Año II quito, Viernes 22 de Agosto del 2008 Nº 409




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DECIMA.- Que, la alegación del recurrente de que su supuesta in conducta se encontraba prescrita y que por lo tanto no debió llevarse a cabo el sumario administrativo, no procede y se la rechaza, puesto que de conformidad con la documentación constante del proceso, la Subdirectora de Recursos Humanos del IESS, hizo conocer al señor Director General del cobro indebido que se estaba produciendo, mediante Oficio No. 62100000-1841-PD de 27 de marzo del 2006, procediendo el Director General en virtud de dicha información, a disponer inmediatamente la iniciación de los sumarios administrativos pertinentes, incluido el efectuado en contra del accionante. Por lo manifestado, al no encontrarse reunidos los presupuestos establecidos en el artículo 95 de la Constitución de la República, y, 46 y siguientes de la Ley de Control Constitucional, para la procedencia de la acción de amparo constitucional, la presente acción se torna improcedente.
DECIMA PRIMERA.- Que, finalmente, el Tribunal Constitucional y, en especial la Segunda Sala del Organismo, en forma reiterativa (Causas Nros. 1417-2006-RA; 0324-2007-RA; 0361-2007-RA; 0539-2007-RA; 0540-2007-RA), se ha venido pronunciando en este sentido.
Por todo lo expuesto, considero que se debería,
RESOLVER:
1. Revocar la Resolución adoptada por el Juez de instancia; y, en consecuencia, negar la Acción de Amparo propuesta por el señor Edwin Vinicio Buendía Pavón.
2. Devolver el expediente al Juez de origen, para los fines legales consiguientes.- NOTIFÍQUESE Y PUBLÍQUESE”.
f.) Dra. Nina Pacari Vega, Vocal - Magistrada.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.- Es fiel copia del original.- Revisado por:………..….- f.) Ilegible.- Quito, a 18 de agosto del 2008.- f.) El Secretario General.





Nro. 1527-2006-RA
Magistrado ponente: Dr. Patricio Herrera Betancourt

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En el caso signado con el Nro. 1527-06-RA

ANTECEDENTES:
El señor Enrique Patricio Parra Yánez comparece ante el Tribunal Distrital No. 1 de lo Contencioso Administrativo, Segunda Sala, con sede en Quito, y deduce Acción de Amparo Constitucional en contra del señor Director General del IESS, a fin de que se suspenda definitivamente la Resolución de 6 de julio de 2006, por la cual se le destituye de su puesto de Oficinista Q25 del Departamento de Afiliación y Control Patronal de la Dirección Provincial del IESS de Pichincha.
Señala que ha sido empleado de carrera por el lapso de 18 años, bajo dependencia del IESS, hasta su notificación con la destitución del cargo, que venía desempeñando administrativamente en la Unidad de Historia Laboral, acusado de haber recaudado la suma de 10 centavos de dólar en las ventanillas de la Planta Baja de Edificio Matriz asignado al proceso de Historia Laboral; por el servicio de impresión de mecanizados de aportes, claves de afiliados y claves de empleadores, sin tener autorización legal alguna y no haber depositado los valores recaudados en la Tesorería Provincial del IESS, no justificando el manejo, destino y uso de dichos valores, pudiendo haberse beneficiado directa e indirectamente por realizar gastos ajenos al interés institucional. Añade que tales afirmaciones son falsas y vulneran su honor y buena reputación, causándole daño moral, económico, social, al derecho al trabajo, pues no ha cometido ninguna conducta incorrecta, ni se ha beneficiado de los 10 centavos de dólar.
Indica que se ha dado una acción ilegítima de autoridad pública por haber actuado sin prueba objetiva en su contra, y por no haberse tomado en cuenta las pruebas aportadas por su defensa. Añade que el IESS ha violado el derecho al debido proceso por no haberse respetado los tiempos de prescripción de las acciones administrativas, y por tratarse de una resolución inmotivada, lo cual resulta también violatorio de la seguridad jurídica.
Considera que su destitución no guarda relación de proporcionalidad, en cuanto al grado de responsabilidad y a la sanción aplicada, violando el derecho a la estabilidad que ampara a los funcionarios públicos, y produciendo un daño grave e inminente en su contra por habérsele afectado moralmente, en su desempeño como empleado público, y en su vida particular y familiar que sufrirá un quebranto al no permitírsele llevar una vida decorosa.
La audiencia pública tuvo lugar el 16 de octubre de 2006, con la presencia de las partes, según consta del acta pertinente (folio 426), adjuntando posteriormente sus alegatos por escrito. El actor se afirma y ratifica en los fundamentos expuestos en su demanda. El demandado, en lo principal, manifiesta: Que el Director General del IESS tiene la atribución de sancionar con destitución a un funcionario, cuando mediante pruebas documentales y testimoniales llegue a determinar que ha infringido normas que señalan tal tipo de sanción. Que por comunicación de la Auditora Jefe del Equipo de la Contraloría General del Estado, del Director Provincial del IESS, y de la Subdirectora de Recursos Humanos, se le informa sobre presuntas irregularidades cometidas por el cobro de 10 centavos de dólar en las ventanillas de Historia Laboral, por lo que dispuso el inicio del sumario administrativo, entre otras personas, al hoy actor. Que en dicho sumario administrativo se practicó toda la prueba pertinente, que el actor tuvo derecho a la defensa, y se respetó el debido proceso contemplado en el Reglamento de la LOSCCA. Que acogió el dictamen emitido por la Subdirectora de Recursos Humanos del IESS, y en forma motivada dispuso la destitución del actor. Que si el actor se consideraba lesionado en sus derechos debió recurrir mediante juicio contencioso administrativo. Por su parte, el Director Nacional de Patrocinio, Delegado del Procurador General del Estado, en lo principal, manifiesta: Que la Resolución impugnada fue emitida por autoridad competente. Que la destitución se produjo porque el actor habría solicitado ilegalmente a los usuarios por el servicio de impresión de mecanizados de aportes, claves de afiliados y claves de empleadores, 10 centavos de dólar para prestar dicho servicio, conducta determinada en la LOSCCA como causal de destitución. Que no se ha violado ningún derecho constitucional, menos el del debido proceso, en virtud que se tramitó un sumario administrativo de conformidad con la LOSCCA y su reglamento de aplicación. Que el daño alegado no es consecuencia de un acto ilegítimo de autoridad pública, sino de la conducta del actor. En consecuencia, solicita que se rechace por improcedente la Acción de Amparo.
El Tribunal Distrital No. 1 de lo Contencioso Administrativo, Segunda Sala, mediante Resolución de 13 de noviembre de 2006, concede la Acción de Amparo constitucional propuesta, por considerar que la autoridad no ejerció oportunamente las acciones legales para imponer las sanciones pertinentes, habiendo caducado la acción. Añade que el acto administrativo atacado carece de motivación, pues la decisión sancionadora se ha sujetado únicamente en conjeturas.
CONSIDERANDO:
PRIMERO.- El Tribunal Constitucional es competente para conocer y resolver el presente caso de conformidad con lo que disponen los artículos 95 y 276 número 3 de la Constitución, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley del Control Constitucional.
SEGUNDO.- La presente causa ha sido tramitada de conformidad con el ordenamiento jurídico constitucional y legal vigente.
TERCERO.- La Acción de Amparo prevista en el artículo 95 de la Constitución, de manera sustancial tutela los derechos y libertades de las personas, consagrados en el texto constitucional, contra actos ilegítimos de autoridad pública, en principio, y que de modo inminente amenacen con causar un daño grave.
CUARTO.- Un acto es ilegítimo cuando ha sido dictado por una autoridad que no tiene competencia para ello, que no se lo haya dictado con los procedimientos señalados por el ordenamiento jurídico o cuyo contenido sea contrario al ordenamiento jurídico vigente, o bien que se lo haya dictado sin fundamento o suficiente motivación, por lo tanto, el análisis de legitimidad del acto impugnado no se basa sólo en el estudio de competencia, sino también de su forma, contenido, causa y objeto.
QUINTO.- De la documentación constante en el proceso se tiene que varios funcionarios del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS, específicamente de la Unidad de Historia Laboral, cobraban a los usuarios 10 centavos de dólar en las ventanillas de la planta baja de edificio matriz, por el servicio de impresión de mecanizados de aportes, claves de afiliados y claves de empleadores, por orden verbal de la señora Graciela Pazos, quien ejercía la jefatura de la unidad.
También se desprende, de manera clara, que tal cobro fue discutido en una reunión de trabajo realizada meses atrás, específicamente el 16 de agosto de 2005, en la Subdirección de Servicios al Asegurado, en la cual el Jefe de la Agencia Norte Encargado indicó que se cobraban 10 centavos de dólar por la gran demanda de papel e insumos informáticos y por la dificultad logística de la entrega por parte del Departamento de Servicios Generales, considerando tal situación como autogestión en beneficio de afiliados y empleadores.

Es claro también que el Director Provincial de Pichincha conoció de la mencionada situación, por oficio de 29 de agosto de 2005, por el cual la Subdirectora de Servicios al Asegurado le comunica que en el resto de las agencias locales también están procediendo de esa manera, y aclara que en la matriz, a diferencia, el servicio de fotocopiado es administrado y otorgado desde el ámbito privado.
Lo que este juzgador quiere dejar sentado, y que considera que no fue valorado durante el proceso administrativo, es que el cobro de los 10 centavos de dólar al usuario no era un secreto ni siquiera para las más altas autoridades de Pichincha, no ocurría solamente en el edificio matriz sino también en otras agencias locales, no se lo realizaba a escondidas sino abiertamente, y esto ocurría porque los funcionarios de ventanilla tenían una orden verbal de su inmediato superior, entendían que se lo realizaba como una cuestión de autogestión para la compra de insumos por el servicio prestado, y fue precisamente por ello que algunos funcionarios, con la seguridad de no haber procedido de manera inadecuada, nunca negaron haber recibido los mencionados 10 centavos de dólar, y haberlos entregado a la jefa de la unidad, quien, en última instancia, pasaba a ser responsable de su utilización.

SEXTO.- A folio 220 del expediente consta el acto que se impugna, contenido en la Resolución de 6 de julio de 2006, suscrito por el Director General del IESS, quien acogiendo el dictamen de la Subdirectora de Recursos Humanos, destituye al hoy actor de su puesto de trabajo: “por haber infringido los literales a), b), d), y h) del artículo 24 y encontrarse incurso en los literales k) y l) del artículo 26 de la Codificación de la Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público…”.

SEPTIMO.- El artículo 24 de la Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa dice: “Son deberes de los servidores públicos: a) Respetar, cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de la República, las leyes, reglamentos y más disposiciones expedidas de acuerdo con la ley; b) Desempeñar personalmente, las obligaciones de su puesto, con solicitud, eficiencia y con la diligencia que emplean en la administración de sus propias actividades, cumpliendo las disposiciones reglamentarias de su dependencia; (…) d) Cumplir y respetar las órdenes legítimas de los superiores jerárquicos. Se negará por escrito a acatar órdenes superiores cuando éstas estén afectadas de ilegalidad o inmoralidad; (…) h) Elevar a conocimiento de su inmediato superior, los hechos que puedan causar daño a la administración”.
Por su parte, el artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa dice: “Prohíbese a los servidores públicos: (…) k) Solicitar, aceptar o recibir, de cualquier manera, dádivas, recompensas, regalos o contribuciones en especies, bienes o dinero, privilegios y ventajas en razón de sus funciones, para sí, sus superiores o de manos de sus subalternos; sin perjuicio de que estos actos constituyan delitos tales como: peculado, cohecho, concusión, extorsión o enriquecimiento ilícito; l) Realizar actos inmorales de cualquier naturaleza en el ejercicio de sus funciones…”.
OCTAVO.- El artículo 43 de la Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa dice: “Las sanciones disciplinarias por orden de gravedad serán las siguientes: a) Amonestación verbal; b) Amonestación escrita; c) Sanción pecuniaria administrativa; d) Suspensión temporal sin goce de remuneración; y, e) Destitución”.
El artículo 44 del mismo cuerpo normativo dice: “La autoridad competente impondrá una sanción pecuniaria administrativa que no exceda del diez por ciento de la remuneración; o suspensión temporal sin goce de remuneración, en el ejercicio de sus funciones, por un periodo que no exceda de treinta días, a los servidores que por negligencia en el cumplimiento de sus deberes, inasistencia, o violación de los reglamentos internos u otras normas, o que, por acción u omisión, hayan incurrido en una de las causales señaladas en esta ley” (las negrillas son nuestras); y, el último inciso añade: “En el caso de reincidencia, el servidor será destituido con arreglo a la ley”; de lo que se tiene que la incursión a las causales señaladas por la ley, por regla general, son objeto de sanción pecuniaria administrativa o de suspensión temporal sin goce de remuneración, siendo la destitución una sanción que se impone a los actos que revistan un nivel alto de gravedad.
El artículo 49 de la Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa dice: “Son causales de destitución: (…) i) Incumplir los deberes impuestos en las letras e) y g) del artículo 24 y quebrantar las prohibiciones previstas en las letras d) a la n) del Art. 26 de esta ley”.
NOVENO.- En la especie, las causales que se imputan al actor como incumplimiento de sus deberes, no son aquellas contenidas en los literales e) y g) del artículo 24 de la Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa, por lo que cabe concluir que la incursión a las causales de incumplimiento de los deberes imputados no son motivo de destitución, y en consecuencia, en base a ellas el ahora actor no pudo ser destituido, debiéndosele imponer, por esas razones, o sanción pecuniaria administrativa o máximo suspensión temporal sin goce de remuneración.
Respecto a la causal del numeral l) del artículo 26, que se refiere a la conducta inmoral, que dicho sea de paso no se justifica en ninguna parte del proceso que el actor haya actuado de manera inmoral, término por demás de amplia significación, que no puede ser utilizado de manera indiscriminada para cualquier falta. En todo caso, la autoridad debió motivar su decisión sobre la existencia de conducta inmoral, esto es, indicar de manera precisa los actos considerados inmorales y equipararlos con la norma sancionadora.
En relación a la causal del literal k) de la misma norma, como se manifestó anteriormente, si bien sí se ha procedido al cobro de los 10 centavos de dólar, hubo justificativos razonables para hacerlo, especialmente que era de dominio público y aún de las propias autoridades, que venía dado por una orden superior, que también se lo venía realizando en otras sucursales, que se les tenía informados que consistía en una cuestión de autogestión, por lo que no se puede decir que se haya tratado de dádivas, recompensas, regalos o contribuciones, ni que haya sido para obtener privilegios y ventajas en razón de sus funciones, según reza la norma utilizada para la sanción; sin querer decir con ello que la actuación del hoy actor haya sido la adecuada, parece ser que su comportamiento no ameritaba una sanción tan grave como la destitución.
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