El derecho político, su historia y sus conceptos fundamentales
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El Poder Constituyente. Orden Jurídico. Ley Fundamental. Conviene recordar que al exponer el tema de lo permanente y lo histórico en el estado, dijimos que el estado es una organización política necesaria que le es dada al hombre mediante su instinto social y político, pero que el modo y la forma concreta de cada estado empírico (práctico, real, actual), no son dados naturalmente, sino que emergen de lo que en cada circunstancia deciden los hombres con su libertad y su voluntad. Entonces, bien podemos afirmar que la decisión a través de la cual se elige e impone una particular organización a cada estado, es el poder constituyente. Poder ya sabemos que significa energía, capacidad y aptitud para hacer algo; el adjetivo “constituyente” significa calificar a aquel poder como la energía o capacidad para “constituir” al estado, para darle constitución, organización estructura, modo de existencia política. Ese poder constituyente es el que establece el orden político y jurídico de cada estado, o sea, la Constitución en sentido material, como composición o estructura de la convivencia politizada, y como derecho básico. Tal poder constituyente crea un derecho constitucional positivo para cada estado, “pone” en vigor un derecho que da forma o informa al estado. En otro sentido, podemos advertir que el poder constituyente que de ese modo ordena a un estado en el momento de su nacimiento, está creando o fundando un estado en la etapa que, por eso mismo, se llama primigenia u originaria. A ese poder constituyente lo denominamos, por tal razón, originario. Y así como empezamos observando que el modo concreto de organización de cada estado —variable históricamente según la circunstancia de lugar y de tiempo— no está naturalmente dado a priori, sino que deriva de lo que cada comunidad resuelve adoptar libremente, ahora hemos de añadir que ningún hombre y ningún grupo están señalados especialmente para hacer esa opción, sino que ejercería es una facultad de todos indeterminadamente. Esto quiere decir que la decisión originaria que hemos llamado poder constituyente pertenece a toda la comunidad, o lo que es lo mismo, que ese poder reside o radica en el pueblo, o que el pueblo es el sujeto titular del mismo. De inmediato hay que agregar algo aclaratorio: el poder constituyente originario reside en el pueblo en el sentido negativo de que nadie está investido particularmente de él, Pero al ejercerse “en acto”, como la multitud no puede normalmente hacerlo, el poder constituyente es detentado por quien (un hombre o un grupo) expresa realmente la voluntad social predominante en una comunidad, logrando consenso suficiente del pueblo y logrando también eficacia o efectividad en el orden que crea —esto es, imponiendo un orden constitucional que tenga duración, estabilidad y funcionamiento-. El poder constituyente originario no está condicionado ni limitado por otro orden jurídico anterior ni superior. Por eso decimos que carece de límites de derecho positivo, bien que en otro sentido deba tomar en cuenta dos cosas: a) el valor justicia o derecho natural, para establecer un derecho constitucional justo; b) la realidad social de la comunidad, para establecer una constitución que responda a esa misma realidad social con todos sus ingredientes culturales, geográficos, económicos, religiosos, etc. Una vez ejercido con eficacia el poder constituyente originario tenemos al estado organizado por él con una constitución u orden jurídico constitucional. Ese estado tiene también, entre sus cuatro elementos, un poder que se llama poder político o poder constituido. En la tipología del constitucionalismo moderno, se afirma que ese poder constituido debe ejercerse de acuerdo con la constitución, o al revés, que no debe ejercerse violando la constitución. Cuando la constitución ha de ser reformada, aparece otro poder constituyentes que ya no es originario, sino derivado. El poder constituyente derivado se habilita para llevar a cabo la enmienda o revisión de la constitución. Los límites de ese poder constituyente pueden ser de dos clases: a) de forma, en cuanto se tiene que usar siguiendo el procedimiento o mecanismo fijado por la constitución que se va a reformar, y no de cualquier manera; b) de contenido, si es que la constitución a reformar tiene cláusulas o partes que no se pueden suprimir, destruir, alterar o modificar, y que por presentar tal dureza se denominan contenidos pétreos. Si una reforma constitucional se realiza violando el procedimiento indicado para hacerla, o los contenidos, la reforma es inválida. Poderes, órganos y su funcionamiento. Caracterización de la legislación, la Justicia y la Administración del Estado. Poder. (Del bajo latín “potere”, y éste del latín “possum”, “posse”, tener dominio, fuerza o facultad). Dominio, imperio, facultad y jurisdicción que uno tiene para ordenar o hacer una cosa. Acto o instrumento en el cual consta la facultad dada a otro para que en lugar de uno y representándole, pueda hacer una cosa. (Dicc. Sapiens). En política, se llama poder a la soberanía que ejerce el estado a través de tres funciones: la ejecutiva, la legislativa y la judicial (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial). Los tres poderes son ejercidos por el gobierno, el congreso y los magistrados y para que se garantice una situación democrática, deben estar casi perfectamente equilibrados. También desde el punto de vista político, el poder forma parte de cualquier acto vinculado a la materia. La mayoría de los analistas y pensadores sostienen que la relación entre poder y autoridad exige la imposición de ciertas normas sociales, ya sea por el prestigio ganado o por la fuerza que a veces degenera en el terror. Toda persona que llegue al gobierno o a ocupar un cargo parlamentario debe haber ejercido cierto tipo de poder para convencer a los electores y debe ejercerlo en el desempeño de su cargo. Para mantenerse dentro del esquema democrático, las cuotas de poder de cada uno deben estar muy bien dosificadas. De lo contrario, puede caerse fácilmente en a dictadura, tanto de gobierno como parlamentaria. La diferencia entre poder y autoridad, términos que suelen confundirse con asiduidad (continuidad, permanencia), es que el poder se ejerce, mientras que autoridad es una cualidad de la persona. Ambos son complementarios. Es casi imposible ejercer el poder sin autoridad, ya que generalmente estas situaciones degeneran en conflictos. Sin embargo, se puede tener gran autoridad sin necesidad de ejercer el poder. En el Paraguay, en épocas anteriores a la vigencia de la Constitución Nacional de 1992, ha sido ejercido por unos pocos ya sea por ostentar una fuerte posición económica o por liderar cuerpos armados. El poder, por lo tanto, ha sido más impuesto por el terror que por la razón y por lo tanto ha sido una permanente fuente generadora de conflictos. Claramente lo indican así, la sucesión ininterrumpida de gobiernos que no pudieron completar sus mandatos, la gran cantidad de revoluciones y guerras civiles y prolongadas y sucesivas dictaduras que tuvo sumergido en el miedo al país durante casi 90 años. Hay excepciones, por supuesto, de hombres que accedieron al poder basándose en la autoridad, respeto y consenso de los demás. La nueva Constitución establece, en el artículo 3, que el pueblo ejerce el poder público por medio del sufragio, que el Gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control; que ninguno de estos Poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna, individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público y que la dictadura está fuera de la ley. La Constitución de 1992 aclara que el “pueblo ejerce el Poder Público por medio del sufragio”. Sufragio viene del latín, (sufragium) que era un parecer o dictamen que se emite sobre un punto determinado o elección de un sujeto, participando, de este modo, de la vida pública de un Estado. “El gobierno será ejercido en un solo poder por una legitimación única que es el sufragio. Y ese principio proviene del pueblo. Es el principio legitimador central de nuestra concepción de! poder público.” El Artículo 30 textualmente expresa que “El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de independencia, equilibrio, coordinación y reciproco control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna, individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder público. La dictadura está fuera de la ley” Está sustentado en la teoría o principio sobre la separación de poderes se convirtió en pilar fundamental de los regímenes democráticos liberales, remontándonos a Locke (1690) en el ‘Tratado del Gobierno Civil” y a Montesquieu (1748) en “El Espíritu de las leyes”. Locke en su obra dedicó el Capítulo XI al “Poder Legislativo, Ejecutivo y confederativo de un Estado” donde percibe la necesidad de dividir el poder en funciones, pero no es claro en sus objetivos. Describe un poder Legislativo encargado de hacer las leyes, un poder Ejecutivo que debe ejecutarlas y no hacerlas, para evitar que se aproveche de esta situación para violentadas y un poder confederativo que se origina en los derechos naturales de los hombres e interviene para dirimir sus diferencias con otras comunidades. Si bien distingue los poderes Ejecutivo y confederativo, éstos se hallan siempre unidos y coinciden con el actual Ejecutivo: administración, paz y guerra. Al Poder Judicial lo subordina como una dependencia del Ejecutivo. Con Montesquieu se precisó la teoría y fue una revolución en el largo proceso de definición del poder: Nos dice: “Libro XI, Capítulo VI: De la Constitución de Inglaterra: Hay en cada Estado tres clases de poderes: el poder Legislativo, el poder Ejecutivo de los asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder Ejecutivo de los que dependen del derecho civil. Por el poder Legislativo, el príncipe, o el magistrado, promulga leyes para cierto tiempo o para siempre, y enmienda o deroga las existentes. Por el segundo poder, dispone de la guerra y de la paz, envía o recibe embajadores, establece la seguridad, previene las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos o juzga las diferencias entre particulares. Llamaremos a éste Poder Judicial, y al otro, simplemente, poder Ejecutivo del Estado... Todo estaría perdido si el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas principales, de los nobles o del pueblo, ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o las diferencias entre particulares”. La base doctrinaria de su pensamiento es señalar como única fórmula de garantizar la libertad y limitar el poder que sus tres funciones legislativas, ejecutivas y judiciales, sean ejercidas por funcionarios, magistrados y órganos diferentes. Durante los Siglos XVII y XVIII la teoría de la “división de poderes” y de “frenos y equilibrios” se convirtió en el mecanismo central para garantizar la libertad política y económica en los sistemas liberales y democráticos modernos. Durante la Revolución Francesa en las leyes deI 16 y 24 de agosto de 1790, que hasta la fecha rigen en Francia, en su Artículo 13 se distingue entre las funciones Judiciales y administrativas. Esto fue ratificado por el decreto del 16 fructidor del año III del período revolucionario. La separación del poder en el Siglo XX se convirtió en la “División del poder”. En la actualidad se sostiene que, lo importante de la división y equilibrio de poderes, es su finalidad, desde sus inicios, de evitar su concentración en un poder absoluto en una sola mano. Al distribuirse el poder en varios magistrados que lo ejercen enmarcadas sus competencias en una Constitución nos permite clasificar las funciones del gobierno en tres: 1) La decisión política fundamental. Legislación. 2) La ejecución o administración de la decisión. Ejecutivo. 3) El control político público y privado. Judicial. La doctrina moderna sostiene la tesis de la unidad del poder público que se ejerce por tres órganos. Así está aceptado en las modernas constituciones, entre otras, de España (1978), Colombia (1991), Argentina (1994) y Paraguay (1992). El aceptar la noción de la unidad del poder público, separado funcionalmente tiene los efectos siguientes: a) Todas las funciones emanan de un mismo poder y tienen igual importancia. b) No se debe encasillar las funciones del poder en compartimentos estancos. c) Como el poder es uno, y la búsqueda es por limitarlo debe darse una mayor participación a la oposición. Esta tesis tiene consecuencias en relación al equilibrio, control y funcionamiento de los distintos órganos del gobierno. Ninguno de los poderes es exclusivo, y debe interactuar con los otros. Durante los Siglos XVI y XVII hubo una tendencia a centralizar el poder en el órgano administrador o Ejecutivo. Los Siglos XVIII y XIX fueron épocas de asambleas con poder descentralizado. El Siglo XX se caracteriza por una centralización nuevamente hacia el Ejecutivo. No obstante, cabe destacar que cada régimen Constitucional, tiene una sistemática propia sobre el particular. El sistema elaborado en la Constitución de 1992 es “presidencialista con sujeción parlamentaria”. El Ejecutivo no se integra solo con el Presidente de la República sino también con los Ministros que son solidariamente responsables. El Congreso controla al Ejecutivo con diversos mecanismos: informes, interpelación a los altos funcionarios, voto de censura, juicio político, Contralor independiente, Defensor del Pueblo, acuerdos del Senado, etc. La fórmula “equilibrio, coordinación y recíproco control” define una relación de armonía y no sujeción de ninguna de las funciones del gobierno sobre las otras. En nuestro Artículo tercero surge diáfana la tesis: no hay un poder por encima, ni por debajo del otro. Si uno de los poderes pretende primar sobre los otros, su accionar es contra constitucional y abre el camino de la dictadura que puede ser ejercida por el Legislativo, el Ejecutivo o el Judicial. Definiendo, la Carta Magna en su Artículo 3°, que “La dictadura está fuera de la ley” cualquiera sea el poder que la pretenda ejercer. Poder constituyente y soberanía. El poder constituyente no tiene que confundirse con la soberanía. La decisión originada del pueblo para establecer su propio orden jurídico nada tiene que ver con la soberanía, aunque muchas veces se mezclen indebidamente los conceptos. El poder constituyente originario pertenece al pueblo, que es su titular; en cambio, la soberanía no tiene titular, ni hay soberanía del pueblo, ya que la soberanía es cualidad del poder constituido, y no existe antes de que exista el estado y el poder del estado. Lo que ocurre es que cuando el poder constituyente originario organiza a un estado sin que el orden jurídico que crea se subordine a otro orden jurídico superior, el poder constituido de ese estado así fundado tendrá cualidad de soberanía. En tal hipótesis, el poder constituyente originario crea un estado con poder (constituido) soberano. La doctrina de la supremacía constitucional. En el constitucionalismo moderno se ha elaborado la doctrina de la supremacía de la constitución, referida especialmente al caso del estado que tiene constitución escrita y rígida. A esa constitución se la considera suprema, o sea, fundamental, y se la ubica en la cúspide de una pirámide (si la imagen se mira de -arriba para abajo) o en la base (si se la. mira de abajo para arriba). Cualquiera sea la perspectiva, la constitución encabeza y preside todo el orden jurídico y político del estado, haciendo derivar de ella las demás normas y los demás actos que integran aquel orden jurídico. De este modo, se logra un orden coherente, jerárquico y graduado, en el que las normas y los actos se emiten, en su forma y en su contenido, de acuerdo con la constitución. Hay así, un orden de prelación y prioridad, a cuya cabeza o en cuya base está la constitución. De aquí en más, el principio de supremacía puede recibir también el rótulo de superlegalidad porque la constitución es la súper-ley o ley máxima, que está por encima de las demás y tiene superioridad sobre ellas. Una vez que se ha situado a la constitución del modo señalado, el principio procede a enunciar que todo el orden jurídico y político del estado debe estar de acuerdo con la constitución y que no debe violarla: leyes, decretos, reglamentos, actos administrativos, sentencias, etc., y también la actividad privada de los particulares, han de conformarse con la constitución y no la deben conculcar o transgredir. Si la violación se produce, y aparece una norma o un acto de infracción de la constitución, hay un defecto o vicio que se llama inconstitucionalidad, y que priva de validez a la norma o al acto lesivos de la constitución. |
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