Informe de la comisión especial investigadora sobre avisaje del estado




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3. Consejo del Sistema de Empresas Públicas -SEP-.


La Directora Ejecutiva del SEP, doña Mónica Singer, señaló que si bien el SEP es el holding de las empresas públicas, como institución es pequeña. Cuenta con un presupuesto modesto, el personal consta aproximadamente de veinte personas y los gastos son moderados. Ello lo pueden comprobar en el documento que envió a la Comisión sobre los gastos en publicidad desde 2003 a la fecha.

Las cifras hablan por sí mismas. En 2003, el gasto total fue de 3 millones y medio de pesos; en 2004, se gastaron 11 millones y medio; en 2005, 17 millones y medio; y en el primer semestre de 2006, se han gastado 12 millones y medio de pesos.

La institución maneja un presupuesto menor. Lo único que se contrata son avisos de venta de inmuebles de la Corfo. Para ello utilizan medios locales, porque en su mayoría se trata de inmuebles ubicados fuera de la Región Metropolitana. Cuando se trata de acciones u otros documentos del ámbito financiero, se utilizan diarios como Estrategia, Financiero y El Mercurio, como es habitual en este tipo de operaciones.

En cuanto a las empresas, la única instrucción que se ha dado -no es un tema regulado hasta aquí- fue en 2003 cuando se sugirió que todas las adquisiciones de las empresas del Estado se hicieran a través de ChileCompra, pues ese sistema tiene un acuerdo marco con diversos medios, a fin de evitar acuerdos privados de precios.

No se controla dentro de la amplia variedad de temas que el SEP verifica respecto del funcionamiento de las empresas que están bajo su supervisión. No ha sido un punto relevante. De hecho, de acuerdo con las cifras de las discusiones presupuestarias, no parece haber fondos significativos y hasta aquí no ha sido objeto de ningún tipo de tratamiento adicional, más allá de esa indicación general que mencionó.

Se trata de un tema descentralizado, en el que cada empresa actúa de acuerdo con su mejor criterio y según las directrices que indique su directorio. Hasta aquí jamás, dentro de las auditorías normales, ha aparecido como un tema que amerite una sanción particular.

El SEP constituye un organismo asesor del Estado, que ejerce las labores que le corresponden al dueño en aquellas empresas en las que el Estado tiene participación, es socio o dueño total.

Las tareas específicas son variadas. Concuerdan con las distintas empresas sus planes estratégicos por un período de cuatro años. Ellos son discutidos, preparados, por las empresas, refrendados por sus directorios y sometidos, posteriormente, a la aprobación del SEP, en cuyo consejo participa el ministro de Hacienda.

Están fuera del SEP el Banco Estado, Televisión Nacional, las empresas del área de la Defensa, el diario La Nación, Codelco y Enap. Las empresas vinculadas con el SEP, en general, son bastante austeras y cuidadosas en sus gastos.

Eso corresponde a gastos totales en cualquier cosa relacionada, directa o indirectamente, con la publicidad. Aquí está incluyendo el gasto más importante que son los dominios de Internet y el diseño e impresión de las memorias. La institución es austera y, utilizando el sistema de ChileCompra, sus resultados son insólitos por lo económicos.

El plan Transantiago, como proyecto, tiene su propio mecanismo en ese sentido. A nivel de empresas tampoco está previsto. No existe una política general sobre las campañas que realizan las empresas públicas. Si así fuera, tendría que ser muy bien explicado en base al plan estratégico. Por ejemplo, en el caso del TranSantiago, la empresa Metro está directamente involucrada, pero los fondos principales para publicidad no vienen del Metro, sino del presupuesto que han planteado.

4. Dirección de Presupuestos.


El Subdirector de Presupuestos, don Sergio Granados, recordó que las empresas públicas se manejan en forma autónoma, tienen sus propios sistemas de información, y la entidad que debería coordinar es el Comité de Empresas Públicas. Sin embargo, la Dirección de Presupuestos tiene las atribuciones para ello, por lo que pueden pedir toda la información necesaria.

Ahora, con relación al resto de los servicios públicos, sólo tienen información agregada. Como Dirección de Presupuestos les solicitaron que respondieran al Ministro de Hacienda, quien remitirá la información a la Comisión, acerca de cuáles son los gastos. Sin embargo, en el sistema de información existe información agregada respecto de los servicios de publicidad.

Si bien se trata de información global, ofreció proporcionar a la Comisión los gastos por servicios identificados en la ley de Presupuestos para cada año respectivo. Así, por ejemplo, en el subtítulo 22, ítem 07, que trata de los servicios de publicidad y difusión, el 2004 registró un gasto de 13 mil 570 millones; el 2005, 21 mil millones y, a agosto de 2006, 10 mil millones en el ítem servicio publicidad y difusión. Son cifras de los servicios del gobierno central, pero no de las empresas. De hecho, la información proporcionada tiene que ver solamente con publicidad y difusión.

Ahora, con respecto sólo al servicio de publicidad, en el 2004 tuvieron 8 mil 800 millones. Lamentablemente, no tiene separada esa información por prensa escrita u otra modalidad. En todo caso, se puede investigar un poco más esta información y se puede desagregar. En 2004, se gastaron 8.866 millones de pesos; en 2005, 12.230 millones de pesos; en agosto de este año se han gastado 6 mil millones de pesos.

Explicó que sus avisos como Dirección de Presupuestos son normalmente para la contratación de personas. Al amparo de la ley de compras, hay un contrato marco con El Mercurio. Entonces, si se quiere poner un aviso, se debe ingresar a la página de ChileCompra. Como hay un contrato marco, el aviso se pone automáticamente en El Mercurio, porque es parte de las reglas del juego con ChileCompra. Entre determinadas empresas se adjudicó El Mercurio este convenio.

El convenio marco es para todo el Gobierno, a través de ChileCompra. Por ejemplo, para comprar computadores, como se trata de agregación de demanda y el computador es un commodity, el Estado hace una licitación. De las empresas que se presentan, ChileCompra selecciona las que ofrecen mejor precio y calidad. Entonces, si se va a comprar un computador, como representante de la Dipres, a través de ChileCompra se va al convenio marco y se obtiene el precio que ya está negociado. En este caso también existe un convenio marco con El Mercurio.

Hay una serie de gastos que son descentralizados. Ellos pueden decir cuánto va a crecer el total. Pero se puede tener una desagregación entre enero y marzo, porque los servicios después hacen una desagregación. Ésta es un área que está bajo las decisiones de cada director de servicio o de cada entidad. El 99% de la actividad tiene que ser a través de ChileCompra.

En su caso, el avisaje era para la contratación de jóvenes ingenieros civiles industriales. Quizá, podría estudiarse el criterio del público objetivo que lee El Mercurio. También se ponen avisos en Internet. Lo importante es definir un criterio. El que se ha definido es el conocimiento común que existe sobre el medio, pero no hay un estudio empírico.

La dirección del servicio adopta alguna forma y metodología para determinar algún criterio. En este caso, el Servicio Civil debería tener algún respaldo más objetivo, porque es la dirección de contratación pública. Entonces, debería tener un estudio que diga dónde es el medio más adecuado.

En algunos casos, están obligados a publicar todos los reglamentos. Se estaba gastando mucha plata en el Diario Oficial y, en algún minuto, decidieron hacer una modificación que les permitiera publicar un aviso, brevísimo, diciendo que determinado reglamento se había publicado en el Diario Oficial y su contenido estaba en la página Web de la Dirección de Presupuestos, del Ministerio de Justicia, etcétera.

También podría ser una forma de ahorro, una política -en el Estado no existe y no sabe si son los encargados de ella u otro ministerio- que recomiende usar más intensivamente las páginas web y poner avisos más simples.

Respecto de las instrucciones legales, hay algunas instituciones obligadas por la justicia, pero no han reparado en eso. Es necsario investigar a qué están obligadas, porque nuevamente se volverá al uso intensivo del Internet. Es decir, si se está obligados a poner un aviso, por ejemplo, sobre la realización de un remate, pero los detalles de éste podrían estar en el Internet. En consecuencia, se está haciendo un ahorro significativo.

En el caso de la variable regional, sería interesante conocer cómo se decide en la división del servicio civil, el cual debería tener un criterio nacional en la toma de decisiones relacionadas con la construcción de directivas públicas. Instituciones como el Ministerio de la Vivienda, cuando publica avisos sobre subsidios, lo hace por zonas específicas, donde se están otorgando los subsidios.

Respecto del caso de La Polla, señaló que es una empresa que requiere publicidad, por cuanto es parte de su función de producción y requiere que sea muy bien hecha. Además, seguramente tienen estudios que la respaldan. Sin publicidad, La Polla no vende; es parte de su función de producción. Hay otras instituciones en las que se podrían aplicar criterios parecidos.

En el caso de los servicios, en el gobierno central, sería necesario definir una política o un instructivo ministerial, que podría ser del Ministerio del Interior o de Hacienda. Por ejemplo, se hacen instructivos para el uso de vehículos, viáticos, etcétera; pero no para aplicar criterios en publicidad. Sin embargo, en algún momento han recomendado, también por oficio, evitar la publicación de memorias en papel cuché. Pero es en las empresas públicas donde se pueden encontrar con sorpresas, por cuanto ahí no hay mercado objetivo. No obstante, en este caso, el mercado objetivo podría ser la promoción de los mismos directivos de las empresas. El objetivo de la ley de Sociedades Anónimas es que los estados financieros sean transparentes, por eso la publicación sería más modesta.

El ítem es el mismo para todos, esto es, el 2207001, servicios de publicidad. Todos pueden utilizarlo, porque la ley de Presupuestos asigna los recursos globales en el subtítulo 22. El servicio es autónomo para determinar dónde publica. Por ejemplo, una dirección regional podría tener instrucciones del director nacional, pero pueden gastar plata en eso.

A partir de este año, en los sistemas de información se está introduciendo una desagregación que permitirá capturar el RUT de la empresa que proporciona los servicios. Con ello, existirá una mayor desagregación y un acercamiento al separar, por ejemplo, lo que es televisión de prensa escrita.

Pero, antes de esto, se puede proporcionar información desagregada hasta donde la desagregación de lo que capturaban los sistemas de información hasta 2005 lo permitían. Aseveró que investigará si en 2006 se puede hacer una desagregación mayor, por ejemplo, en Gobierno interior, si se puede obtener alguna información del Gore o de gobernaciones.

Ofreció enviar la información respecto de las empresas apenas la tenga. Ahí estará en condiciones de asistir nuevamente a la Comisión.

Sobre la base de los cambios que se están introduciendo en los sistemas a partir de 2006, se puede mostrar la mayor apertura que se logre en todo lo que es servicios de publicidad y en el ítem 07, que es publicidad y difusión. También hay servicios de impresión.

Además, cumplirá con la petición respecto de las empresas públicas dentro de los próximos veinte o treinta días. Para esa oportunidad también se podrá ver qué hay de apertura en 2006 -los sistemas de información son mejores que los anteriores- que pueda servir de orientación.

Posteriormente, el señor Granados concurrió nuevamente a la Comisión y expresó que ya se había proporcionado información a la Comisión sobre el gasto en publicidad. Aparentemente, hay una confusión, porque la información que habría entregado la Contraloría difiere de la proporcionada por la Dipres.

El Subtítulo 22, ítem 07, sobre gasto en Publicidad y en Difusión, concentra publicidad, folletería y otros. Se ha entregado información sólo en publicidad y difusión. En los últimos tres años -lamentablemente no tiene información del 2004- el nivel de gasto es de 12.500 millones de pesos, sin papelería. Es probable que la información que entregó la Contraloría se refiera al total del ítem y la diferencia puede ser la papelería. Reiteró que sólo trajo la información de publicidad y avisaje distribuida por ministerios.

En segundo lugar, la ley sobre Administración Financiera del Estado, de 1975, establece básicamente dos conceptos de administración financiera: la centralización normativa y la descentralización operativa. Ello significa que toda la ejecución del gasto es decidida por cada jefe de servicio. A través del tiempo se ha flexibilizado sobre los subtítulos de formulación de la ley y, actualmente, los subtítulos 21 y 22, sobre gastos del personal y sobre bienes y servicios de consumo, respectivamente. La distribución de esos recursos es de decisión de los jefes de servicio; sin embargo, en la formulación del Presupuesto se aprueban niveles y se definen criterios en función de determinadas políticas que está implementando el Gobierno.

Hay avisaje legal y de promoción de políticas nuevas. En ese caso, se discute específicamente con cada servicio los recursos solicitados para promover determinadas políticas que se están poniendo en práctica. Ahí la Dirección de Presupuestos actúa con un criterio más conservador, por lo que se limitan los recursos asignados presupuestariamente para publicidad.

Son decisiones del jefe de servicio. Ellos pueden colocar avisos. No hay ninguna norma que prohíba hacer esa actividad, sin embargo, en alguna norma legal se incluyó que la publicidad debe ser pertinente a la acción del servicio.

La norma establece que todo avisaje debe ser clasificado en el subtítulo 22, ítem 07, asignación 001. No se podría hacer avisaje en los servicios que se computen de otra manera. No se puede pagar avisaje con cargo a proyectos de inversión. Puede que un programa tenga incorporado dentro de sus recursos hacer publicidad, pero en el momento del registro deben estar registrados los datos proporcionados.

Agregó, con respecto a los niveles de gasto, que no existe un presupuesto específico de publicidad en el gobierno central, pues las entidades son autónomas en la toma de decisiones, las normas de registro son iguales para todas las entidades, y la Contraloría establece los controles necesarios para respetar esas normas.

La Encargada del Área de Empresas Públicas de la Dirección de Presupuestos, doña Susana Gonzalez, informó que está a cargo de las Empresas Públicas dentro de la Dirección de Presupuestos. En tal calidad, luego de recibir el oficio de la Comisión, solicitó a las empresas públicas los gastos separados según los conceptos que pidió la Comisión. En consecuencia, hizo entrega de la información recabada de los años 2004, 2005 y primer semestre de 2006. Hay datos de un grupo de empresas importantes. Hay algunas que aparecen sin información, porque, en su opinión, ésta sería privilegiada y si la entregan, en alguna medida, les afectaría su condición de competitividad. Se trata de sociedades anónimas con participación de privados.

No obstante ello, existe información de empresas con las cuales el Ministerio de Hacienda tiene una relación básicamente presupuestaria. Con algunas no existe dependencia presupuestaria, pero también han entregado la información, como es el caso de TVN. Dentro del conjunto de empresas públicas hay empresas a las cuales no se les aprueba un presupuesto, como TVN y Banco Estado, y la relación con ellas tiene que ver básicamente con el destino de las utilidades. Pero ellas igual entregaron la información requerida.

Aclaró que la Empresa Puerto Madero Impresores Sociedad Anónima es una filial de La Nación. El diario La Nación se abrió el año pasado en una filial, donde se separó la impresión de la actividad periodística propiamente tal. Se traspasó la impresión a una empresa filial que, de acuerdo a su legalidad, fue creada a contar de 1 de enero de 2005. Pero, es una división de La Nación.

La fuente de las cifras es lo ejecutado, lo efectivamente desembolsado, que, obviamente, está en relación con el presupuesto aprobado. Pero no es presupuesto, sino lo que, efectivamente, las empresas desembolsaron en 2004, 2005 y el primer semestre de 2006.

La información que tiene la Contraloría debería provenir de la misma fuente y, por lo tanto, ser concordante y consistente. No se sabe si pueda haber alguna diferencia en la forma de imputarla. Pero ésta es información de desembolsos efectivos que, obviamente, está en relación con el presupuesto aprobado para cada una de estas empresas.

La relación de la Contraloría con las empresas públicas es un poco más indirecta. Esa entidad audita los estados financieros de las empresas públicas creadas por ley, pero no a las empresas constituidas como sociedades anónimas. Por lo tanto, no tiene información de ellas. Es decir, si uno va a todas las empresas, como La Polla, Metro u otra, la Contraloría no tiene facultades para auditarlas, pero sí puede, de acuerdo con su ley orgánica, hacer fiscalizaciones en determinados temas.

El presupuesto considera los gastos en publicidad dentro de un contexto, que es un subtítulo en el que se incluyen los bienes y servicios por la producción, el cual se compone de muchas cosas, como servicios, transportes, avisaje. Pero se aprueba un monto global; no hay un ítem específico para la publicidad.
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