El derecho político, su historia y sus conceptos fundamentales
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1°) El parlamentarismo toma su nombre del parlamento. ¿Por qué? Porque el órgano o poder ejecutivo es agente del parlamento. ¿En qué sentido? En el sentido de que para gobernar, el ejecutivo necesita que el parlamento le preste su apoyo o respaldo, que se exterioriza a través del voto de confianza que el parlamento otorga al ejecutivo. Cuando en lugar del voto de confianza el parlamento emite un voto de censura, el ejecutivo cae o renuncia. ¿Y cuál es el órgano o poder ejecutivo? El gabinete o ministerio, presidido por el primer ministro. Pero hay otro órgano, que está fuera de la trinidad clásica, o sea, que no forma parte ni del poder ejecutivo, ni del poder legislativo, ni del poder judicial: es el ¡efe del estado. El jefe del estado puede ser un rey (así en Gran Bretaña, en Suecia, en Noruega, en Dinamarca, etc.) o un presidente de la república (así en Italia, en Alemania Occidental, etc:). Y ahora que tenemos el primer esbozo, podemos añadir: a) En el parlamentarismo hay dualidad o división de jefaturas: una es la jefatura del estado (rey o presidente), y otra es la jefatura del gobierno (el primer ministro); b) el poder ejecutivo es ejercido por el gabinete o ministerio, encabezado por el primer ministro; en el parlamentarismo suele llamarse “gobierno” solamente al poder ejecutivo; c) el gabinete tiene responsabilidad política ante el parlamento; esto quiere decir que el parlamento tiene que estar de acuerdo con todo lo que hace el gabinete, que al parlamento le tiene que “gustar” la gestión política y administrativa del gabinete; el voto de confianza exterioriza ese apoyo; el voto de censura exterioriza la falta de confianza, que hace caer o renunciar al gabinete censurado; d) el jefe del estado no tiene responsabilidad política ante el parlamento, o sea, es políticamente irresponsable; esto quiere decir que el parlamento no puede censurarlo, y que el jefe del estado no necesita la confianza del parlamento; e) El gabinete o ministerio reí renda los actos del jefe del estado, y asume por esos actos refrendados la responsabilidad política ante el parlamento; f) así como el parlamento apoya o censura la política del gabinete, y cuando censura obliga a cambiar el gabinete, así el jefe del estado dispone de un resorte importante, cual es el de disolver el parlamento; la elección de nuevos miembros del parlamento podrá originar una composición nueva y distinta del parlamento, y con ello dar pie a la formación de otro gabinete también distinto al anteriormente censurado; g) por todo esto, hay que tomar en cuenta el papel importantísimo que en este juego y cotejo de fuerzas tienen los partidos políticos y el cuerpo electoral; normalmente, el primer ministro será el jefe o líder del partido mayoritario que ha triunfado en las elecciones, o un político que cuente con el apoyo de una coalición de varios partidos que, sumados, hagan mayoría suficiente. Existe una forma de parlamentarismo a la que los autores llaman parlamentarismo negativo, condicionado, frenado o e8trangulado. En este parlamentarismo se atenúa la dependencia que el gabinete tiene frente al parlamento, o se refuerza la gravitación del jefe del estado con poderes políticos importantes. En tanto Gran Bretaña sigue siendo el tipo puro de parlamentarismo, aproximándosele mucho Italia, se suele incluir en el parlamentarismo negativo a las monarquías europeas de Escandinavia, Bélgica, Holanda, Alemania Occidental y Francia. 2°) En el presidencialismo, esa relación íntima entre el ejecutivo y el parlamento no existe. Tampoco hay dualidad o división de jefaturas; al contrario: la jefatura del estado y la jefatura del ejecutivo son asumida por el presidente de la república. Quiere decir que en el presidencialismo siempre hay un “presidente” que ejerce el poder ejecutivo, en tanto no siempre que hay presidente se da la forma presidencial (porque puede haber presidente en una forma parlamentaria —por ej.: Italia—). El presidencialismo no se caracteriza, entonces, por la existencia de un presidente, sino por la función que éste cumple, y por la forma de relación que tiene con el parlamento. Lo típico de esa forma de relación radica en que el presidente no necesita del apoyo ni de la confianza del parlamento; es decir, no hace falta que al parlamento “le guste” lo que hace el presidente. Por eso, el parlamento no puede censurarlo, y por eso el presidente no responde políticamente ante el parlamento por lo que hace. El presidente gobierna, administra y ejecuta libremente. En el presidencialismo puro, el presidente no tiene ministros (por ej.: Estados Unidos); en el presidencialismo híbrido o mixto, sí (por ej.: Argentina). 3°) Hay una tercera forma de gobierno, que se llama colegiada, y que no corresponde incluir en ninguna de las dos anteriores. El órgano o poder ejecutivo se puede formar (siempre con más de un individuo) de las siguientes formas: a) un hombre y un grupo de hombres b) dos hombres; e) más de dos hombres; esta última se llama “directorial” (por ej.: Suiza; Uruguay en la constitución de 1952; las Juntas y Triunviratos de la historia política argentina posterior a 1810). Las formas de gobierno —que resuelven la pregunta de ¿Quién manda?— dependen sobremanera de la circunstancia histórica de, cada comunidad y de cada estado. Es difícil preferir abstractamente una a otra, precisamente porque todas y cualquiera son igualmente aptas cuando la situación empírica les permite funcionar eficazmente. La valoración que de ellas hacemos no está intrínsecamente ligada, por eso, al derecho natural o a la justicia, sino a la base sociológica y política que históricamente les sirve de apoyo. A diferencia de las formas de estado —en las cuales el totalitarismo es intrínsecamente injusto y debe ser repudiado---. las formas de gobierno ofrecen mayor neutralidad, y facilitan opciones que se resuelven más que por un criterio de justicia, por un criterio de adaptación al contorno real de cada organización política. LA DEMOCRACIA COMO FORMA DE GOBIERNO. LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA. Nosotros hemos presentado a la democracia como una forma de estado, que nada tiene que ver con las formas de gobierno. No obstante, desde las clasificaciones griegas hasta muchas de las actuales, la democracia ha sido incluida entre las formas de gobierno. En la teoría de la democracia como forma de gobierno hay una profunda ideología de base: es la creencia y la afirmación de que el pueblo se gobierna y se “debe” gobernar a sí mismo, o sea, el gobierno propio, la identidad de gobernantes y gobernados. Se puede, por eso, señalar que el primer supuesto ideológico de la democracia como forma de gobierno es el gobierno del pueblo o autogobierno; este supuesto fundamenta al siguiente: el pueblo es titular de la soberanía y del poder (en la versión francesa, l nación). Si el pueblo se gobierna a sí mismo directamente, se habla de democracia pura o directa. Son muchos los autores que ponen como ejemplo a la polis griega. Si se gobierna, a sí mismo, pero no directamente, se añade un tercer supuesto a los dos anteriores: el de la representación. Y entonces se dice que los gobernantes representan al pueblo, y que el pueblo se gobierna indirectamente por medio de sus representantes. Sería la llamada democracia indirecta o representativa. En la teoría de la democracia como forma de gobierno, la representación política aparece como el tercer supuesto o estadio, y tiene mucha importancia por la carga ideológica que acumula y arrastra. Dando por establecido y cierto que el pueblo se gobierna a sí mismo y que es soberano, se echa mano de una ficción jurídica: la de que los gobernantes (o el gobierno) representan al pueblo, y por ende, lo que hacen los gobernantes en ejercicio del poder se supone como hecho por el pueblo mismo, Así como nosotros dijimos que “el estado” en cuanto es persona jurídica actúa por medio de representantes, y que esos representantes son los órganos o titulares del poder (gobernantes) que, al ejercerlo, imputan o atribuyen al estado lo que hacen, así la democracia popular imputa o atribuye al pueblo el ejercicio del poder que está a cargo de los gobernantes, a quienes por ficción considera representantes del pueblo. A veces se ha sostenido que esa relación ficticia entre el pueblo y el gobierno representativo del pueblo, es la del mandato. Otras veces, se ha exaltado el valor de la elección de los representantes por parte del pueblo; de ahí que el sufragio tenga también un trasfondo ideológico de primer orden en la dogmática de la democracia como forma de gobierno, porque a través del sufragio se supone que el pueblo elige a sus representantes. Cuando el electorado otorga al representante elegido por él instrucciones precisas sobre lo que debe hacer en ejercicio del poder, se habla de un mandato imperativo u obligatorio, porque el gobernante a quien se reputa representante del pueblo tendrá que sujetarse a las órdenes recibidas del pueblo. Cuando el pueblo no otorga instrucciones precisas, y el representante puede actuar libremente en el ejercicio del poder, sin obligación de atenerse a ninguna orden, se habla de mandato libre. En la teoría de la democracia como forma de gobierno, la de la democracia como gobierno del pueblo, respira ideológicamente la pretensión de dar legitimidad al gobierno que se supone representante del pueblo, y de conferir al pueblo participación activa en la política. “Régimen representativo” y “gobierno representativo” se erigen, así, en símbolos imaginarios de una forma de gobierno que doctrinariamente apoya su legitimidad y su justificación en la creencia de que el pueblo retiene para sí el ejercicio del poder que delega en sus representantes. CRÍTICA DE LA DEMOCRACIA COMO FORMA DE GOBIERNO. La teoría de la democracia como forma de gobierno es susceptible de crítica científica. A través de esta crítica se llega a advertir que tal supuesta forma de gobierno no existe ni puede existir. Por eso, nosotros hemos eliminado a la democracia de las formas de gobierno, y hemos estimado que es una forma de estado. Decimos que no existe ni puede existir porque sus tres supuestos son científicamente falsos. a) El pueblo no puede gobernarse a sí mismo; las funciones del poder no admiten el ejercicio multitudinario por parte de todo el pueblo. En este sentido, Jiménez de Aréchaga ha podido señalar que el autogobierno del pueblo es una hipótesis de laboratorio. Empíricamente, jamás el pueblo ha gobernado en ninguna parte ni en ninguna época. b) El pueblo no es soberano; la nación tampoco. Sabiendo ya qué es la soberanía, no hace falta volver sobre el asunto. c) La representación política de todo el pueblo por parte de los gobernantes no existe tu puede existir, porque para que un sujeto pueda ser representado, es imprescindible una cierta unidad en el mismo sujeto representado; se puede representar a un hombre, a una persona moral, a una persona jurídica, y hasta a una pluralidad de hombres siempre que tengan un interés concreto y común en el que la pluralidad se unifique; pero no se puede representar un conglomerado heterogéneo y con intereses distintos y hasta contrapuestos como es el pueblo. Pueblo es un nombre colectivo que designa a la totalidad de hombres que forman la población; el pueblo no es persona moral ni jurídica, ni coincide en un concreto interés común. Luego, no es susceptible de representación. A todo evento, si acaso lo fuera, tampoco habría necesidad alguna de utilizar la ficción de la representación; las ficciones en el derecho sólo se legitiman cuando es imprescindible usar de ellas para proteger un interés o derecho que de otro modo quedaría desprotegido (por ej.: suponer por ficción que el concebido ya ha nacido, a efectos de que pueda adquirir una herencia). Pues bien, esta ficción de la representación sólo se torna imaginariamente necesaria si se parte dogmáticamente del supuesto a priori de que el pueblo debe gobernarse a sí mismo; de lo contrario, ninguna falta hace inventar que los gobernantes representan al pueblo. LA FORMA REPUBLICANA. La forma republicana suele mencionarse con cierta autonomía entre las formas de gobierno. El término “república” derivado de la voz latina compuesta por las palabras “res” y “publica” (cosa pública o de todos) se usó por lo menos hasta Bodin como sinónimo de “estado”. Después pasó a reservarse para connotar una forma de gobierno. Y es así como Maquiavelo y Montesquieu han usado la palabra. Pues bien, la forma republicana se caracteriza por una serie de elementos, que la doctrina suele describir a través de las siguientes notas: a) División de poderes; b) elección popular de los gobernantes; c) periodicidad en el ejercicio del gobierno; d) publicidad de los actos del gobierno; e) responsabilidad por esos mismos actos; f) igualdad de los individuos. Sistematizando tales características, la república requiere el origen o la formación de los órganos del poder (gobernantes) a través de la elección por parte del pueblo; la renovación temporaria; el control popular de la gestión gubernativa que presupone el conocerla (publicidad) y el hacerla responsable. LAS FORMAS SEMIDIRECTAS. Entre la supuesta democracia pura o directa, y la indirecta o representativa, se colocan las formas semidirectas o semi representativas. Estas formas consisten en una serie de procedimientos a través de los cuales se consulta al pueblo sobre determinados asuntos políticos. Desde ya es bueno adelantar que, dentro del sufragio como técnica de participación popular (debemos hablar de participación del cuerpo electoral más que de participación de todo el pueblo), el sufragio puede ejercerse para “elegir” a los gobernantes o para expresar una opinión política sobre determinado asunto. Esto último es lo que configura las llamadas formas semidirectas. Las formas semidirectas buscan, de este modo, facilitar la expresión política de los ciudadanos y darles participación en el proceso político, según el modo como se institucionaliza formalmente el sufragio. Las principales formas semidirectas son: 1°) El referéndum, que es la consulta al cuerpo electoral para que manifieste su opinión sobre un acto normativo (reforma de la constitución, ley, etc.). En suma, se somete a votación del cuerpo electoral una norma. El referéndum puede ser: a) post-legem, cuando se realiza después de sancionada la norma, ya sea para que adquiera vigencia si la mayoría se pronuncia afirmativamente, o para que la pierda si también la mayoría se expide por su derogación (en este último caso funciona como un veto popular); b) antelegem, cuando se realiza antes de que la norma sea sancionada, a modo de consulta; c) facultativo, si su realización queda librada a la voluntad y decisión de la autoridad competente; d) obligatorio, si su realización está imperativamente impuesta por la constitución o por la ley; e) consultivo, si se realiza nada más que para conocer la opinión política del cuerpo electoral, sin que el resultado obligue a hacer lo que resulta de esa consulta; f) vinculatorio, si el resultado de la consulta obliga a hacer lo que el pronunciamiento del cuerpo electoral ha decidido. 2°) El plebiscito se parece al referéndum en cuanto también implica una consulta al cuerpo electoral, pero no sobre un acto de índole normativa, sino sobre una cuestión política que es vital para el estado; por ej.: la adhesión a un gobernante, la anexi6n o independencia de un territorio, el otorgamiento de ciertos poderes al gobernante, etc. 3°) La iniciativa popular consiste en acordar al cuerpo electoral, o a una fracción del mismo, la facultad de proponer la sanción de una ley, su modificación o su derogación. Reviste dos formas: a) iniciativa con formulación de un proyecto articulado; b) iniciativa sobre la materia de la ley, pero sin elaborar el proyecto articulado. 4°) La destitución popular, revocatoria o Tecali, es el procedimiento mediante el cual el cuerpo electoral o una fracción del mismo solicita someter a consulta la permanencia de un gobernante en el ejercicio de su función. Si el resultado final de la consulta arroja resultado contrario al desempeño de esa función por parte del gobernante éste cesa en su cargo. 5°) La apelación de sentencias es el procedimiento mediante el cual se somete a votación del cuerpo electoral una sentencia judicial que ha declarado la inconstitucionalidad de una norma. 69) El veto popular es el procedimiento mediante el cual se somete a decisión del cuerpo electoral si una ley que está en vigor ha de mantenerse o ha de ser derogada. Las formas semidirectas cobraron auge en el 0stitucíoflatj5m0 de este siglo después de la primera post-guerra. Actualmente, ha decrecido mucho a euforia que despertaron Y el prestigio de que estuvieron ideológicamente rodeadas. LA DEMOCRACIA COMO FORMA DE ESTADO. Ha quedado señalado que la democracia no es ni puede ser una forma de gobierno porque el pueblo no puede gobernarse a sí mismo, ni es soberano, ni es susceptible de representación. Eliminar a la democracia de entre las formas de gobierno es una depuración de la ciencia política. Ahora debemos rescatar a la democracia como forma de estado, o sea, descubrirla dentro del tema de ¿Cómo manda? Para eso, dijimos ya que hay que relacionar el poder con el elemento humano o población a efectos de saber “cómo se ejerce el poder en relación en los hombres”. Cuando el poder en relación con los hombres se ejerce respetando la dignidad, libertad y derechos de la persona humana, tenemos la democracia como forma de estado, o sea, un modo de ejercer el poder que da forma y estructura al estado mismo, al régimen político en sí mismo. El estado es democrático cuando el hombre queda situado dentro de la comunidad política en una forma dé convivencia libre, que asegura su dignidad, su libertad y sus derechos individuales. La democracia como forma de estado presupone una forma y un estilo de vida, que es la convivencia humana en justicia y en libertad. El estado es democrático cuando su poder, en la relación con los hombres que forman su población, se ejerce en forma respetuosa de aquella situación personal debida al hombre por imperio de la justicia. El estado no democrático se subdivide en dos tipos: el estado autoritario, y el estado totalitario. ---o--- LECCIÓN VII EL ESTADO UNITARIO, EL ESTADO DESCENTRALIZADO, EL FEDERALISMO Y LA CONFEDERACIÓN.-
EL ESTADO UNITARIO El Estado Unitario, es aquel que estructuralmente se caracteriza y se la reconoce, por la centralización política, y que la competencia legislativa esta reservada a los órganos centrales, de tal modo, que si existen autoridades locales la descentralización, resultante solo alcanza a la ejecución de la actividad Estatal. Por su parte, un politólogo conocedor de la materia como: Ranelletti dice: “Que el Estado Unitario es la forma, en que se realiza del modo mas perfecto la idea del Estado, porque en el, un “pueblo” es organizado sobre un único “territorio” y bajo un solo “Poder”. Otro gran politólogo, Burdeau, dice: “que el Estado Unitario es aquel en el cual, la organización Constitucional responde a la triple unidad del Soberano, del Poder Estatal y de los Gobernantes, siendo además, el Poder Estatal uno, en su fundamento, en su estructura y en su ejercicio, agregando que esa simplicidad teórica del Estado Unitario responde a una simplicidad análoga de la sociedad, que corresponde cada vez menos, a la realidad actual. Los Estados Unitarios, tienen un solo Orden Jurídico valido para todo su territorio y cuyo Poder Político, se ejerce por la estructura central de gobierno, de modo que toda la actividad pública emana del centro y converge hacia él. DESCENTRALIZACION Y FEDERALISMO CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN. Centralización es lo opuesto a descentralización. Etimológicamente, “centralizar” quiere decir concentrar en un centro (e! centro sería el poder del estado). Descentralizar quiere decir separar del centro. El poder político está centralizado —dice Dabin— cuando la autoridad que rige al estado monopoliza, junto con el cuidado del bien público en todos los lugares, de todas las materias y en todos los aspectos, el poder de mando y el ejercicio de las funciones que caracterizan a la potestad pública. “El poder está descentralizado (según Dabin), cuando, en variable medida, se admite que ciertos grupos más o menos naturales existentes en el seno del estado —comunas, provincias, regiones, agrupamientos nacionales o corporativos— posean en propiedad determinados atributos de la potestad pública, que ejercitan por medio de Órganos escogidos por ellos e independientes del estado”. Como noción elemental, la centralización niega que el poder del estado sea compartido o repartido, en tanto la “descentralización” consiste en admitir que grupos sociales —de carácter territorial o no— compartan el poder del estado con carácter público, y ejerzan esa porción de poder estatal sobre determinados lugares (descentralización territorial), o sobre determinadas materias o personas: (descentralización no territorial). FORMAS DE DESCENTRALIZACIÓN. La descentralización, según Dabin, puede llevarse a cabo con diferentes criterios o bases. Estamos siempre a nivel de descentralización política (porque la descentralización administrativa se mueve exclusivamente a nivel de la función administrativa). a) Una descentralización política puede tomar como base al territorio; en esa descentralización, se toman distintas partes del territorio del estado para erigirlas o reconocerlas como unidades políticas autónomas con poder político. De este modo, el estado que esa pluralidad de unidades políticas componen, tiene un poder que reparte su ejercicio con los poderes de tales unidades. En la demarcación geográfica de cada unidad política habrá un poder local que se ejercerá sobre ciertas materias, en tanto el poder del estado se ejercerá en todo el territorio (también en el de las unidades políticas que lo componen) en otras materias. Desde ya adelantamos que la forma típica de esta descentralización política con base territorial es la federación o el estado federal. El tema del federalismo será objeto de estudio detenido un poco más adelante. b) Otra descentralización política puede tomar como base la nacionalidad de los hombres. Supongamos que la población de un estado es heterogénea desde el punto de vista de su composición étnica, o sea, que esa población está formada por diversos grupos humanos de nacionalidad distinta. Esos grupos nacionales forman la población de un solo estado, pero tienen diferentes costumbres, diferentes estilos, idiosincrasias propias, culturas distintas, etc. Pues bien: no se trata de decir que cada uno de esos grupos es una nación, porque es sol4mente un conjunto de hombres de la misma nacionalidad; tampoco se trata de decir que esos grupos nacionales adquirirán organización política propia como nación dentro del estado cuya población forman. La descentralización a que aquí aludimos sólo consiste en atribuir a cada uno de esos grupos nacionales la capacidad de regular políticamente por sí mismos las cuestiones que como nacionales les son propias, dejando al poder del estado la regulación de las que, sin tener relación con la nacionalidad, les son comunes con los demás grupos de otra nacionalidad. De este modo, cada grupo nacional tendría “su” poder político propio, pero no para regir todas las materias que interesan a los hombres de tal grupo, sino únicamente las que los afectan en virtud de su nacionalidad. La competencia del grupo nacional (la parte de poder político cuyo ejercicio se le reconoce) no es una competencia en razón de las personas que forman el grupo, sino una competencia en razón de la materia, porque sólo alcanza a las personas de igual nacionalidad en cuanto tienen intereses solidarios, a título de nacionales, en las materias que hacen a ese título; en todo lo demás, la persona de los nacionales y los restantes aspectos y materias caen bajo el poder del estado que es común a todos los individuos de su población y de cualquier nacionalidad. Tales gobiernos “nacionales” tampoco tienen una base territorial o geográfica, porque rigen determinadas materias no en razón del lugar donde viven los nacionales, sino en virtud de la índole “nacional” de esas materias. c) La tercera descentralización toma como base los intereses profesionales. Así como a los grupos nacionales se les reconocía en el tipo de descentralización nacional el ejercicio de una “porción” del poder estatal para atender a las materias y a los asuntos vinculados a la nacionalidad de cada grupo, acá se reconoce a un grupo profesional en razón de su actividad, trabajo o función, el ejercicio de una “porción” del poder estatal para regular los asuntos y materias comunes a cada profesión, of ido o función. Dentro de un cuadro de descentralización, los grupos de intereses se asocian al ejercicio del poder político para regirse can potestad pública. La dificultad estriba en organizar a esos grupos, en clasificar a los intereses, etc. Para que los grupos de interés cultural, económico, profesional, religioso, etc. puedan dar base justa a una descentralización política, parece menester que su organización no sea impuesta coactivamente por .el estado, sino que más bien surja espontáneamente en la propia estructura social. Sindicatos y corporaciones que deben su nacimiento exclusivamente al estado, no sirven para asentar una descentralización política justa y democrática. Ese parece haber sido el descrédito de los corporativismos enquistados en los estados totalitarios de este siglo (nacionalsocialismo y fascismo). d) Del cuadro antecedente acerca de las tres formas de descentralización política surge su propia naturaleza: la descentralización política requiere necesariamente para su existencia que una “porción” del poder político o estatal sea ejercida fuera de un centro único de poder, y asignada o reconocida a otros centros de poder (grupos localizados territorialmente, como municipios, provincias, regiones; o grupos no territoriales, como son los grupos nacionales o los grupos profesionales de interés). De este modo, parte d la actividad o de las funciones del poder incumbe a tales grupos, Por eso, hablamos de un reparto o distribución del poder. Ahora bien: este reparto o distribución, que da idea de divisi6n y separación, no debe confundirse con la clásica división o separación de poderes. En la descentralización política, el grupo con poder político aparece como un sujeto o una entidad de derecho público, habilitado para ejercer parte del poder estatal. En la división de poderes, un poder único reparte sus distintas funciones entre órganos de ese mismo poder, separados y distintos, de modo tal que hay un gobierno formado por varios órganos entre los cuales se divide el ejercicio de las funciones. En la descentralización política no hay un poder único: el poder estrictamente estatal y su gobierno —que puede admitir la división en su seno— es compartido en algunas partes del territorio o en algunas materias sobre determinadas personas o intereses, por los grupos que con calidad de órganos de derecho público se erigen como otros tantos gobiernos, sin que haya súper posición entre ellos, porque unos actúan en un lugar, o en ciertas materias, sobro determinados individuos de la población, y otros en ámbitos geográficos, materiales o personales distintos. La descentralización política siempre nos da, por eso, en el poder del grupo descentralizado, la nota o cualidad de autonomía. Y acá surge la diferencia con la descentralización administrativa —y no política—, porque mientras la descentralización política implica la existencia dentro del estado de grupos investidos de poder político que ejercen mediante órganos propios, y apareja por ende un pluralismo político, la descentralización administrativa se mueve solamente en el ámbito de la función administrativa y de los órganos de la administración pública, sin tener nada que ver con la unidad o la pluralidad política. La descentralización administrativa deriva de su autarquía, y no de autonomía. El órgano descentralizado administrativo es un ente autárquico. Acá la palabra “autarquía” ya pierde la connotación política de autosuficiencia que tenía en la teoría de Aristóteles. La descentralización administrativa puede ser: a) territorial, cuando el ente descentralizado tiene una dimensión geográfica (por ej.: la municipalidad de la capital federal en Argentina); b) institucional, cuando la descentralización nada tiene que ver con el territorio, y el ente se descentraliza al solo efecto de prestar ciertos servicios públicos, o realizar la actividad administrativa. Como se ve, la descentralización administrativa consiste en llevar a cabo la actividad de administración en forma indirecta, a través de órganos que tienen cierta competencia de iniciativa y decisión, y que gozan de personalidad jurídica como entes autárquicos. LA DESCENTRALIZACION MUNICIPAL. ‘Una clase de descentralización política con base territorial dijimos que daba lugar a la forma de estado federal. Ahora bien, sin llegar a la tipificación del federalismo, hay una forma más limitada de descentralización política, también con base territorial, en la que el ámbito geográfico que se descentraliza es el municipio. Todos tenemos alguna noción de lo que es un municipio, una comuna o una municipalidad. Se trata de un pequeño territorio, que puede ser urbano, rural, o ambas cosas a la vez, con una autoridad local, que se encarga de lograr un fin común a todas las personas que conviven en esa zona. Para nosotros, esa autoridad local merece el nombre de “gobierno”, y el fin común que procura es un bien común público, con las características políticas que tal naturaleza suscita. ¿Es, entonces, el municipio un estado en miniatura? Tal vez no pueda sostenerse, con relación al municipio contemporáneo integrado dentro de una comunidad política mayor, que sea un estado. Estado sería la comunidad mayor de la que hace parte, pero pese a ello el municipio sería una comunidad política menor o inferior. El bien común público como fin del municipio abarca a todos los hombres que en él viven, y satisface todas las necesidades locales de esa convivencia, pero sin alcanzar la autosuficiencia y la perfección del estado. Conforme a este punto de vista, la doctrina más moderna acepta en una de sus líneas más elocuentes, la naturaleza política del municipio. Por eso se habla de “régimen” municipal y de “gobierno” municipal. Las constituciones más nuevas de las provincias argentinas (anticipadas ya en 1921 por la de Santa Fe) se enrolan, en líneas generales, en la tesis del carácter político del municipio, y lo organizan de ese modo, reconociéndole la cualidad de autonomía, propia de la descentralización política de base territorial. Frente a esta posición, hay otra que no admite la naturaleza política del municipio, y por ende, niega que se trate de una descentralización política de base territorial. Sólo reputan al municipio como una organización administrativa, y dentro de ella, a lo sumo como una forma de descentralización administrativa territorial, con lo que el municipio sería nada más que un ente administrativo autárquico con personalidad jurídica. La personalidad jurídica del municipio proviene, en esta perspectiva, de aquella descentralización administrativa con nota de autarquía, en tanto en el anterior enfoque el municipio, siendo también una persona jurídica, inviste naturaleza política y goza de la cualidad de autonomía. LA DESCENTRALIZACIÓN REGIONAL En la doctrina, y a veces en el derecho positivo de algunos estados, se conocen otros ámbitos territoriales más amplios o extensos que el municipio. Son las llamadas “regiones”. Cuando se habla de región, no se piensa normalmente en una demarcación geográfica artificialmente establecida por una constitución o una ley, sino en una demarcación geográfica que responde naturalmente a ciertas características físicas y huma4ias propias. O sea que no interesa tanto la periferia, sino más bien el contenido regional con todos sus ingredientes culturales, socioeconómicos, etc. Diríamos que las regiones responden a alguna razón histórica en su origen, formación y desarrollo. Luego vendrá el derecho positivo a reconocerlas y demarcarlas. Si en ese reconocimiento la región se erige como una entidad administrativa, la descentralización que sobre esa base se opere será administrativa; si la descentralización se lleva a cabo con carácter político y autonomía propia, el estado dejará de ser unitario para pasar a ser federal. La descentralización intermedia que se acentúa por sobre la pura administración, pero que no alcanza el grado político del federalismo, no tiene todavía encuadre preciso; así, la constitución de la República Española de 1931 hablaba de un “Estado Integral” compatible con la autonomía de los municipios y de las regiones; tal calificativo de “integral” apuntaba a una tercera categoría, entre “federal” y “unitario”. Las formas corporativas. Hemos visto una forma de descentralización política con base profesional o de intereses. Para comprender el tema, hay que captar el trasfondo ideológico que lo ilumina. Este trasfondo ideológico emplea la concepción de que el hombre no se inserta en el estado directamente, sino a través de grupos menores de los que forma parte en razón de su actividad; tales grupos forman un conjunto plural de sociedades intermedias entre el hombre y el estado. Lo primero es reconocer a esas sociedades espontáneamente formadas. Pero tal reconocimiento puro y simple no iría más allá de la garantía del derecho de asociación; para llegar a la descentralización política sobre esa base falta andar mucho camino: falta llegar a reconocer a los grupos y sociedades que mencionamos, como entes de derecho público, y asociarlos al ejercicio del poder político, confiriéndoles competencia en las materias que hacen al interés propio de cada grupo o asociación. En este umbral, ya podemos referirnos al corporativismo. Dentro de nuestra materia, interesa el corporativismo político, o sea, aquel que se refiere a una cierta organización del estado. El corporativismo político hace de las corporaciones la base de la organización política. La corporación es un organismo o una entidad primordialmente profesional, que agrupa a hombres que tienen un trabajo, oficio o actividad común. La palabra corporación viene de “corpore” o cuerpo, y connota la afinidad de los miembros por integrar un mismo “cuerpo” profesional. Tal vez, vocablos más usados nos llevarían a hablar de gremio, y acaso, de sindicato, aunque con ello reduciríamos el marco de la corporación al ámbito exclusivamente obrero, dejando de lado al que, por oposición, denominaríamos patronal o empresario. Ahora bien, el carácter fundamentalmente profesional de las corporaciones, yendo más allá de las sindicales u obreras, debe llegar a ambientes donde la “profesionalidad” casi desaparece, para reconocer también a corporaciones culturales como academias universidades; religiosas; sin, fines económicos o de lucro, etc.; y para abarcar la totalidad de “intereses” más allá de los estrictamente profesionales. Una vez que se obtiene el marco corporativo, hay que ver qué se hace con las corporaciones, qué ubicaci6n reciben en el estado, qué competencias se les reconoce u otorga, qué forma de asociarlas al poder se establece, etc. En rigor, el corporativismo político es tal cuando de alguna manera, siendo variable la dimensión de aquellas competencias y la intensidad en la forma de asociar las corporaciones al poder del estado, tales corporaciones |
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