Informe de la comisión especial investigadora sobre avisaje del estado




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III. PERSONAS ESCUCHADAS POR LA COMISIÓN.

1. Chilecompra.


El Director de Chilecompra, don Tomás Campero, precisó que la Dirección de Compras y Contratación Pública se creó a partir de la ley N° 19.886, de compras públicas, aprobada en 2003.

Es una institución que tiene poco tiempo de existencia y, básicamente, su misión consiste en administrar y apoyar el funcionamiento de las compras públicas de todos los organismos adscritos a la ley, como, por ejemplo, los de los sectores municipal y de salud, fuerzas armadas, en fin, excepto las empresas públicas que expresamente quedaron excluidas de la adscripción al sistema.

Respecto de los temas de su competencia, su ámbito de acción tiene que ver con la administración del sistema de compras públicas y con la asesoría de los distintos organismos públicos, por lo que ejercen labores de mantener un sistema de contratación electrónica, ChileCompra; un sistema de registro nacional de empresas, Chileproveedores; sistemas de compras a través de catálogos electrónicos, ChileCompra Express, y una serie de otras herramientas de trabajo que permiten que se comuniquen y entiendan la oferta y la demanda que participan en el mercado, y que les permita contratar de manera transparente y eficiente.

Además, la ley les otorga la misión de asesorar a quienes participan en el mercado, para lo cual hacen tres cosas: primera, difundir en qué consiste ChileCompra, que, básicamente, está enfocado al mundo de las empresas, ya que tienen por misión expresa atraer a la mayor cantidad de empresas posible a trabajar con el Estado, lo que genera competencia en cada una de las regiones para que personas y empresas se interesen en el sistema; segunda, capacitar a quienes quieran trabajar con el Estado y a los organismos públicos, tanto en gestión de abastecimiento como en la utilización de estos sistemas electrónicos, que es una capacitación permanente en todas estas técnicas de trabajo a los organismos y empresas públicas; y, tercera, tienen una labor de soporte y asistencia a las personas que quieren transar con el Estado, para lo cual tienen distintos mecanismos, como mesas de ayuda, ejecutivos de cuenta que atienden a quienes quieran trabajar hacia o desde el Estado.

No cumplen una labor fiscalizadora, ya que cuando se discutió el tema hubo una división y, en algún momento, surgió esta discusión, en el sentido de que participen dentro de todo el sistema. No toman ninguna decisión de compra, ya que cada organismo público es plenamente autónomo de sus propias decisiones y gestión de compras y también son responsables en lo que hacen o dejan de hacer. Por eso, quedó excluido todo lo que tiene que ver con labores de control y fiscalización. Por lo tanto, son un medio para que se produzcan las contrataciones, pero en ningún caso tienen labores fiscalizadoras.

Respecto al control de la contratación de avisaje por las empresas del Estado, indicó que, en relación con esas empresas, no ejercen ningún tipo de labores, pues están expresamente excluidas de la ley de compras, por lo tanto, no están llamadas a participar en ChileCompra de manera obligatoria. Es así como ninguna de sus políticas ha estado diseñada para trabajar con las empresas, por lo tanto, menos pueden ejercer una labor de control de la que carecen.

No tienen ningún tipo de facultad para ejercer una labor de control en un sector que no se encuentra incluido dentro del sistema de compras públicas. Comentó que sí están establecidos, a nivel del sistema de compras públicas, diversos tipos de orientaciones para ejercer la contratación, especialmente de avisaje. Todo lo que se refiere a las orientaciones está basado en el reglamento de la ley de compras públicas, que, efectivamente, tiene directrices claras de cómo debe realizarse una u otra contratación, incluidas las de avisaje.

Ahora, los organismos de control son aquellos que están individualizados en las distintas leyes y que tienen que ver tanto con las fiscalizaciones ejercidas por la Contraloría General de la República o con los recursos y acciones que pueda seguir, vía administrativa, cualquier afectado por alguna decisión de contratación, sea persona natural o jurídica. Es decir, se puede recurrir frente a los propios organismos y existen recursos de reposición para ello, comúnmente muy utilizados a partir de la ley de compras públicas, lo cual ha dado muy buenos resultados. El recurso jerárquico se refiere a la instancia superior cuando, efectivamente, el recurso de reposición no ha funcionado.

Otra alternativa es el recurso por la vía jurisdiccional, donde también hay dos alternativas: una, ir al tribunal de contratación pública, que fue creado por la ley hace unos ocho meses y que está funcionando de manera plena, pues recibe demandas y cualquier empresa afectada puede participar a través de un recurso de intervención en un proceso de contratación. La otra vía son los tribunales ordinarios de justicia.

Agregó que la ley establece los mecanismos para aquellos casos en que se deba trabajar fuera del sistema. Por ejemplo, se consideran los casos de servicios públicos ubicados en una localidad extrema, en la cual, por no haber conectividad a Internet, no se puede utilizar el sistema. La Subsecretaría de Telecomunicaciones tiene registros de los sectores donde hay conectividad y donde no la hay. También se consideran otros casos, que se individualizan, que se producen por situaciones de emergencia y que se califican de esa manera. Además, hay casos de situaciones de reserva, para lo cual se emiten decretos, especialmente respecto del actuar de las Fuerzas Armadas. Se trata de un número bastante reducido de casos, que no supera el 1% del total de la contratación. Por lo tanto, el resto de la contratación pública de bienes y servicios que realiza el Estado se efectúa obligatoriamente por este sistema.

En consecuencia, se debe elegir entre las ofertas que se recibió a través de ChileCompra. Las ofertas que no lleguen a través de este sistema no pueden ser consideradas en un proceso de contratación. No obstante, a veces, en los sistemas de Internet, como sucede en todas partes del mundo, incluso en los países avanzados, existen contingencias. Por lo tanto, ese tipo de problemas debe ser debidamente documentado, y existe un procedimiento para que pueda recibirse la oferta que no pudo efectuarse a través de ChileCompra. No obstante, debe tratarse de una situación muy excepcional. Por lo general, se ha rechazado ese tipo de solicitudes, ya sea porque no constituían una situación extraordinaria o porque no se pudo demostrar que no fue posible utilizar el sistema. Por lo tanto, en general, las contrataciones se están efectuando a través de ChileCompra en un porcentaje muy cercano al ciento por ciento.

Los contratos del Estado, excepto los grandes, como del Ministerio de Obras Públicas y otros, se suscriben a través de un instrumento que se llama orden de compra. Se trata de un contrato que puede ser más complejo o más simple, dependiendo de lo que se está contratando. Al año, están emitiendo un millón de órdenes de compra. Ése es el nivel de contratación que hay en ChileCompra, del orden de 3 mil millones de dólares. Ésas son cifras de 2005 y demuestran que toda la administración está utilizando este sistema de manera extensiva.

En 2005, 40 mil empresas cerraron negocios con el Estado. Eso es más del triple de lo que sucedía hace tres años. Por consiguiente, hoy existen tres veces más empresas cerrando negocios. Es un mercado que se abrió, del cual se participa y es muy masivo. En la actualidad, hay 170 mil empresas registradas en el sistema. Eso indica que el grueso de la contratación pública está pasando a través del sistema.

Comentó que no hay una definición única de avisaje, hay múltiples, según las nomenclaturas que se utilizan. A nivel presupuestario se utiliza una glosa de avisaje, donde si se incurre en un gasto de avisaje, tiene que imputarlo, pero eso es contabilidad presupuestaria pública, que es distinta a contratación pública. En contratación pública se utiliza el Código de Comercio. El sistema de catalogación de Naciones Unidas, que es el más utilizado en el mundo, especialmente por los sistemas de comercio electrónico que tiene una clasificación que no es ciento por ciento coincidente con ésta. Por lo tanto, tienen mayor cantidad de glosas.

Por ejemplo, en el sistema hay temas que corresponden netamente a avisaje, ya sea en periódicos o en un medio de comunicación que puede ser la televisión o la radio. Eso se imputa directamente de esa manera. En este caso hay un contrato directo entre un organismo público y un medio de comunicación para realizar una determinada publicidad o hacer pública alguna notificación, como los casos de herencia y otros. Ahí se contrata directamente el avisaje.

Sin embargo, hay otras modalidades de contratación generalmente utilizadas, que son más indirectas, como por ejemplo, cuando uno contrata un intermediador para que realice algún proceso que puede ser publicitario, de campaña u otro. Típicamente esta labor la desarrollan las agencias de publicidad. Por lo tanto, desde su punto de vista, es la contratación de una agencia y los proveedores no son los diarios ni los canales de televisión ni radios ni otros medios de comunicación, sino las agencias.

Consultado, señaló que el contrato con una agencia es avisaje, en parte, en el sentido de que, probablemente, un 80 ó 90% del componente es avisaje, pero hay otro componente que es valor agregado, en términos de desarrollo intelectual, ya sea de diseño y una cantidad de otras cosas. Desde su punto de vista, es una transacción comercial con una agencia, y en ChileCompra se refleja así.

Sin embargo, hay una tercera fuente, en la cual se contrata para otro tipo de proyectos de mayor envergadura u otros programas, donde uno de los ítems es avisaje. Por ejemplo, para la organización de una determinada feria o evento, se contrata a una productora de eventos, donde uno de los tantos ítems, que puede ser grande o pequeño, es avisaje. De hecho, en su caso, los gastos en avisaje son mínimos, pues publican muy pocas cosas en el diario. Solamente lo hacen por asuntos legales, concursos públicos o cosas por el estilo. Pero, probablemente, se ha visto presencia de ChileCompra en la prensa y en otras partes, porque han contratado para procesos, como las ferias ChileCompra, que son encuentros de proveedores y compradores que hacen en distintas regiones, y eso lo organiza una productora de eventos, que tiene la capacidad para hacer esto. Uno de los ítems que hay en esa contratación es avisaje.

Entonces, desde su punto de vista comercial -así sucede con otros organismos públicos-, se trata de la contratación de una productora de eventos, donde uno de sus ítems es avisaje. No hay una definición a nivel comercial del uso de ChileCompra. Tienen un catálogo de 17 mil ítems, donde se trata de reflejar todas las formas de comercio, de bienes y servicios. Por lo tanto, se reflejan en forma bastante fidedigna, pero con ese detalle. Sin embargo, probablemente la glosa presupuestaria tiene una globalidad mayor.

Respecto de las empresas del Estado, no tienen una labor directa hacia ellas, ello no está dentro de sus facultades. Han abierto las puertas a las empresas. De hecho, algunas utilizan libremente ChileCompra, pero no tienen una gestión directa hacia ellas.

Acerca del control de las empresas del Estado, informó que hay distintas instancias encargadas de velar por el funcionamiento de las empresas. Dentro del Estado está el Sistema de Empresas Públicas, al cual le corresponde velar y orientar a las empresas. Ahí se puede buscar mayor información. Desde el propio Ministerio de Hacienda puede haber una respuesta respecto de estos temas. Pero, existen distintas instancias de control en temas de auditoría. Muchas han creado sistemas bastante similares, en los cuales también se puede buscar mayor información.

Expresó que ChileCompra es un sistema reciente, que lleva dos años de funcionamiento masivo. Si bien como proyecto es antiguo, en realidad empezó a funcionar con la ley de compras en marzo de 2004. En estos dos años han hecho lo que en otros países han tardado veinte, por lo que es un mérito de Chile.

Es necesario esperar que el sistema madure, pues recién lo están entendiendo las empresas proveedoras y los organismos del Estado. Esto va más allá de enseñar cómo usar estos sistemas electrónicos, pues hay que adaptarse a reglas de juego nuevas y a muchas cosas que se introdujeron con esta ley.

Ello ha significado un cambio cultural en la manera cómo el Estado hace negocios y cómo las empresas negocian con el Estado. Eso toma tiempo, por lo que es prematuro hacer una evaluación de cómo está funcionando la reforma y si es necesario hacer modificaciones.

Opinó, a título personal, que es difícil jugar roles si se es juez y parte. Hizo un símil con la Bolsa de Valores, porque su rol es de intermediación. Ellos entregan herramientas e información al mercado. La Superintendencia de Valores es la encargada de fiscalizar que ningún accionista cuente con información privilegiada para comprar acciones. Los sistemas de la Bolsa permiten reportar estas situaciones a las instituciones correspondientes.

Controlan las bases de datos, tienen que preservar que sean inviolables. De hecho, existen bóvedas y se aplican estándares internacionales para asegurar que toda la información no sea vista por quien no corresponda. En la cadena de contratación pública son una parte, por lo que sería complicado también tener otro rol, porque, eventualmente, se podrían ver involucrados en algún proceso. Tienen contacto permanente con la Contraloría, que los fiscaliza, para que vean que están cumpliendo con lo que la ley les mandó administrar. Prefieren que existan las auditorias internas de cada institución que efectivamente funcionen cuando alguien quiera vender un paño de 700 pesos por 20 mil pesos. Debe existir un contrapeso en este tipo de sistemas.

En resumen, sostuvo que es necesario esperar que madure la reforma, pero aunque lo hiciera, sería bueno no tener un doble rol en una agencia. En todo caso, se podrían reforzar las instancias fiscalizadoras existentes o crear instancias fiscalizadoras ad-hoc, si un mercado de estas características lo amerita.

Respecto del control de calidad de los oferentes, opinó que se trata de un tema bastante complejo. La contratación pública es intrínsecamente opinable y, a la vez, discrecional, por lo que tratan de poner reglas objetivas que permitan conducir esa discrecionalidad.

Por ejemplo, determinar si un sistema de aire acondicionado es mejor que otro no es tarea fácil. Quienes mejor lo pueden saber son los propios requirentes, por lo que han optado porque sean las mismas agencias, las unidades compradoras, las que tomen esa decisión autónomamente. Por lo tanto, son los requirentes los que determinan los estándares de calidad.

Ayudan a las agencias en la búsqueda de los proveedores que cumplan con los estándares que hayan definido. Así, por ejemplo, en el sistema ChileProveedores permiten que los oferentes ingresen todas las certificaciones de calidad que posean para facilitar la decisión de los estándares de calidad que se desean contratar. Para cumplir este objetivo, se han celebrado diversos convenios, como el que se firmó con la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, que es la autoridad que certifica a los instaladores eléctricos. Por ejemplo, si se trata de una instalación eléctrica compleja y no se quiere correr riesgos, pueden exigir que el prestador tenga la certificación de la mencionada Superintendencia, pero si el trabajo no reviste mayor complejidad, pueden prescindir de esa certificación, para abrir más el mercado.

Ellos facilitan esa información, pero la decisión respecto de la calidad que se quiere contratar la define cada organismo público. Fijar estándares sería una tarea titánica para ellos, pues hay más de 19 mil ítems de comercio, y siguen creciendo. Según la última información entregada por Naciones Unidades están por llegar a los 22 mil. Es muy complicado fijar estándares de calidad, así que mal podrían hacerlo. Es preferible que lo haga cada requirente y que ellos ayuden aportando información. Ése es su rol. Ahora, como cada institución fija los estándares de calidad, son ellas las llamadas a controlar que se cumplan.

En cuanto a los registros de proveedores, a cómo ingresan, por cuánto tiempo, cómo se seleccionan y cómo se eliminan, cuando corresponde hacerlo, aclaró que han mantenido una política de mercado abierto, sin barreras de ingreso. Eso es lo que ha permitido que hoy se cuente con más de 150 mil empresas y entre 20 mil y 30 mil personas naturales inscritas en sus registros.

Hasta ahora no ha habido impedimentos para que, por ejemplo, un pequeño artesano pueda participar en el sistema, y muchos de ellos se han adjudicado contratos. También participan grandes empresas, incluso algunas transnacionales. Están absolutamente abiertos a que las empresas extranjeras participen en el mercado, bajo la condición de que lo hagan mediante alguna agencia que constituyan en Chile para que los represente. En resumen, mercado abierto. No hay restricciones ni cláusulas de salida.

Obviamente, la ley se puso en el caso de que una empresa, por ejemplo, deje botado al Estado y no cumpla sus compromisos. Como hay contratos de por medio, habrá litigio. Generalmente, son empresas que cometen dolo. A las empresas que cometen faltas como ésas u otras de gravedad, se les puede sacar de los registros. No obstante, su política es mantener un mercado abierto.

Lo que sí tienen para las certificaciones es el registro nacional de prueba, servicio adicional en el cual uno puede inscribirse y participar. Para los costos administrativos en que se debe incurrir, como reemplazo de fotocopias, traslados y otros, cobran un arancel a los interesados. Eso les permite mantener la información en el sistema. Es algo bastante sencillo.

Finalmente, respecto de los indicadores de resultados, también están asociados a los de calidad, por lo que no son ellos los llamados a decir si un avisaje o una determinada contratación fueron exitosos o no. Cada uno fija sus parámetros y se fijan los comúnmente utilizados en la industria.
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