Informe de la comisión especial investigadora sobre avisaje del estado




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fecha de publicación07.03.2016
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7.- Acerca del impacto del avisaje en regiones.


La Comisión está consciente de la importancia que tienen algunos medios regionales para la adecuada difusión de las políticas públicas. En efecto, muchos de ellos tendrían niveles de lectoría superiores a los diarios regionales que pertenecen a grandes consorcios, además de llegar a localidades a las que los últimos no llegan. Sin embargo, eso no se refleja proporcionalmente en la inversión que el Estado hace en ellos en publicidad oficial. Nuevamente surge entonces, la necesidad de estudios objetivos y de inclusión universal en los que deba basarse el Estado para la selección de los medios en los cuales realiza su publicidad.

8.- Acerca del avisaje estatal y la comunicabilidad de las leyes.


Otro de los aspectos abordados en la Comisión fue la necesidad de mejorar la comunicabilidad de las leyes, es decir, la necesidad del Estado de informar a la población de todas aquellas normas jurídicas que periódicamente entran en vigencia en el país. En este sentido, parece esencial asumir como un deber del Estado y, especialmente, de sus poderes colegisladores, la Presidencia de la República y el Congreso Nacional, poner en conocimiento de la población de una manera expedita y didáctica las leyes de la República. El Diario Oficial, por su bajísima circulación y lectoría muestra serias debilidades para el cumplimiento de este propósito, es por ello que se hace necesario explorar nuevos formatos y soportes para comunicar eficientemente el conjunto de leyes promulgadas.

9.- Propuestas y principios orientadores para el avisaje estatal.


Las consideraciones anteriores exigen imperiosamente una normativa legal específica que regule en todos sus aspectos la publicidad oficial, considerando los siguientes principios:

1) Los objetivos que la orienten deben ser claros y precisos y deben limitarse a comunicar las políticas públicas con especial atención del público al que se dirige y prescindiendo de consideraciones e intereses políticos y electorales.

2) Debe sujetarse a mecanismos que impidan la discrecionalidad en la selección de los medios, estableciendo criterios objetivables y auditables para el control de la inversión pública en publicidad oficial.

3) Transparencia en la información relativa al gasto que realiza el Gobierno y cada uno de sus ministerios y servicios en publicidad oficial, dicha información debe ser accesible a todo ciudadano, debe estar debidamente sistematizada y consolidada y debe ser de fácil comprensión.

4) Por todo lo anterior, es urgente una regulación legal de la publicidad oficial con lineamientos claros y concretos que limiten discrecionalidades de asignación, aclarando los criterios y procedimientos para decidirla en base a la existencia de campañas que respondan a necesidades concretas de comunicación; y que conciba la publicidad oficial como un canal de comunicación entre el Estado y la ciudadanía. Su propósito debe ser difundir políticas, programas y servicios públicos, al margen de intereses partidistas, propaganda oficialista o subsidios económicos a determinados medios.

Esta regulación debiera, además, contemplar que la asignación sea efectuada por organismos técnicos y no políticos, y organizar controles externos mediante organismos de auditoría que podrían estar radicados en el propio Congreso o en la Contraloría, con facultades amplias en esta materia.

Atendida la iniciativa exclusiva del poder ejecutivo en materias de administración y gasto público, proponemos que el Gobierno envíe al Congreso un proyecto de ley que regule la publicidad oficial de los órganos de la Administración del Estado, incluidas las empresas públicas y las Municipalidades, el que deberá consignar, a lo menos, las siguientes materias:

1.- Una definición concreta de qué se entiende por publicidad oficial y todo lo que queda excluida de ella, de modo de controlar y sancionar toda aquella publicidad que el Estado realice fuera del ámbito de sus atribuciones.

2.- La necesidad de asumir como un deber del Estado, comunicar eficientemente el conjunto de leyes que entran en vigencia en el país y explorar los formatos y soportes comunicacionales que puedan materializar la presunción de conocimiento de la ley.

3.- La realización de estudios permanentes que indiquen la circulación, lectoría y público de todos los medios de prensa escrita y un análisis similar de las radios, canales de televisión y medios de comunicación digital con el objeto de que los órganos de la Administración del Estado utilicen criterios objetivos y auditables para la selección de los medios en los que realizarán sus campañas publicitarias, la publicación de sus avisos legales y los avisos de contratación de personal. A su vez, las agencias privadas que se vinculen con el Estado para la prestación de estos servicios, deberán respetar estos criterios de selección cuando trabajen con presupuesto público.

4.- La creación de un mecanismo contractual que asegure transparencia, eficacia y eficiencia en la contratación de publicidad oficial y en el uso de los recursos públicos que se destinen para tales efectos. Para ello es primordial definir los criterios que se tomarán en consideración para la selección de los medios y que los órganos de la Administración del Estado indiquen expresamente cómo su decisión se ajusta a los criterios previamente definidos en la ley.

5.- El público objetivo al cual se pretende acceder debe ser uno de los criterios centrales para la contratación de publicidad oficial.

6.- Establecer con precisión los mecanismos de apoyo que el Estado otorgue a los medios locales, regionales o de menor tamaño y que no pertenezcan a los grandes consorcios nacionales.

En tal sentido, y no siendo recomendable el uso discriminatorio del avisaje fiscal, sería recomendable definir las ayudas siguientes:

i. Utilizar mecanismos de subsidio a los costos de las encuestas y mecanismos de medición general de lectoría, circulación, rating, audición y público objetivo, de tal modo que puedan competir con las cadenas nacionales en igualdad de condiciones.

ii. Evaluar y, posteriormente, ampliar y redefinir los fondos concursables actuales de modo tal que los medios regionales o de menor tamaño relativo y que no pertenezcan a los grandes consorcios nacionales, puedan desarrollar proyectos que fortalezcan la identidad sociológica, cultural y productiva local.

iii. Reformular las normas que hacen obligatorias las publicaciones en periódicos nacionales y/o de circulación diaria, permitiendo el acceso a las licitaciones a medios que no cumplen con ese requisito, especialmente en campañas regionales o locales.

7.- La necesidad de que los órganos de la Administración del Estado realicen, al menos anualmente, un plan de medios que comprenda todas las campañas que realizarán para la promoción de sus políticas públicas, indicando el objetivo de la política pública que se quiere alcanzar, su público objetivo, su duración y finalidad.

8.- Acceso público a toda la información relativa a las campañas públicas, contratación y gastos asociados a la publicidad oficial de todos los órganos de la Administración del Estado. Además, dicha información debe ser homogénea en cuanto a su clasificación.

9.- Creación de un órgano, derivación de atribuciones a uno ya existente, externalización, o algún otro mecanismo para la ejecución de servicios relativos a la contratación de estudios de lectoría, rating y audición de medios de comunicación; aprobación o rechazo de los planes de medios de los órganos de la Administración del Estado en atención a la pertinencia de los medios seleccionados para cumplir con el fin de la política pública que se quiera comunicar; verificación de que la inversión publicitaria haya sido efectivamente realizada y; constatar el impacto público de las campañas realizadas.

10.- Modificación de medios y soportes en los que se realice el avisaje legal de los órganos de la Administración del Estado y adecuación de todo el ordenamiento jurídico en tal sentido. Por ejemplo, evaluar la sustitución de medios escritos por soportes de internet.

Después de un arduo trabajo hemos podido concluir que la inversión y/o gasto del Estado de Chile en avisaje, es marginal en relación a la empresa privada, según los datos proporcionados por la Dirección de Presupuesto, en el ítem de Publicidad y Difusión, el año 2004 se gastaron 13.570 millones de pesos; en el año 2005, 21.000 millones de pesos; y al mes de agosto de 2006, 10.000 millones de pesos.

Pese a que dicho gasto representa un monto menor en la torta publicitaria total, del orden de 700 millones de dólares, es una suma que puede ser significativa para los medios pequeños y regionales. Por las condiciones de contratación vigentes en Chile y atendido a que los criterios que se utilizan para la selección de medios son los datos de circulación y precio, que actualmente no miden a dichos medios. Estos medios pueden verse severamente desfavorecidos en relación a los grandes consorcios de circulación masiva, lo que puede atentar contra el pluralismo y favorecer la concentración.

Dentro de este monto no se incluye el gasto de publicación de informativos, memorias y documentos propios, que se estima cuantioso, y del cual no existen datos referidos a su producción, ello por no haber sido objeto preciso del mandato entregado por la Sala de la Corporación. Se sugiere que los criterios que orienten la producción de impresos, sean los mismos descritos en los párrafos anteriores respecto de la publicidad estatal en general.

Esta Comisión, en virtud de su mandato, ha tenido un debate respecto de las consecuencias que la falta de regulación ha tenido en aquellos medios, que por su tamaño o locación, se han visto excluidos de la publicidad oficial. Si bien, el avisaje del Estado no debe ser un mecanismo de subsidio para los medios de comunicación social, sino una herramienta técnica y jurídica que favorece la transparencia, la eficacia y la eficiencia en la difusión de las políticas públicas, concluyendo que, tal como se señaló en un apartado anterior, su falta de regulación favorece la concentración en la propiedad de estos.

El Estado, en virtud de lo dispuesto en el articulo 19 N° 12 de la Constitución Política de la República, debe garantizar la libertad de opinión y la de información, debe asegurar además el derecho a toda persona natural a fundar, editar y mantener diarios, revistas y periódicos, en las condiciones que señale la ley.

Asimismo, el artículo 3° de la ley N° 19.733 dispone que: “El pluralismo en el sistema informativo favorecerá la expresión de la diversidad social, cultural, política y regional del país. Con este propósito se asegurará la libertad de fundar, editar, establecer, operar y mantener medios de comunicación social”.

La concentración del avisaje estatal en pocos medios de comunicación social y la excesiva arbitrariedad en su gasto es un obstáculo para hacer efectivas las garantías antes enumeradas. Así como el Estado debe asumir que la regulación de la publicidad oficial es una tarea esencial para asegurar la transparencia en la contratación de la difusión de las políticas públicas, también debe asumir que su falta de regulación favorece la concentración en la propiedad de los medios.

Es nuestra opinión que una ley regulatoria de publicidad oficial, que promueva la transparencia y la eficiencia en la contratación y selección de medios, debiera producir un aumento de la inversión del Estado en avisaje en medios pequeños y regionales, por la vía de ponerlos en capacidad de competir por adjudicarse el mismo, lo que debiera repercutir en el pluralismo y favorecer la libertad de expresión. Por otro lado, recomendamos ampliar y perfeccionar los fondos concursables para medios regionales.

En virtud de la relevancia que tienen los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones constitucionales antes indicadas, como lo son la libertad de expresión y la de información y el pluralismo informativo, esta Comisión recomienda estudiar normas que fortalezcan la libre competencia y eviten la concentración en todas las áreas de la economía y, entre ellas, los medios de comunicación social., para resguardar bienes jurídicos superiores, como el derecho a la información y a la libertad de expresión.

-Sometidas a votación las consideraciones, conclusiones y proposiciones, fueron aprobadas por unanimidad, con el voto favorable de la Diputada señora María Angélica Cristi Marfil, y de los Diputados señores Marco Enríquez-Ominami Gumucio (Presidente), Alberto Cardemil Herrera, Marcelo Díaz Díaz, Julio Dittborn Cordua, Andrés Egaña Respaldiza, Marcelo Forni Lobos, Tucapel Jiménez Fuente y Alejandro Sule Fernández.

Además, la Comisión acordó:

-Remitir este informe a S. E. la Presidenta de la República y a los Ministros del Interior, de Hacienda, Secretaría General de Gobierno y Secretaría General de la Presidencia, para su conocimiento y fines pertinentes.



Se designó Diputado informante al señor MARCO ENRÍQUEZ-OMINAMI GUMUCIO.

SALA DE LA COMISIÓN, a 19 de julio de 2007.

Tratado y acordado en sesiones de fecha 8, 10, 17 de agosto, 7 de septiembre, 5, 12 y 19 de octubre, 2, 9 16 y 23 de noviembre, 14 y 21 de diciembre de 2006, 4 y 18 de enero, 8 y 22 de marzo, 19 de abril, 10 y 17 mayo, 7 y 14 de junio y 5 y 19 de julio de 2007, con asistencia de la Diputada señora Cristi Marfil, doña María Angélica, y de los Diputados señores Enríquez-Ominami Gumucio, don Marco (Presidente); Cardemil Herrera, don Alberto; Díaz Díaz, don Marcelo; Dittborn Cordua, don Julio; Egaña Respaldiza, don Andrés; Forni Lobos, don Marcelo; Jiménez Fuentes, don Tucapel; Latorre Carmona, don Juan Carlos; Núñez Lozano, don Marco Antonio; Silber Romo, don Gabriel, y Sule Fernández, don Alejandro.

Por la vía del reemplazo asistieron la Diputada señora Karla Rubilar y los Diputados señores Claudio Alvarado, Renán Fuentealba y Alberto Robles.

Asisten, además, los Diputados señores Pablo Galilea y Gonzalo Duarte.

MIGUEL CASTILLO JEREZ,

Secretario de la Comisión.

Índice


I. COMPETENCIA DE LA COMISIÓN. 1

II. TRABAJO EFECTUADO POR LA COMISIÓN. 3

A. Sesiones realizadas. 3

B. Personas escuchadas. 4

C. Personas invitadas. 6

D. Documentos recibidos. 6

III. PERSONAS ESCUCHADAS POR LA COMISIÓN. 10

1. Chilecompra. 10

2. Empresa Megatime. 16

3. Consejo del Sistema de Empresas Públicas -SEP-. 19

4. Dirección de Presupuestos. 20

5. Observatorio de Medios -FUCATEL-. 25

6. Fundación Proacceso. 29

7. Contraloría General de la República. 46

8. Subsecretaría de Vivienda. 51

9. Asociación de Radiodifusoras de Chile -ARCHI-. 55

10. Banco del Estado de Chile. 62

11. Consorcio Periodístico de Chile S.A. -COPESA-. 65

12. Asociación Nacional de Avisadores -ANDA-. 68

13. El Mercurio de Santiago. 78

14. Diario El Observador. 84

15. Radio Rancagua. 92

16. Diario La Nación. 96

17. Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la OEA. 102

18. Asociación de Derechos Civiles de Argentina. 104

19. Consejo de la Prensa Peruana. 107

20. Open Society Institute. 108

21. Diario Electrónico Granvalparaíso. 111

22. Diario Financiero. 115

23. Diario Estrategia. 117

24. Ex Diario Siete. 120

25. Colegio de Periodistas. 125

26. Asociación Nacional de Pequeñas y Medianas Empresas periodísticas -ANEPYME-. 133

27. Intendencia de la Región de Coquimbo. 137

28. Asociación Nacional de la Prensa. 144

29. Ministerio Secretaría General de Gobierno. 148

30. Ejército de Chile. 155

31. Armada de Chile. 158

32. Fuerza Aérea de Chile. 162

33. Carabineros de Chile. 164

IV.- CONSIDERACIONES, CONCLUSIONES Y PROPOSICIONES APROBADAS POR LA COMISIÓN. 165

1.- Definición del avisaje. 165

2.- Situación legal del avisaje. 165

3.- Modus operandi del avisaje estatal en Chile. 166

4.- Acerca de la información sobre el avisaje estatal. 168

5.- Acerca del Avisaje y las Empresas Públicas. 169

6.- Propuesta acerca de soportes mediáticos para el avisaje estatal. 169

7.- Acerca del impacto del avisaje en regiones. 170

8.- Acerca del avisaje estatal y la comunicabilidad de las leyes. 170

9.- Propuestas y principios orientadores para el avisaje estatal. 170

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