Elaboración del plan estratégico para mejorar la competitividad del sector forestal de paraguay




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3.3.2 – Trámites Legales para Inversión/ Actividades Forestales


Los principales trámites legales requeridos para inversiones, implementación de operaciones/ actividades forestales son presentados en la secuencia.

  • Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)

Para llevar a cabo una inversión forestal in Paraguay, la misma debe observar determinadas prescripciones legales que la legislación ambiental requiere para este tipo de inversiones en el país. La institución responsable de la regulación ambiental es la SEAM.

La Tabla 3.03 presenta una breve guía de los requisitos legales para tener la aceptación y aprobación de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Ley Nº 294/93. El requisito se refiere la evaluación del impacto ambiental para cualquier tipo de obras o desarrollo de actividades relacionadas con el bosque, agricultura o ganadería, sea privada o pública.

Tabla 3.03 – Pasos para obtener la aprobación del EIA en Paraguay

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Institución

Secretaria de Medio Ambiente (SEAM)

Estudio de Impacto Ambiental

Establece la obligatoriedad del Estudio de Impacto Ambiental (Ley 294/93) para la empresa forestal.

Permiso Ambiental

Proceso y Duración - 30 días

Declaración de Impacto Ambiental (DIA)

Proceso y Duración - 90 días

Informe de Impacto Ambiental

Proceso y Duración - 15 días; quedará a disposición del publico e consulta

Aceptación de la Declaración de Impacto Ambiental

Proceso y Duración - 15 días

Validez

La validez del EIA es por 2 años a partir de la aceptación del DIA

Fuente: Guía de Inversión 2010, Ministerio de Industria y Comercio.

La validez es el máximo 2 (dos) años a partir de la fecha de su firma, transcurrido el mismo, el emprendimiento deberá ser revaluado, debiendo exigírsele una ampliación o un nuevo EIA, como lo exige la legislación ambiental y a criterio de la Secretaría del Ambiente.

La Declaración de Impacto Ambiental (DIA) será cancelada cuando ocurriera incumplimiento del Plan de Gestión Ambiental (PGA), así como en el caso que se produzcan alteraciones en la ejecución del proyecto, cometidas con el objeto de transgredir obligaciones previstas en la Ley.

  • Plan de Manejo Forestal

La Ley Forestal 422/73 establece varios pasos que deben cumplirse para la inversión en renovación y aprovechamiento racional de los recursos forestales del país y la promoción de la forestación y reforestación, entre otros objetivos (Articulo 2). La ley Forestal declara el aprovechamiento de los bosques y el manejo racional de los mismos, de interés público, así como aprovechamiento de recursos forestales.

  • Bosques Nativos

Actualmente, INFONA es el órgano que es responsable por la aprobación de planes de manejo forestal para bosques nativos.

Para la elaboración del plan se debe tener en cuenta las disposiciones establecidas en varios reglamentos (Decreto Nº 18.831/86; Resolución SFN Nº 224/01; Resolución SFN Nº 07/02; Resolución INFONA Nº 723/09; Resolución INFONA Nº 1098/09; y Resolución INFONA Nº 1136/11). El tiempo estimado para la aprobación del plan de manejo es 60 días.

La presentación de Planes de Manejo Forestal es obligatoria para superficies boscosas mayores a 500 hectáreas. Para superficies menores debe presentarse un Plan de Aprovechamiento Forestal.

Los Planes de Manejo Forestal deben ajustarse a los siguientes requisitos:

  1. Inventario Forestal, mediante muestreo estadístico con un error admisible en la estimación del volumen comercial en pie para todas las especies con DAP de 10 cm. y más, del orden máximo de + 20% para un nivel de confianza del 90%.El diseño de muestreo será completamente aleatorio o con distribución sistemática homogénea de todas las parcelas en el área.

  2. El tamaño de las unidades muéstrales no podrá ser inferior, a 2.000 m2 en el caso de planes de aprovechamiento, ni inferiores a 4.000 m2 en el caso de planes de manejo.

  3. En el caso de planes de manejo, las parcelas de muestreo tendrán carácter permanente y el muestreo debe ser estratificado.

  4. Los Planes de Aprovechamiento y de Manejo deberán anexar un plano de la propiedad con localización del bosque a que hace referencia, en escala compatible a lo dispuesto por el Artículo 53 del Decreto N0. 11.681/750

  5. El plan de cortas deberá tomar como referencia al volumen resultante de todos los árboles de todas las especies con Diámetro a la Altura del Pecho (DAP) igual o superior a 40 cm. para el área total del bosque, discriminando especie por especie y sin perjuicio que se establezcan diámetros mínimos superiores a 40 cm. para ciertas especies.

  6. Los planes de aprovechamiento forestal deberán indefectiblemente establecer un plan de corta que especifique el total. de años en que serán ejecutadas dichas cortas. Cumplido el plan de cortas no será autorizado un nuevo plan de aprovechamiento sobre la misma área hasta transcurrido un ciclo mínimo de corta de 15 años.

Los planes de Aprovechamiento y Manejo Forestal contendrán los datos siguientes:

a) Nombre y dirección del solicitante.

b) Número de inscripción en el Registro Público Forestal,

c) Ubicación y área de la propiedad.

d) Tipos de bosques y superficie por estrato y total.

e) Tipo de muestreo y metodología de trabajo.

f) Volumen total por parcela para todas las especies con ejemplares de 10 y más cm. de DAP y su análisis estadístico.

g) Tablas de resultados del inventario de dos entradas, clasificando árboles, área basal y volumen comercial en pie (hasta base de copa), referidos a la hectárea como unidad de superficie.

h) Tablas de valores estimados de volumen de rollos aprovechables con diámetro igual o superior a 40 cm., según especies y referidas a la hectárea.

i) Plan de cortas indicando el volumen máximo de corta por especie y total anual, clasificando según clases diamétricas, por hectárea, y para todo el bosque.

j) Planillas de campo del inventario

k) Plano de la propiedad y área del bosque sobre carta topográfico en escala1: 50.000.

1) Todas las hojas del plan presentadas deberán estar numeradas, selladas y firmadas por el profesional responsable de su elaboración.

Los planes de manejo además deben contener un estudio de regeneración natural incluyendo inventario de individuos entre 5 y 10 cm. de DAP en sub-parcela no menor al 25% de la superficie de cada una de las parcelas medidas y la proyección del bosque por el ciclo de corta propuesto expresado en número de árboles, área basal y volumen por hectárea para todas las especies.

La ejecución de un plan de aprovechamiento no habilitará al propietario o arrendatario del bosque, una vez concluido el plan de cortas, a efectuar el desmonte del bosque remanente.

En el caso de pequeños propietarios de fincas menores de 50 hectáreas los requisitos legales para el plan de manejo forestal para obtener los permisos de explotación el primer paso es el registro de la  propiedad en las oficinas regionales o en la oficina central de San Lorenzo. Una vez registrado un técnico de la institución verifica la propiedad registrada y elabora un Plan de Trabajo Forestal (PTF), que luego se remite a la Dirección General de Bosques para su estudio y aprobación.

Los documentos exigidos para el registro son: fotocopia autenticada de la cédula de identidad del propietario u ocupante  del inmueble,  fotocopia autenticada del título de propiedad o registro censal emitido por el INDERT en el caso de ser un beneficiario del INDERT y el impuesto inmobiliario en caso de tener el título y una fotocopia autenticada de la boleta de venta. El costo del registro es de dos jornales mínimos (Gs. 127.556), mientras que la elaboración del PTF varía de acuerdo al tamaño de la tierra (desde Gs. 127.556 hasta Gs. 637.780).

  • Forestación o Reforestación

El primer paso para forestación o reforestación se constituye en la obtención de la Licencia Ambiental ante la SEAM. En segundo lugar, para beneficiarse con los incentivos otorgados por la ley No 536/95 deben presentar al INFONA el Plan de Forestación o Reforestación, indicando el objetivo principal de las inversiones a ejecutar y previa calificación de suelos de prioridad forestal.

En la Tabla 3.04 se muestra una guía de procedimientos de reglamentos técnicos necesarios en proyectos de forestación o reforestación en Paraguay.

El plan de manejo forestal es uno de los aspectos técnicos clave que debe ser presentado para aprobación por INFONA además de seleccionar el área con prioridad forestal para la inversión.

  • Calificación de Suelos de Prioridad Forestal y Planes de Manejo

Para obtener la calificación de suelos de prioridad forestal o la aprobación del plan de manejo para forestación o reforestación, el interesado deberá presentar una solicitud acompañada del estudio técnico respectivo al INFONA. Dicha solicitud deberá contener el nombre del propietario y la ubicación de la propiedad adjunta toda la documentación de la propiedad.

El estudio técnico de calificación de suelos de prioridad forestal deberá incluir los siguientes aspectos:

  • Información sobre los suelos, superficie por clase y subclase de capacidad de uso, la taxonomía, factores limitantes y superficie para calificar;

  • Justificación técnica de la proposición para calificar;

  • Plan de la propiedad indicando el sector a calificar.

El plan de manejo deberá contener el proyecto de forestación o reforestación y las actividades propuestas de manejo, indicando la naturaleza de los trabajos a desarrollar, las superficies afectadas por el proyecto identificado en el plan de manejo y un calendario anual de actividades sujetos a una referencia a ser elaborado por INFONA.

Tabla 3.04 - Procedimientos de Proyecto de Forestación o Reforestación

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A - Institución

INFONA Y SEAM

B - Procedimientos

Plan de Forestación o Reforestación

  • Duración

INFONA – 2 a 3 meses

SEAM – 4 a 6 meses

  • Costos

Sin costo por parte del INFONA

Costos del prestación de servicios (Técnico Forestal y ambiental)

C. Inicio de Actividades

  • Dentro de un año desde el otorgamiento del certificado de aprobación, el propietario debe iniciar las actividades de forestación o reforestación.

  • Compra de plántulas en los viveros acreditados por INFONA

D . Certificado de Forestación o reforestación

El Certificado de forestación o reforestación será otorgado en 12 meses de implantación. El INFONA verifica la sobre vivencia de la plantación - no debe ser menor al 80% por hectárea establecida.

E. Beneficios

  • No expropiación;

  • Las exenciones de impuestos de propiedad en 100% de participación en los bosques nativos;

  • Los suelos calificados como de prioridad forestal, sometidos a forestación o reforestación están exentos de tributo fiscal, municipal y departamental.

F. Régimen Tributario

  • El impuesto inmobiliario tendrá una exención del 50% para los propietarios que tienen el programa de forestación o reforestación.

  • La explotación forestal de los inmuebles rurales tributará el Impuesto a la Renta de Actividades Comerciales, Industriales o de Servicios.

  • Los proyectos incluidos en el programa de la Ley 536/95 (fomento) y/o aprobados por la Ley N° 422/73 (Forestal), los costos y gastos directos e indirectos provenientes del proceso de implantación de bosques, serán utilizados como gastos deducibles de los ingresos provenientes de la explotación forestal.

  • La venta de madera y otros productos forestales están sujetas al Impuesto al Valor Agregado (IVA) - 10%. Este impuesto es similar al impuesto sobre la renta, acumulando créditos que se descuentan en el momento de la cosecha y la venta de la producción.*

Fuente: Guía de Inversión 2010, Ministerio de Industria y Comercio.

* El art.14º de la Ley Nº 536/95 (modificado por la Ley Nº 2421) establece que los gastos de implantación de la reforestación deben ser activados como gastos pre-operativos y actualizados anualmente según el IPC. Debiendo ser utilizados proporcionalmente durante 5 cinco años, esto es a fines de la amortización del rubro, que como gastos operativos contablemente se trata de un cargo diferido.

La Tabla 3.05 presenta una guía para proceder en las diferentes fases en la adopción del Plan de Manejo, por el INFONA.

En el caso de propiedades de superficie inferiores a 20 (veinte) hectáreas, el INFONA se encargará de la elaboración del Plan.

Tabla 3.05 - Procedimientos para el Plan de Manejo para la Inversión en el Sector Forestal

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A - Procedimientos

  • Presentar solicitud y estudio técnico de plan de manejo al INFONA.

  • Contenido: Identificación del propietario de la propiedad, ubicación de la propiedad, la firma del propietario, el título de propiedad, etc.

  • El plan de manejo forestal debe contener los aspectos técnicos relacionados con las actividades forestales de la implementación, el control de hormigas, la fertilización, deshierbe y limpieza, poda, raleo, corte final, cosecha y transporte de madera, etc.

  • Duración

2 a 3 meses.

  • Costo

Pagos al consultor elaborador del estudio técnico

B- Registro de Plan de Manejo Forestal

El INFONA debe registrarse en la Dirección General de Certificado de Registro Público de Aprobación de la inversión en Plan de Manejo forestal.

Fuente: Guía de Inversión 2010, Ministerio de Industria y Comercio.

  • Aspectos Laborales - Derecho de Trabajo y de la Seguridad Social

El derecho del Trabajo en Paraguay está regido por la Constitución Nacional y por el Código del Trabajo.

En la Tabla 3.06 se presenta brevemente los principales aspectos relacionados con el Código del Trabajo y seguridad social en el país.

Tabla 3.06 - Trabajo y Seguridad Social en Paraguay

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Modalidades de Contratación

  • Por su tiempo de duración; (i) De tiempo indefinido; (ii) de plazo determinado; y (iii) Para obra o servicio determinado.

  • Por la forma de pago del salario; (i) a sueldo; (ii) a jornal; (iii) a comisión; (iv) a destajo; y (v) en participación.

  • Contratos individuales de trabajo y contratos especiales.

Estabilidad en Laboral

  • Período de prueba (tres meses).

  • Estabilidad luego de cumplido el período de prueba.

  • Estabilidad especial se adquiere después de los 10 años.

Jornada Laboral

  • Diurno: La jornada ordinaria de trabajo que no exceda 8 horas diarias o 48 horas semanales;

  • Nocturno: La jornada ordinaria que no exceda 7 horas diarias o 42 horas semanales.

Derecho del Trabajador

  • Vacaciones – Duración de 12 y 30 días hábiles corridos, dependiendo del tiempo de trabajo;

  • 13º sueldo, maternidad, matrimonio, entre otros.

Seguridad Social

  • Decreto Ley N º 1.860/50, modificado por las leyes 1085/65, 427/73 y 98/92. Todos los trabajadores deben estar registrados en el Registro Patronal del Instituto de Previsión Social (IPS) al inicio de sus actividades, y pagar el seguro social obligatorio.

Fuente: Guía de Inversión 2010, Ministerio de Industria y Comercio.

En el caso del sector forestal, hay pocas regiones con mano de obra calificada para operar en el segmento de plantación y mantenimiento de las plantaciones forestales y para las otras operaciones forestales industriales, como también manejo de bosques nativos, explotación, transporte, industrialización, etc.

El sector forestal en Paraguay tiene un potencial para generar puestos de trabajo y ser un sector dinamizador de las economías en el país
      1. Análisis Crítico de los Aspectos Institucionales y Legales


Existen otros organismos y reglamentos que de una forma u otra están vinculados con el tema de política y desarrollo forestal.

Aunque las instituciones y leyes estén bien intencionadas, las condiciones del pasado no han sido favorables a los bosques y la silvicultura. Ni el requisito de 25% de cobertura forestal de la Ley 422/73, ni los costos compartidos de silvicultura pagos de incentivos de la Ley 536/95 haber sido forzado o financiado a cualquier medida.

Los incentivos perversos siguen, tanto dentro de estas leyes, y con las políticas relacionadas con la agricultura y la ganadería. La tala ilegal y la exportación ilegal de madera y el carbón siguen. Existen dudas acerca de la subvaloración del carbón en las facturas "legales" de exportación a Brasil, causando un valor fiscal bajo y una baja de precios en el Paraguay.

En los últimos años, sin embargo, la deforestación se ha reducido en la Región Oriental, en números absolutos de hectáreas, principalmente debido a la aplicación de la Ley 2524/04. Hay algunas iniciativas para cambiar la política futura de los bosques con el fin de proporcionar incentivos para el sector forestal, estabilizar el sector y reducir los riesgos.

REDIEX, representada por su Mesa Sectorial de Productos Forestales y la Mesa Forestal Nacional han creado propuestas para reorganizar el marco político para eliminar los desincentivos forestales y hacer que las actuales políticas más sostenibles y de cumplimiento obligatorio. Los cambios en las leyes 422/73 y 536/95 han sido propuestos para reorientar el sector forestal en el Paraguay hacia la producción y la sostenibilidad.

Uno ejemplo de los cambios propuestos fue la creación del Instituto Forestal Nacional (INFONA) para remplazar el SFN. INFONA se ha creado en mayo de 2008, mediante la Ley 3464.

En realidad, no hubo cambios importantes en comparación con las atribuciones del SFN en el pasado. La responsabilidad de la nueva institución es implementar y llevar a cabo las Leyes 422/73 y 536/95, ambos relacionados con la forestación y los programas de reforestación. Otra función importante es vigilar la cosecha, industrialización y comercialización de la madera y productos no maderables del bosque hasta la primera transformación de materias primas en producto.

El tema de concesión forestal ha sido traído a los debates, la creación de un marco legal (Derecho Real de Propiedad Forestal o Vuelo Forestal) para los inversionistas forestales para adquirir derechos de uso de la tierra durante un largo período de tiempo en lugar de tener que comprar la tierra en sí.

El derecho real de superficie forestal constituirá un instrumento jurídico eficaz para la atracción de inversiones, principalmente para las plantaciones forestales, al viabilizar legalmente la posibilidad de suscribir contratos entre un propietario de la tierra y el superficiario (inversionista / reforestador) que pasará a constituirse en el dueño de los árboles plantados, estableciéndose una clara la distinción entre la propiedad del suelo y la titularidad del vuelo forestal. Este concepto de titularidad es extensivo a plantaciones forestales ya existentes y al manejo forestal sostenible de bosques nativos.

Dentro de este marco, se estará creando una relación jurídica especial entre el propietario de la tierra y el superficiario que pasa a ser el propietario del vuelo forestal, por tanto queda claramente establecida la existencia de dos tipos de propiedades bien diferenciadas que son i) la superficie del suelo y ii) el vuelo forestal.

Una de los beneficios principales que se espera de la legislación acerca del vuelo forestal es la de constituirse en una herramienta legal de gran importancia para garantizar un acceso fácil a recursos financieros bancarios o del mercado de capitales. En efecto, el fomento y la captación de recursos financieros genuinos, locales y externos, requieren de una legislación acorde con los nuevos paradigmas de nuestro tiempo y con las propias necesidades y posibilidades de desarrollo económico del país.

De esta manera la existencia de un marco legal específico, para legislar acerca del vuelo forestal, generará una nueva seguridad jurídica y fundamentalmente la estabilidad en las reglas de juego para estimular las inversiones en plantaciones forestales y el manejo sostenible de los escasos bosques nativos remanentes en el país.

Debe entenderse que para impulsar un programa nacional de reforestación de envergadura, como las que se llevan a cabo en países vecinos, no serán suficientes los programas de incentivos, subsidios y créditos forestales y necesariamente estos mecanismos y fuentes de financiamiento deben ir acompañados con otros instrumentos, como el que se está proponiendo a través de dotar al país de un marco legal para el derecho real de superficie forestal, que permitirán viabilizar el deseo de lograr un despegue definitivo de desarrollo forestal.

La incorporación del marco legal para el derecho real de superficie forestal al ordenamiento jurídico habrá de constituirse en un nuevo instrumento técnico – legal que se integrará con la normativa forestal y será una contribución relevante para impulsar el desarrollo foresta sostenible del Paraguay.

Hay también una iniciativa, aún no definida, que fue propuesta por la Federación Paraguaya de Madereros (FEPAMA). La idea es obtener el financiamiento y la aplicación de un plan de incentivos que, básicamente, actuaría como un programa de crédito de bajo interés para inversiones forestales. Básicamente, este esquema es similar en la naturaleza de lo que está en la Ley 536.

De todo lo expuesto se puede concluir que tanto el marco legal forestal como el ambiental, al cual está estrechamente ligado, se compone en la actualidad de numerosos instrumentos que regulan la materia desde sus aspectos más generales hasta los más específicos, cubriendo las principales áreas y temáticas en las que, a su vez, se subdivide este campo del derecho.

Así también, cabe destacar que la mayoría de los tratados, convenios y acuerdos internacionales de mayor importancia en la materia, se encuentran suscritos y ratificados por el Estado paraguayo. Este hecho hace que el marco normativo forestal y ambiental se vea fortalecido y gane en estabilidad, en el sentido de que el contenido de las leyes no puede contradecir a lo dispuesto por los instrumentos internacionales ratificados, los cuales solo pueden ser derogados por la vía de la denuncia. Por otra parte, la vigencia de la mayoría de los tratados y convenios internacionales, coloca al Estado paraguayo en sintonía con los estándares, consensos y avances que se han operado globalmente en la materia forestal.

No obstante, debe señalarse que, en determinadas materias específicas, existen leyes que ya llevan varias décadas de vigencia y que carecen de una actualización adecuada de su contenido, en cuanto a renovación y profundización de determinadas figuras, como también en cuanto a la amplitud temática de su alcance. Así por ejemplo, puede citarse a la Ley Forestal (Ley No 422/73) como un importante instrumento de casi cuatro décadas de vigencia, respecto del cual ameritaría llevarse a cabo un proceso de revisión y actualización, teniendo en cuenta el dinamismo con el que, a fuerza de los avances en el campo práctico en la materia, van transformándose y profundizándose determinados conceptos y figuras.

Por otra parte, existen aún lagunas de importancia en lo referente a temáticas claves de la gestión ambiental. Es oportuno mencionar, en ese sentido, la ausencia de una ley que establezca un marco regulador general para el ordenamiento territorial. y la clasificación de tierras forestales Si bien esta función estatal se realiza normalmente a través de la formulación de programas y planes que apuntan a la ejecución de actuaciones específicas, es sin embargo plausible otorgar a este abanico de acciones públicas un marco general que permita, a través de una orientación macro, ganar la coherencia necesaria a los efectos de alcanzar el objetivo de un desarrollo forestal sostenible a través de una gestión territorial racional e integradora, donde el uso del suelo para actividades agropecuarias y forestales, deben constituir el eje central.

Por su parte, el marco institucional en materia forestal y ambiental presenta fortalezas y debilidades similares a las del marco normativo, particularmente en lo referente a la amplitud de su alcance. Al respecto, es de destacar la creación, en la última década, de numerosas entidades descentralizadas y autónomas con competencia en importantes áreas específicas relacionadas a los recursos naturales y al medio ambiente. Dentro de este grupo, es preciso resaltar al INFONA y la SEAM, órgano que anteriormente, en su carácter de Vice- Ministerio de Recursos Naturales y Medio Ambiente, dependía del MAG, y hoy es un organismo autónomo con amplias atribuciones en su carácter de autoridad de aplicación de los más importantes instrumentos normativos ambientales, entre los que cabe citar, por su relevancia, a la Ley No 294/93 “Evaluación de impacto ambiental”. e instituciones de investigación de muy reciente creación, como el IPTA en cuyo ámbito se encuentra la investigación forestal..

Este engrosamiento del tejido institucional en materia forestal y ambiental ha traído aparejado algunos inconvenientes como el hecho de que, en determinados casos, las fronteras entre las respectivas competencias de dos o más instituciones sobre una determinada materia se vuelven difusas. Asimismo, observando la problemática desde la óptica de los usuarios de los servicios institucionales, dicha superposición de roles conduce a un entramado poco claro de los procedimientos administrativos que deben ser seguidos. Es evidente que esa situación contradice los principios de simplificación administrativa que deben orientar la gestión de las instituciones de manera que sean más rápidas y efectivas.

En el mismo sentido, el problema se profundiza al abordarlo desde la perspectiva de las administraciones locales (departamentales o municipales), puesto que, al existir en dichos organismos dependencias con competencias en materia forestal y ambiental, sus roles muchas veces se entrecruzan de manera contradictoria con los de organismos y entidades de carácter nacional.

Si bien es cierto que la creación de instituciones y sistemas de coordinación interinstitucional y de políticas, como lo son, por ejemplo, el CONAM y el SISNAM, o la Comisión de Buenas Prácticas de Producción Agrícola, Pecuaria y Forestal y el SIGEST, respectivamente, cada cual en sus áreas de competencia, han sido creadas para dar soluciones a estos conflictos jurisdiccionales en la práctica han tenido escasa efectividad y se agrava todavía más en materia de procesamiento de denuncias de infracciones a normas ambientales, las cuales, al ser potencialmente pasibles de sanciones tanto administrativas como penales, requieren de un esquema de intervención coordinado y eficaz, puesto que, de lo contrario, la abundancia de organismos competentes termina generando paradójicamente el inconveniente de la falta de acciones efectivas que particularmente han venido afectando con mayor énfasis a la sostenibilidad de los aprovechamientos forestales.
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