáticos y por la dificultad logística de la entrega por parte del Departamento de Servicios Generales, considerando tal situación como autogestión en beneficio de afiliados y empleadores.
Es claro también que el Director Provincial de Pichincha conoció de la mencionada situación, por Oficio de 29 de agosto de 2005, por el cual la Subdirectora de Servicios al Asegurado le comunica que en el resto de las agencias también están procediendo de esa manera, y aclara que en la Matriz, a diferencia, el servicio de fotocopiado es administrado y otorgado desde el ámbito privado.
Lo que este juzgador quiere dejar sentado, y que considera que no fue valorado durante el proceso administrativo, es que el cobro de los 10 centavos de dólar al usuario no era un secreto ni siquiera para las más altas autoridades de Pichincha, no ocurría solamente en el Edificio Matriz sino también en otras agencias locales, no se lo realizaba a escondidas sino abiertamente, y esto ocurría porque los funcionarios de ventanilla tenían una orden verbal de su inmediato superior, entendían que se lo realizaba como una cuestión de autogestión para la compra de insumos por el servicio prestado, y fue precisamente por ello que algunos funcionarios, con la seguridad de no haber procedido de manera inadecuada, nunca negaron haber recibido los mencionados 10 centavos de dólar, y haberlos entregado a la jefa de la unidad, quien, en última instancia, pasaba a ser responsable de su utilización.
SEXTO.- En la especie, el acto que se impugna, es la Resolución de 6 de julio de 2006, suscrito por el Director General del IESS, quien acogiendo el dictamen de la Subdirectora de Recursos Humanos, destituye al actor de su puesto de trabajo, “por haber infringido los literales a), b), d), e) y h) del artículo 24 y encontrarse incurso en los literales k) y l) del artículo 26 de la Codificación de la Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público…”., hecho que es ratificado por el mismo Director General del IESS, mediante Of. No. 62100000-5984-PD, de 09 de agosto de 2006.
SEPTIMO.- El artículo 24 de la Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa dice: “Son deberes de los servidores públicos: a) Respetar, cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de la República, las leyes, reglamentos y más disposiciones expedidas de acuerdo con la ley; b) Desempeñar personalmente, las obligaciones de su puesto, con solicitud, eficiencia y con la diligencia que emplean en la administración de sus propias actividades, cumpliendo las disposiciones reglamentarias de su dependencia; (…) d) Cumplir y respetar las órdenes legítimas de los superiores jerárquicos. Se negará por escrito a acatar órdenes superiores cuando éstas estén afectadas de ilegalidad o inmoralidad; (…); e) Mantener dignidad en el desempeño de su puesto y en su vida pública y privada, de tal manera que no ofendan al orden y a la moral y no menoscaben el prestigio de la institución a la que pertenecen; h) Elevar a conocimiento de su inmediato superior, los hechos que puedan causar daño a la administración”.
Por su parte, el artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa dice: “Prohíbese a los servidores públicos: (…) k) Solicitar, aceptar o recibir, de cualquier manera, dádivas, recompensas, regalos o contribuciones en especies, bienes o dinero, privilegios y ventajas en razón de sus funciones, para sí, sus superiores o de manos de sus subalternos; sin perjuicio de que estos actos constituyan delitos tales como: peculado, cohecho, concusión, extorsión o enriquecimiento ilícito; l) Realizar actos inmorales de cualquier naturaleza en el ejercicio de sus funciones…”.
OCTAVO.- El artículo 43 de la Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa dice: “Las sanciones disciplinarias por orden de gravedad serán las siguientes: a) Amonestación verbal; b) Amonestación escrita; c) Sanción pecuniaria administrativa; d) Suspensión temporal sin goce de remuneración; y, e) Destitución”.
El artículo 44 del mismo cuerpo normativo dice: “La autoridad competente impondrá una sanción pecuniaria administrativa que no exceda del diez por ciento de la remuneración; o suspensión temporal sin goce de remuneración, en el ejercicio de sus funciones, por un periodo que no exceda de treinta días, a los servidores que por negligencia en el cumplimiento de sus deberes, inasistencia, o violación de los reglamentos internos u otras normas, o que, por acción u omisión, hayan incurrido en una de las causales señaladas en esta ley” (las negrillas son nuestros); y, el último inciso añade: “En el caso de reincidencia, el servidor será destituido con arreglo a la ley”; de lo que se tiene que la incursión en las causales señaladas por la ley, por regla general, son objeto de sanción pecuniaria administrativa o de suspensión temporal sin goce de remuneración, siendo la destitución una sanción que se impone a los actos que revistan un nivel alto de gravedad.
El artículo 49 de la Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa dice: “Son causales de destitución: (…) i) Incumplir los deberes impuestos en las letras e) y g) del artículo 24 y quebrantar las prohibiciones previstas en las letras d) a la n) del Art. 26 de esta ley”.
NOVENO.- En la especie, las causales que se imputan a la actora como incumplimiento de sus deberes, no son aquellas contenidas en los literales e) y g) del artículo 24 de la Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa, por lo que cabe concluir que la incursión a las causales de incumplimiento de los deberes imputados no son motivo de destitución, y en consecuencia, en base a ellas la accionante no pudo ser destituido, debiéndosele imponer, por esas razones, o sanción pecuniaria administrativa o máximo suspensión temporal sin goce de remuneración.
Respecto a la causal del numeral l) del artículo 26, que se refiere a la conducta inmoral, que dicho sea de paso no se justifica en ninguna parte del proceso que la actora haya actuado de manera inmoral, término por demás de amplia significación, que no puede ser utilizado de manera indiscriminada para cualquier falta. En todo caso, la autoridad debió motivar su decisión sobre la existencia de conducta inmoral, esto es, indicar de manera precisa los actos considerados inmorales y equipararlos con la norma sancionadora.
En relación a la causal del literal k) de la misma norma, como se manifestó anteriormente, si bien sí se ha procedido al cobro de los 10 centavos de dólar, hubo justificativos razonables para hacerlo, especialmente que era de dominio público y aún de las propias autoridades, que venía dado por una orden superior, que también se lo venía realizando en otras sucursales, que se les tenía informado que consistía en una cuestión de autogestión, por lo que no se puede decir que se haya tratado de dádivas, recompensas, regalos o contribuciones, ni que haya sido para obtener privilegios y ventajas en razón de sus funciones, según reza la norma utilizada para la sanción; sin querer decir con ello que la actuación del hoy actor haya sido la adecuada, parece ser que su comportamiento no ameritaba una sanción tan grave como la destitución.
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