Derechos fundamentales cuya protección se invoca




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REPÚBLICA DE COLOMBIA



CORTE CONSTITUCIONAL

- Sala Quinta de Revisión -

SENTENCIA T- 909 DE 2009

(Diciembre 7; Bogotá D.C.)
Referencia: Expediente T-2.359.979.

Accionante: Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya.

Accionado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–, Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT–.

Fallo objeto de Revisión: sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda –Subsección “A” –, del dieciséis de abril de 2009 que confirma la sentencia proferida el día 25 de noviembre de 2008 por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca.

Magistrados de la Sala Quinta de Revisión: Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Nilson Pinilla Pinilla.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.

I. ANTECEDENTES.
1. Demanda y pretensión.
1.1. Elementos de la demanda.
- Derechos fundamentales cuya protección se invoca: derechos a la garantía del debido proceso (artículo 29 C. N.), a la propiedad territorial (artículos 58, 60, 64, 55 transitorio C. N.) en conexidad con el derecho constitucional fundamental a la vida, a no ser forzados a desaparecer como pueblo afrodescendiente; el bloque de constitucionalidad (artículo 93 C.N.) y, en consecuencia, la Convención Americana de Derechos Humanos y el Convenio 169 de la OIT.
- Conducta que causa la vulneración: Desconocimiento del derecho constitucional fundamental al debido proceso administrativo y, más concretamente, el derecho a obtener, sin dilaciones injustificadas, una decisión de fondo por parte del órgano competente en el procedimiento adelantado según el Decreto 1745 de 1995 que reglamentó la Ley 70 de 1993 en lo atinente a la titulación colectiva de los territorios a Comunidades Afrodescendientes. La demora infundada en el tiempo para el reconocimiento de la propiedad ancestral de ciento noventa mil (190.000) hectáreas que forman parte del Territorio Colectivo de las Comunidades Afrodescendientes asentadas en la Cuenca del Río Naya –comprendido entre los departamentos del Valle del Cauca y Cauca–, ocasiona perjuicios irremediables pues posibilita la compra y venta de tierras por parte de foráneos, la implementación de cultivos de uso ilícito y el desarrollo de cultivos de palma aceitera por parte de personas ajenas al territorio ancestral e impide la existencia y pervivencia de las comunidades allí asentadas.
- Pretensión: que se confiera el amparo invocado y se ordene al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER– y a la Unidad de Tierras Rurales –UNAT–, que de manera pronta, efectiva, con celeridad, economía y sin dilaciones injustificadas, resuelva la solicitud de titulación colectiva realizada por el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya en el marco de la Ley 70 de 1993 y el Decreto Reglamentario N. 1745 de 1995 elevada ante el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria –INCORA– el día 23 de diciembre de 1999, reiterada el 22 de junio de 2004 ante el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER– que mediante Decreto 1300 de 2003 fue constituido como el nuevo ente competente e instada de nuevo el día 6 de mayo de 2008 ante la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT– que se constituyó como la nueva entidad competente. Además, que se adopten las medidas indispensables encaminadas a garantizar la no intervención sobre el territorio del Río Naya, hasta tanto se dicte una decisión de fondo y se establezca la titulación respectiva. En consecuencia, que se evite cualquier gravamen, enajenación, compra o venta de tierras, al igual que se impida la realización de cualquier proyecto de carácter agroindustrial o de explotación de recursos naturales.

1.2. Fundamento de la pretensión.
1.2.1. El actor, en calidad de Representante Legal del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya sustentó su pretensión en las siguientes afirmaciones y medios de prueba:
- Refirió el peticionario que los pobladores afrodescendientes del Río Naya habitan esa cuenca aproximadamente desde el año de 1680, territorio al que arribaron sus ancestros provenientes de África como esclavos. Indicó que el primer título que da cuenta de esa propiedad ancestral apareció en el año de 1775, en registro efectuado ante la Notaría Primera de Popayán por los señores Ángulo y Corvea1.
- Señaló que de conformidad con el último censo configuran una población de 18.550 afrodescendientes ubicados en la parte baja de la Cuenca del Río Naya –en las márgenes de los Departamentos del Cauca y Valle del Cauca–2.
- Relató que el día 23 de diciembre de 1999 el señor Isabelino Valencia Rodallega, en calidad de representante legal del Consejo Comunitario del Río Naya3, solicitó “la titulación colectiva en calidad de TIERRAS DE LAS COMUNIDADES NEGRAS, un globo de terreno con una extensión aproximada de DOSCIENTAS MIL HECTÁREAS (200.000 Has)”. (Mayúsculas dentro del texto original. Expediente cuaderno uno, folio 3)
- Informó que con fundamento en la solicitud efectuada, el INCORA había dado comienzo a un procedimiento por medio de la resolución 00451 del 23 de junio de 2000. Indicó, a renglón seguido, que la gerencia de ese instituto había ordenado “‘la práctica de la visita a la comunidad del Río naya (sic) designando a los funcionarios que la realizarían y fijando la fecha del 7 al 28 de julio de 2000 para adelantarla’”4. (Expediente cuaderno 1 a folio 3)
- Contó que el día 11 de septiembre del año 2000, la Universidad del Cauca presentó una oposición a la solicitud de titulación colectiva y argumentó ser propietaria de las tierras de la cuenca del Río Naya, a partir de un “un permiso de explotación minera otorgado en 1.822 por el Vicepresidente General Santander, al entonces Colegio Mayor del Cauca a través del decreto ejecutivo del 6 de octubre de 1827”. (Expediente cuaderno 1 a folio 3)
- Mencionó que en el mes de octubre de 2002 el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) en el Informe Técnico escrito bajo el título “Los derechos de propiedad de la Universidad del Cauca, frente a las demandas territoriales de las comunidades negras, indígenas y campesinas en la Hoya hidrográfica del río Naya”, reconoció la ocupación ancestral de los afrodescendientes del Naya en dicho territorio e hizo un grupo de recomendaciones. (Expediente cuaderno 1 a folios 4-7) y acentuó cómo a partir del documento mencionado, resultaba factible establecer que el INCORA disponía –desde el mes de octubre de 2002–, de una definición de los pasos a seguir. debían dar para proceder a la titulación de la propiedad colectiva.- Subrayó, que ese marco de acción abarcaba el reconocimiento de la legitimidad y legalidad subyacente a la solicitud elevada por la comunidad en relación con la titulación colectiva. Enfatizó que tanto el INCORA como, a continuación, el INCODER debieron adelantar ese procedimiento “para allanar el camino del reconocimiento del derecho a la propiedad legal de [su] pueblo afrodescendiente del río Naya”. (Expediente cuaderno 1 a folio 7)
- Hizo hincapié en la falta de gestión del INCORA, entidad que se mantuvo renuente ante las reiteradas solicitudes de titulación colectiva “planteadas en el marco del seguimiento a las Medidas Cautelares otorgadas por la Honorable Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA”. En este orden, destacó que este instituto se había tomado dos años para presentar su informe Técnico-Jurídico e insistió en que, una vez formuladas las conclusiones y recomendaciones, habían pasado tres años más para que se produjera el informe de Clarificación de Propiedad que fue redactado por el INCODER (Expediente cuaderno 1 a folio 7)
- Narró que su territorio había sido objeto en el año 2001 de un operativo militar bajo el pretexto de adelantar “acciones contrainsurgentes, con la participación de estructuras de tipo paramilitar que se identificaron como ‘Bloque Calima’, con la anuencia y complicidad de unidades militares pertenecientes a la Brigada 3 del ejército, con sede en Cali”. Dijo con relación a lo anterior, que el operativo se había iniciado en la parte alta del Naya, en jurisdicción del municipio de Buenos Aires y anotó que los medios de comunicación habían dado a conocer la masacre allí acontecida que se apeló “La masacre del Alto Naya” y produjo “más de un centenar de víctimas entre ejecuciones extrajudiciales y desapariciones forzadas”. (Expediente cuaderno 1 a folio 8)
- Resaltó que muy pronto la ofensiva paramilitar había alcanzado la parte baja del Río Naya. Que habían asesinado y accedido carnalmente a Juana Bautista Ángulo, mujer afrodescendiente quien padecía problemas mentales y se había resistido al desplazamiento forzado por las fuerzas paramilitares. Este motivo, unido a la presencia de ulteriores amenazas, fue lo que condujo a que la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz así como el Consejo Comunitario del Río Naya solicitaran ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la adopción de medidas cautelares para evitar nuevos daños irreparables. Advirtió que entre las acciones adelantadas para cumplir con las medidas se habían realizado sendas reuniones en la ciudad de Cali, Popayán y Bogotá con la participación de representantes del gobierno colombiano y de la Universidad del Cauca, uno de cuyos propósitos prioritarios consistió en atender el asunto relacionado con la titulación colectiva del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Río Naya. (Expediente cuaderno 1 a folio 9).
- Expuso que el 22 de junio de 2004 había hecho uso del derecho de petición y se había dirigido esta vez ante el INCODER para reiterar su solicitud. Añadió que ante el incumplimiento por parte de esta entidad, los afrodescendientes del Consejo Comunitario del Río Naya habían presentado el día 23 de septiembre de 2004 una Acción Constitucional de Cumplimiento contra el INCODER y el Ministerio de Interior y de Justicia –Asuntos Étnicos–, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien dio traslado de la demanda al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, instancia que por medio de sentencia proferida el día 13 de enero de 2005 había resuelto negar las pretensiones “por falta de legitimación en la causa por pasiva frente al Ministerio del Interior y de Justicia –Dirección de Étnias” y adicionalmente había rechazado por improcedente la acción de cumplimiento. (Expediente cuaderno 1 a folio 13)
- Informó que el fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca fue apelado ante el Consejo de Estado –Sección Quinta. Sala de lo Contencioso Administrativo–, entidad que confirmó el fallo del a quo en cuanto negó las pretensiones de la demanda en relación con el Ministerio del Interior y de Justicia –Dirección de Asuntos Étnicos– y modificó la sentencia impugnada en lo atinente a la improcedencia de la acción. El alto Tribunal se pronunció, en efecto, de fondo sobre las pretensiones elevadas pero resolvió negarlas, pues consideró que la demanda elevada por el Consejo Comunitario del Río Naya, “en los precisos términos en que fue planteada, envuelve el reconocimiento de un derecho”. A juicio de la Corporación, el fin de la demanda fue que se ordenara a las autoridades demandadas disponer “de lo pertinente para la titulación de los terrenos ocupados por las comunidades negras que integran ese Consejo Comunitario, lo cual implicaría establecer, en sede judicial, el derecho que a esas comunidades negras asiste de ser propietarias colectivas de dichos terrenos”. Encontró el Consejo de Estado que esa autoridad era el INCODER tanto por lo establecido en el artículo 2º del Decreto 1300 de 2003 como por expresa disposición del artículo 17 del Decreto 1745 de 1995. Señaló, no obstante, que no constaba en el expediente información alguna en relación con la continuación de la actuación administrativa adelantada por el INCODER e insistió que en la contestación de la demanda esta entidad había guardado silencio al respecto por lo que dio entender que el trámite administrativo se encontraba suspendido5. (Expediente cuaderno 1 a folio 13)
- Manifestó que paralelo a lo anterior, desde el día 9 de marzo de 2005 habían solicitado de manera formal la intervención y el seguimiento de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo respecto de la solicitud de titulación colectiva del Naya y dijo que no habían obtenido respuesta alguna por parte de estas instancias de control. (Expediente cuaderno 1 a folio 13)
- Expresó, que a partir de los hechos relatados resultaba factible constatar la dilación en el tiempo que ha afectado las actuaciones desde la publicación por parte del INCORA del Informe Técnico Jurídico en octubre de 2002, lo que ha traído como consecuencia un grave desconocimiento del derecho constitucional fundamental a la garantía del debido proceso “sin dilaciones injustificadas”. Consideró que en el caso bajo examen también se había desconocido lo establecido en el artículo 209 de la Constitución Nacional de conformidad con el cual “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad […]”. Los entes accionados han generado que se pierda confianza en las actuaciones administrativas adelantadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por parte de INCODER y, en la actualidad, por parte de la UNAT. (Expediente cuaderno 1 a folio 13)
- Adujo que el día 20 de diciembre de 2005 el INCODER había dado a conocer el “Informe de visita previa al Procedimiento de Clarificación de la Propiedad en la Cuenca del Río Naya”, dentro del cual se ratifican las decisiones ya formuladas en el Informe Técnico del mes de octubre de 2002. Anotó que la Clarificación se efectuó a partir de la firma del Convenio Específico No. 140 de 2004 de Cooperación Técnica Interinstitucional entre el INCODER y el Departamento del Cauca y añadió que con este informe únicamente se había logrado determinar de manera técnica las áreas territoriales de la Cuenca del Río Naya. (Expediente cuaderno 1 a folio 18)
- Puntualizó que casi un año después, el INCODER por medio de su Oficina de Enlace Territorial No. 4 Cali y GTT Popayán, había ordenado mediante Resolución No. 001089 del 11 de septiembre de 2006 “el trámite administrativo tendiente a establecer la procedencia legal de declarar o no extinguido en todo o en parte el derecho de dominio privado del predio rural de 97.223.85 hectáreas propiedad de la universidad del Cauca en el globo de terreno conocido como CUENCA DEL RÍO NAYA, ubicada en los departamentos de Cauca y Valle del Cauca, dentro del proceso de diligencias previas de que trata el Decreto 2663 de 1994”. (Expediente cuaderno 1 a folio 18)
- Precisó que mediante Auto dictado el día 11 de septiembre de 2006 el mismo Instituto se abstuvo de “iniciar procedimiento de clarificación de la propiedad en la denominada cuenca del río Naya, ubicada en los departamentos de Cauca y Valle del Cauca, dentro del proceso de diligencias previas de que trata el Decreto 2663 de 1994”. Informó que la Universidad del Cauca había recurrido tanto el auto como la resolución el día 28 de noviembre de 2006. Un año después, la Oficina de Enlace Territorial confirmó el auto recurrido. La resolución recurrida también fue confirmada. (Expediente cuaderno 1 a folio 18)
- Expuso que mediante Auto de 19 de noviembre de 2007, la Oficina de Enlace Territorial ordenó la realización de la etapa probatoria del procedimiento de Extinción de Dominio con sustento en una práctica ocular que debía efectuarse del 2 al 14 de diciembre de ese mismo año y un peritaje técnico para dar término al procedimiento administrativo correspondiente cuyo fin consistía en declarar la Extinción de Dominio a la Universidad del Cauca. (Expediente cuaderno 1 a folio 19)
- Mencionó que en vista de la reforma introducida por la Ley 1152 de 2007, el conocimiento del asunto bajo examen pasó a ser de competencia de la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT–, por lo que el representante legal del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Río Naya había solicitado una reunión con el gerente ejecutivo de la Unidad el día 24 de enero de 2008. (Expediente cuaderno 1 a folio 19)
- Aseveró que en el mes de febrero de 2008, el representante legal del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Río Naya obtuvo, de manera informal, copia de una carta dirigida al gerente del INCODER y de la UNAT por parte del Director Territorial del INCODER Cauca, fechada el día 29 de enero de 2008 por medio de la cual se había realizado remisión del expediente No. 422-0001 de 2006 –“Extinción del Derecho de Dominio Privado. Predio de la Universidad del Cauca en la Denominada Cuenca del Río Naya” –. En la comunicación se informaba, asimismo, que de conformidad con el auto emitido el día 19 de noviembre de 2007, “la etapa probatoria, actuaciones y diligencias administrativas practicadas tendientes a declarar o no Extinguido en todo o en parte el derecho de Dominio Privado sobre el predio de propiedad privada de la Universidad del Cauca en la denominada Cuenca del Río Naya se encuentra más que agotado. Que en consecuencia solo falta entrar a decidir de fondo sobre el asunto, lo cual es competencia de la Unidad Nacional de Tierras Rurales”. (Énfasis y subrayas añadidas por el escrito de tutela Expediente cuaderno 1 a folios 19-20)
- Anotó que el 13 de febrero de 2008 el representante legal del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Río Naya con el respaldo de 200 firmas de los representantes de todos los caseríos afrodescendientes del Bajo Naya presentó un derecho de petición ante el INCODER y la UNAT mediante el cual solicitó a estas entidades informar “sobre el estado del procedimiento de clarificación de la propiedad, el proceso de extinción de dominio a la Universidad del Cauca y el Proceso de titulación colectiva al Consejo Comunitario Afrodescendiente de la Cuenca del Río Naya, urgiendo que se informara de manera formal las fechas en que se tomarán las decisiones de Extinción de dominio y titulación colectiva al Consejo Comunitario del Río Naya, como fue solicitado desde el mes de diciembre de 1999”. (Énfasis y subrayas añadidas por el escrito de tutela. Expediente cuaderno 1 a folio 20)
- Esgrimió que ante la falta de respuesta al derecho de petición, el representante legal del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Río Naya había interpuesto “un recurso de insistencia al derecho de petición” que radicó el día 27 de marzo de 2008 y manifestó, que el día 7 de abril de 2008 se había recibido una comunicación escrita elaborada por la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT– en la cual no se había dado respuesta a los interrogantes planteados en el derecho de petición. (Expediente cuaderno 1 a folio 21)
- Indicó que el día 6 de mayo de 2008 había presentado de nuevo un derecho de petición ante la Unidad de Tierras Rurales –UNAT– en el que se reiteraba una vez más la solicitud de titulación colectiva como reconocimiento legal de la propiedad ancestral sobre el Territorio del Naya y mencionó que el día 22 de mayo de 2008 se había realizado seguimiento a las Medidas Cautelares dictadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a favor de los Afrodescendientes del Río Naya. Señaló que entre los temas abordados en la reunión con presencia de funcionarios del Ministerios de Relaciones Exteriores –Cancillería, Ministerio del Interior y de Justicia, Vicepresidencia de la República, Ministerio de la Defensa, Policía Nacional, Procuraduría General de la Nación, INCODER y UNAT, se encontró el Estado del procedimiento de titulación colectiva al Consejo Comunitario del Río Naya, por parte del INCODER y de la UNAT e insistió en que los representantes de estas dos entidades se habían limitado a expresar que se encontraban estudiando y analizando la viabilidad de proceder a emitir un acto administrativo de fondo en el cual se resuelven las peticiones realizadas por el representante legal del Consejo Comunitario del Río Naya”. (Énfasis añadido por el escrito de tutela. Expediente cuaderno 1 a folio 22)
- Informó, que el día 29 de mayo de 2008 se había recibido una comunicación suscrita por el Director Ejecutivo de la Unidad de Tierras Rurales –UNAT– en la que se dijo lo siguiente: “Mediante el presente derecho de petición solicita la titulación colectiva 190.000 hectáreas, las cuales no son tierras baldías sino de propiedad privada, cuyo propietario es la Universidad del Cauca, en donde actualmente esta Entidad sobre las mismas, (sic) se encuentra adelantando un proceso de extinción del derecho de dominio. Una vez el abogado encargado del referido trámite, termine el estudio jurídico, se emitirá por parte de esta Unidad un acto administrativo de fondo que termine el procedimiento antes mencionado y se le notificará a usted como representante legal del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya”. (Énfasis añadido por el escrito de tutela. Expediente cuaderno 1 a folio 23).
- Recalcó, finalmente, que al momento de instaurar tutela no se había recibido respuesta de fondo a los derechos de petición elevados, lo que resulta inadmisible y constituye “una burla [al] pueblo afrodescendiente” y una vulneración a sus derechos fundamentales y, en especial, a la garantía del debido proceso en los trámites adelantados para obtener la titulación colectiva.
La tutela fue instaurada en primera instancia ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Segunda. –Subsección B–, Corporación que en decisión emitida el día 4 de julio de 2008 resolvió negar la tutela. Estimó que las entidades accionadas habían adelantado diferentes actuaciones con el propósito de clarificar la propiedad de la Cuenca del Río Naya y habían dado trámite al proceso de extinción del derecho de dominio de los predios de la universidad. Consideró adicionalmente que en virtud de lo dispuesto por el parágrafo 1º del artículo 28 de la Ley 1152 de 2007, la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT– cuenta con dos años a partir de la entrada en vigencia de dicha ley “para finiquitar, entre otros procesos, los de extinción de dominio privado como es el caso objeto de discusión”. Por ese motivo, encontró que no se había presentado vulneración alguna de derechos constitucionales fundamentales. No obstante, instó a la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT– “que respecto a la solicitud de titulación colectiva presentada por el Consejo accionante desde el 23 de diciembre de 1999 y que recae sobre terrenos que no son objeto de debate jurídico alguno, tome las medidas administrativas necesarias para su tramitación, a fin de que en el término señalado en la Ley 1152 de 2007 que vence el día 25 de julio de 2009, profiera el acto administrativo que decida de fondo la titulación colectiva”. Impugnada la sentencia del a quo, el Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. –Subsección “A”–, resolvió, mediante providencia fechada el día 17 de septiembre de 2008, decretar la nulidad de todo lo actuado dentro de la acción de tutela instaurada. Además, ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Cauca para que avocara conocimiento del recurso de amparo propuesto.
- Manifestó, por último, que el día 21 de julio de 2008 la Unidad de Tierras Rurales –UNAT– dictó una Resolución mediante la cual se declaró extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio privado sobre un predio rural de la Universidad del Cauca ubicado en la Cuenca del Río Naya, en los municipios de López de Micay, departamento del Cauca y Buenaventura, departamento del Valle del Cauca. Advirtió que esta Resolución fue impugnada mediante recurso de reposición por la Universidad del Cauca, pero fue confirmada mediante Resolución 1367 de 17 de octubre de 2008. Mencionó asimismo que esta última Resolución está siendo objeto de revisión por parte del Consejo de Estado a solicitud de la Universidad del Cauca. Puso de presente además la importancia de establecer quién es la entidad competente para cumplir con las órdenes emitidas por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda –Subsección “A” –, puesto que en sentencia C-175 del 19 de marzo de 2009 la Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1152 de 2007 y a partir de ese momento, se ordenó adelantar la liquidación de la Unidad de Tierras Rurales –UNAT–, quien estaba a cargo de cumplir las órdenes emitidas por el Tribunal del Cauca y por el Consejo de Estado6.
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