El derecho político, su historia y sus conceptos fundamentales
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b) además del problema o de la cuestión, parece obvio decir que los hombres han de conocerlos; sobre una cuestión secreta o reservada no se puede opinar porque se la ignora; y acá es importante destacar que la publicidad de los actos de los gobernantes que caracteriza a un gobierno republicano tiende, precisamente, a ponerlos bajo consideración, crítica y control de la opinión pública; c) en tercer lugar, sobreviene la etapa del análisis del problema, que lo somete a examen y permite formar concepto o juicio acerca de él; d) la cuarta etapa ya se, concreta cuando en tomo del problema ‘se forman opiniones individuales; acá es el hombre quien opina individualmente, y acá es donde puede ser importante el papel de los líderes, de los científicos, de los estudiosos; e) después de las opiniones individuales, se opera el ingreso y la recepción de las mismas en la generalidad del grupo social de que se trata; f) Finalmente, si’ todas las etapas anteriores se cubren del modo expuesto, surge a su término la opinión pública política. Señalamos que en la formación de la opinión, juegan intensamente los hombres individualmente y los grupos, pero en forma minoritaria; y que en la etapa de recepción social de esa opinión y aparición de la opinión pública, la notoriedad y constancia acentúan la difusión mayoritaria. Cuando ya tenemos opinión pública, podemos observar que en el seno de la sociedad hay hombres y grupos que la asumen, que la hacen suya, y que activamente adhieren a ella, y otros que se acomodan o amoldan siguiéndola pasivamente, tomándola en cuenta, etc. Otros, por fin, la combaten y discrepan pudiendo quizás dar origen a la formación de una opinión pública opuesta. Podría hablarse de fuentes de la opinión pública en el sentido de sujetos promotores de ella, de agentes que expiden o emiten opinión. Pero para que tal opinión sea pública, habrá que añadir a la creación original la notoriedad y la constancia que operen su ingreso en la colectividad. En el curso de las etapas descriptas, y hasta que los grupos de opinión que componen. “el público político” asumen la titularidad de una opinión pública, la génesis y el desarrollo de ésta se mueve en ámbitos o lugares distintos; pueden ser la calle, el café, la tertulia, el teatro, el cine, el local de un periódico, el comité, la universidad, el club, la sede de una asociación o academia, un lugar público (la plaza, el estadio, la iglesia), etc. Y llegamos así a los medios, canales o vías que se utilizan, tanto en el proceso de gestación de la opinión, como posteriormente y una vez formada, para difundirla y mantenerla. Aquella opinión que todavía no ha llegado a ser pública, y que para serlo precisa adquirir notoriedad y constancia, ingresa y es recepcionada en la generalidad del grupo social mediante medios de comunicación y difusión. Esos medios varían según la estructura de una sociedad determinada y según la incidencia que los ámbitos donde la opinión surge tienen en esa sociedad. Bueno, en materia de medios o instrumentos de formación de la opinión, casi huelga afirmar que el libre acceso a las fuentes de información es importantísimo. Si al enumerar las etapas dijimos que el problema o la cuestión sobre los cuales ha de haber luego opinión pública necesitan ser conocidos y examinados, comprendemos fácilmente que la “noticia” de ese problema o cuestión debe ser captada: ha de poder irse a las fuentes de información a recogerla. Después de esto, viene la transmisión: las opiniones individuales tendrán que divulgarse. Y cuando ya esté formada la opinión pública, habrá que mantener su publicidad. En todos estos ciclos se movilizan los distintos medios técnicos que conocen las sociedades contemporáneas: la imprenta, la prensa, la radio, la televisión, el cine, etc. O sea que los mismos medios que sirven para dar notoriedad a una opinión y hacerla pública, la difunden una vez formada. En la emisión y expresión de la opinión, hay formas variables tanto en intensidad como en el modo de hacerla circular. Aunque a primera vista parezca que la notoriedad, constancia y publicidad de una opinión no pueden lograrse de modo clandestino, lo cierto es que la técnica del rumor, la murmuración, el cuchicheo, etc., representa una forma anónima y embozada de publicidad, que opera profundamente. Frente a este modo de circulación, hay otros abiertos y declarados, que son los más frecuentes, a través de las técnicas ya señaladas: prensa, radio, televisión, etc. Cualquiera sea el medio emisor y transmisor, corresponde ahora distinguir la publicidad de la propaganda. La publicidad tiene, en sí misma, la finalidad de poner algo en conocimiento del público, sea la noticia de un problema en la etapa de formación de la opinión, sea la misma opinión pública ya existente. Diríamos que la publicidad es objetiva, porque muestra, transmite y difunde. En cambio, la propaganda ya lleva una intención subjetiva: promover y conseguir adhesiones; es una forma de persuasión que intenta convencer, y que para ello algunas veces llega a deformar o falsear el punto de vista que inocula en las masas. La propaganda es, por ej., vehículo indispensable para el mito político, y es instrumento eficaz en los regímenes totalitarios, lo cual no significa que siempre y necesariamente actúe de ese modo, ni con tales objetivos, ni en esos sistemas. Pero siempre —sí— la propaganda está destinada a las masas, y dirigida a los sentimientos y emociones colectivos. Concepto de presión. Presiones sobre los gobiernos, clases, caracterìsticas El tema que ahora se nos pone por delante trata de captar el fenómeno de las presiones que se ejercen sobre el poder político. La presión es una influencia, es una gravitación, es también una fuerza. Si decimos que esa presión se ejerce o recae sobre el poder, queremos decir que se ejerce o recae sobre los hombres que son titulares del poder, que son gobernantes, o que por lo menos forman el elenco de la administración pública. La presión es, en su última y cruda realidad, un fenómeno psicológico, porque es una influencia o una fuerza que va a pesar en la voluntad psicofísica de los hombres que ejercen el poder. Si este ligero enfoque inicial ha comenzado mostrando hacia dónde se dirige la presión, hemos de completarlo recordando que son también hombres los que ejercen la presión. En suma, unos hombres presionan a otros hombres, siendo los presionados aquéllos que se sitúan en el ámbito del poder político. ¿Y para qué se ejerce la presión? Es muy simple: el sujeto que ejerce la presión, presiona para que los gobernantes satisfagan ciertos intereses que “interesan” al presionante. O sea, para que las decisiones del poder sean favorables a la pretensión de quien presiona. De este modo, el fenómeno queda bastante claro: la presión es una fuerza o influencia que tiende a condicionar y motivar la toma de decisiones por parte de quienes ejercen el poder, con el fin de que esas decisiones satisfagan los intereses que importan a aquél que presiona. Tenemos, entonces: a) un sujeto que presiona, al que desde ahora llamamos “factor” de presión; b) un sujeto presionado, que siempre es, directamente o indirectamente, un hombre que se mueve en el radio del poder político; c) un objetivo, que es satisfacer determinados intereses pretendidos por el factor de presión; d) una técnica, que es el medio concreto usado para presionar. Si el poder es una fuerza o energía, y si el factor de presión también pone en acción una fuerza o energía, el fenómeno de la presión enfrenta dos fuerzas y las pone en competencia y confrontación. Puede ser que en ese juego, la dinámica política señale que tiene mayor fuerza el gobernante al rechazar o asimilar la presión, o que la tiene el factor de presión al imponerse. Pero cualquiera sea la hipótesis, siempre las dos fuerzas que entran en acción tienen importancia y se colocan frente a frente, porque aunque el gobernante rechace la presión y no satisfaga las pretensiones del factor de presión, debe tomar y toma en cuenta esa presión cuando adopta la decisión política. La dosis o cantidad de energía con que cuenta el poder político aumenta o disminuye, se fortalece o se debilita, según sea el equilibrio y la competición de fuerzas entre los gobernantes y los factores de presión que influyen sobre ellos. Lo que realmente “puede” hacer el gobernante depende de límites reales que, en buena parte, provienen de esta dinámica accionada por los factores presionantes. Tal sería el tema de los límites fácticos del poder. Con mucha agudeza se ha dicho que la constitución del estado señala quiénes son los titulares del poder, pero no nos dice cuáles son las presiones que pueden ejercerse sobre él. Este peso de las presiones se mueve en el ámbito real de las conductas sociales, de los comportamientos políticos, y se vincula al funcionamiento empírico del régimen político, aunque las normas escritas no describan el fenómeno. Dado que las presiones influyen, gravitan y motivan las decisiones del poder estatal, hay quienes opinan que los factores de presión componen un gobierno invisible, oculto o paralelo. Quienes así piensan suponen que la decisión formal es adoptada por el gobierno “oficial”, pero que el contenido de la decisión es impuesto por el gobierno “oculto”. Estamos en total desacuerdo con este punto de vista. No se trata de eso. Para nosotros, el hecho tiene otra explicación: no es que el gobierno oficial se desplace de lugar, ni que el poder cambie de hecho de titulares; ocurre solamente que el gobierno oficial que ejerce el poder del estado, recibe influencias y presiones que inciden en su dosis de fuerza y energía, y que aumentan o decrecen su capacidad, de acción, su poder en cuanto potencia y posibilidad de acción. Se trata, en definitiva, de un fenómeno de formación, determinación y motivación de la voluntad oficial de los gobernantes y de las decisiones políticas que adoptan. Pero el poder estatal continúa siempre ubicado en su sitio, sin que los factores presionantes pasen sustituirlo de hecho, ni se conviertan en gobierno invisible o paralelo, Lo que varía es la expansión del poder, su quantum; nunca su titularidad ni su ejercicio. Es habitual que, dada la fuerza que despliegan los factores de presión, y la repercusión que tienen en el poder del estado, se los denomine a veces poderes de hecho, o también contrapoderes. La terminología es aprovechable, en cuanto los factores de presión realmente gravitantes son o actúan como poderes sociales, y en cuanto, por estar frente al poder político y demarcarle los límites de su posible capacidad de obrar, son contrapoderes, poderes en frente o en contra, en disputa o en lucha. Pero quede bien aclarado que los factores de presión son poderes sociales pero no son poderes políticos, no tienen y no ejercen el poder político, aunque sí invisten el carácter de fuerzas políticas. No son el poder político porque lo único que hacen es gravitar sobre él; son fuerzas políticas porque como poderes sociales se politizan al recaer sobre el poder político, al dirigirse a él, al intercalarse en la dinámica del poder político. Factores de presión: clases y características. De los sujetos que presionan sólo hemos dado el nombre: “factores” de presión, y sólo hemos dicho que son hombres. Pormenorizando el problema, dividimos a tales factores en das clases principales: a) factores individuales, en los que el sujeto que presiona es uno solo; por ej.: un líder político, un primer ministro, un diputado, la mujer del gobernante de turno, cualquier persona favorita del gobernante que compone su elite, etc.; b) factores colectivos o plurales, en los que el sujeto que presiona es un grupo, organizado o no; por ej.: el grupo de los jubilados, una asociación de jubilados, una iglesia, un sindicato, un conjunto de trabajadores etc. Los grupos de presión son factores de presión colectivos, pero no son los únicos sujetos presionanteS. Estudiar los grupos de presión como tema central o exclusivo de las presiones es prestar indebidamente más atención al tipo de sujeto o factor de presión, que al fenómeno en sí de la presión sobre el poder. Hay que esquivar y disipar otro error de enfoque. Quienes casi reducen el tópico de las presiones al tema de los grupos de presión, observan una clase de presión que, además de tener como sujeto a un grupo, proviene del seno de la comunidad gobernada. Y en rigor, importa estudiar la presión como fenómeno de la dinámica política, venga de donde viniere, y sea quien fuere el sujeto autor de la presión. Por eso, conviene puntualizar que hay presiones que surgen, se despliegan y concluyen en el ámbito mismo del poder, entre hombres que son sus titulares y que lo ejercen. Tal el caso del primer ministro que presiona al jefe del estado o al parlamento; del presidente que presiona a los ministros o a los legisladores o a los jueces; de legisladores que presionan al primer ministro o al presidente, etc., etc. Las presiones que circulan dentro del área del poder son tan presiones corno las que provienen de afuera o surgen desde la comunidad. Las presiones, cualquiera sea el factor que actúa como sujeto de presión, tienen como destinatario al poder. Esto quiere decir que, directa o indirectamente, se dirigen a él para condicionar, influenciar y motivar las decisiones del poder. La variante radica en que a veces se presiona inmediatamente a los hombres titulares del poder —por ej.: al presidente, a los ministros, a los legisladores, a los jueces—, y otras veces se presiona a un destinatario intermedio, con miras a rebotar finalmente en el poder —por ej.: presionando. a un partido político, a un sindicato, a la opinión pública, etc., para que, de reflejo e indirectamente, la presión llegue hasta los titulares del poder a través de aquellos destinatarios—. Las presiones pueden ser, en cuanto a su duración, permanentes, transitorias, ocasionales, latentes, etc., Permanente puede ser la del partido político gobernante sobre el poder ejecutivo y el parlamento; transitoria, la de un grupo de jubilados en el momento de discutirse la ley que los afecta; ocasional, la de un grupo callejero que reacciona contra la policía para que deje en libertad a manifestantes detenidos; latente, la que a modo de vigilancia y expectativa ejerce una liga de moralidad pública sobre todas las medidas oficiales que inciden en el pudor público. En cuanto a la técnica que usan los factores de presión, hay diferentes medios y métodos de acción política; unos son lícitos, otros no. Así, pueden valerse de la petición condicionada (apoyamos al partido gobernante si se dicta tal o cual ley que favorece los intereses para cuyo logro presionamos), de la propaganda, de las reuniones públicas, de la prensa, etc., etc.; o bien acudirse a la violencia, a los secuestros, a la actividad delictuosa en general. La acción de los factores de presión se desarrolla en diferentes épocas o etapas, pudiendo citarse la que se moviliza en períodos electorales, y la que tiene lugar durante el funcionamiento de los órganos del poder ya constituidos. En esta segunda etapa, la presión directa sobre el poder toma como posibles destinatarios a:. a) el poder ejecutivo y la administración; b) el parlamento; c) el poder judicial. La presión sobre los jueces es la única que siempre nos parece de poco valor y ética, porque empaña la imparcialidad, el sosiego y la profesionalidad del órgano encargado de administrar justicia. La presión sobre los demás órganos no es siempre ni por sí misma des-valiosa; lo será según los objetivos (intereses) que persiga, y sobre todo según los métodos que utilice en su técnica de influencia (ilícitos). Los grupos de presión. Localizados los grupos de presión entre los factores colegiados, colectivos o plurales que accionan desde la comunidad gobernada, encontramos su base sociológica en el pluralismo de intereses sociales que existen en un estado. Puede decirse que un grupo de interés es un conjunto de individuos que tienen un interés común; ese grupo social puede estar organizado en forma de institución, asociación, persona jurídica, etc., y puede no estar organizado. En la teoría de la sociedad nos hemos ocupado de estos aspectos. Ahora resta decir que el grupo de interés (organizado o no) se convierte en grupo de presión o actúa como grupo de presión cuando para conseguir la satisfacción de ese interés, utiliza la presión como una fuerza política de influencia sobre el poder estatal. Tales grupos pueden ser, según la índole de su interés: económicos, culturales, religiosos, deportivos, civiles, comerciales, filantrópicos, y a veces estrictamente políticos. Por la variedad de intereses que los mismos grupos multiplican y hacen presentes ante el poder estatal mediante la presión, se llega a hablar de que de hecho implican una verdadera y espontánea representación funcional, no institucionalizada políticamente pero visible en la dinámica del poder, más allá del cuadro formal y desbordando las estructuras de la constitución escrita. Sea que se les llame o no poderes de hecho, el estudio de la constitución material y del régimen político no puede dejarlos de lado. Estados Unidos es un ejemplo excepcional de regulación formal de las presiones ejercidas por grupos. La ley de 1946 conocida con el nombre de “Lobbyng Acb” se ocupa de establecer previsiones sobre la forma de actuación y sobre el control de las personas que por sí o a través de gestores, agencias, etc., Influyen sobre los legisladores para obtener la sanción de leyes favorables a los intereses que representan. El término “lobbyng” deriva de “lobby”, palabra ésta que designa al corredor o pasillo 4e1 congreso; el vocablo “lobbyst” se usa para mencionar a la persona ajena al congreso que se ocupa de patrocinar los intereses por cuyo éxito presiona. |
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