Informe de la comisión especial investigadora sobre avisaje del estado




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6. Fundación Proacceso.


El abogado de la Fundación Proacceso, don Moisés Sánchez, expresó que es director ejecutivo de Acceso a la Información Pública, que es una organización que trabaja en la promoción de los derechos fundamentales de acceso a la información. Por invitación de Fucatel, han trabajado en el tema de publicidad oficial en el marco jurídico.

La invitación de esta Comisión Especial, instancia muy importante, les permite poner de relieve ciertos temas que pueden “iluminar” el trabajo de la Comisión y de todo lo que se está investigando como sociedad civil.

Informó que ayer fue notificada a Chile la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que obliga al Estado a respetar el derecho de acceso a la información. Esto, sobre la base de un caso de 1998, que involucraba a Forestal Trillium. Pero lo fundamental, más que el hecho concreto, son los principios que establece, dándole al derecho de acceso a la información un carácter más global y amplio, donde el Estado debe respetar no solamente su faceta de no negarla, sino de entregar la información de que dispone, porque eso permite la libre circulación de las ideas.

También, ese fallo establece la obligación del Estado de adecuar sus prácticas a las normas legales. Actualmente, hay normas sobre probidad administrativa y una modificación constitucional que establece la publicidad en los actos de la administración, con ciertas causales legales de reserva. Deben ser aprobadas por ley de quórum calificado.

Pero, sin embargo, a pesar de esas reformas legales, aún subsisten prácticas de reserva de secreto. La Corte tomó cuenta de ello y dijo que no bastaba con los avances legales, se requiere una modificación de las prácticas. Por eso, ordena al Estado desarrollar labores de capacitación a todos sus funcionarios y así satisfacer de manera adecuada las demandas de acción de información de los ciudadanos, de quienes lo requieran.

Este fallo de cumplimiento obligatorio establece el acceso a la información pública como un derecho fundamental. Es primera vez que una Corte Internacional se pronuncia sobre el tema, ni siquiera la Corte Europea de Derechos Humanos lo había hecho. Por lo tanto, está sentando un precedente no sólo regional, sino también global.

Considerarlo un derecho humano significa que el acceso a la información está establecido en consideración al interesado, no al Estado. Por lo tanto, lo que predomina es el interés público. Si se quiere saber cuánto dinero gasta el Estado en publicidad, éste está obligado a informarlo.

Lo mismo sucede con las empresas de utilidad pública, con las empresas autónomas del Estado, que muchas veces por regulaciones administrativas no están sometidas al sistema de administración central, al Título I de la ley de Bases, que establece el amarre jurídico a los organismos del Estado. Normalmente quedan fuera de la regulación de la administración central.

Entonces, este fallo establece una doctrina que permitiría y obligaría a todas las empresas autónomas y de utilidad pública a entregar la información por el carácter público de ella. Este tema es importante no dejarlo pasar.

En la medida en que no existe información respecto de cuánto gastan los organismos públicos en las partidas presupuestarias relativas a publicidad, el Estado estaría infringiendo no sólo una obligación administrativa que podría estar enmarcada en la ley de ChileCompras, ley de contrato administrativo, sino también una obligación emanada de un instrumento internacional de derechos humanos, que por la vía del artículo 5° de la Constitución pasa a ser una ley interna. Por lo tanto, puede generar un espacio de discusión, de debate jurídico.

Concordó en que los organismos de la administración central tienen su estatuto propio por el cual se hace exigible la fiscalización, pero hay problemas con las empresas autónomas de interés público. Este fallo puede abrir un espacio de discusión jurídica.

En el tema de publicidad oficial, ha sido mandatado para dar cuenta de la experiencia internacional para ver de qué manera se podría enfrentar, desde el punto de vista regulatorio. Todas las regulaciones internacionales parten de la base de que la regulación de la publicidad emana de la necesidad de proteger la libertad de expresión.

En el caso de la región, dicha obligación está contenida en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que establece la prohibición de todo tipo de censura, además de garantizar el derecho, directa o indirectamente. Justamente, en los mecanismos de censura indirecta es donde entra muchas veces el tema de la regulación de la publicidad. No en pocos casos se ha constatado, especialmente en países como Argentina, que el uso de la distorsionalidad en el otorgamiento de los fondos, el retraso de los pagos, ha servido para generar pautas en los medios de comunicación o para presionar a periodistas.

Sobre ese tema, el relator de la OEA para la libertad ha puesto especial atención en este tema. En 2003, mencionaba en uno de sus informes que el problema no es la concentración de medios per se, pues no hay ninguna obligación para el Estado de invertir en los distintos medios de comunicación. El problema es cuando se invierte y existen criterios discriminatorios. Es el factor discriminación el realmente relevante para el relator de la OEA en el ámbito de la libertad de expresión. En la medida en que esto incida en una mayor concentración de los medios, ahí se convierte en un atentado contra la libertad de expresión; pero no per se la concentración de medios es un atentado.

El primer problema que se encuentra en la investigación de la publicidad oficial es definir qué se va a investigar. Se hicieron enormes debates sobre este punto sobre la base de la experiencia comparada y hay una definición desarrollada por la Asociación de Derechos Civiles, ADC, organización argentina que da cuenta más o menos de la síntesis del desarrollo jurídico en este tema: “La publicidad del sector público se refiere a toda publicidad colocada en los medios y en la vía pública por toda la rama del gobierno en todos los niveles, nacional, provincial, local y sus organismos dependientes. Comprende toda la publicidad de las empresas controladas por el Estado y organismos públicos autónomos. El gasto incluye los cargos por diseño, producción y colocación de las publicidades”.

La frase publicidad oficial y publicidad del sector público se usan indistintamente. En general, la definición tiende a ser bastante más amplia, porque se ha constatado que cuando la investigación se concentra sólo en el avisaje muchas veces se pasa por alto el efecto que generan las productoras dentro del presupuesto general de intervención de la agencia, pues manejan presupuestos bastante grandes que podría quedar ocultos bajo una definición de publicidad oficial centrada sólo en el avisaje.

Una de las cosas que se buscó determinar fue cuál es objetivo de la publicidad oficial. La publicidad tiene que estar definida y enmarcada dentro de ciertos objetivos. No cualquier publicidad efectuada por el Estado está conforme con lo que es un Estado pluralista, democrático, respetuoso, incluso en los aspectos comerciales, de circulación y precios de aranceles. En general, estos objetivos tienen un concepto donde la publicidad debe estar orientada a hacer un servicio al ciudadano y no a quien publica. Ése es el principio general.

Por lo tanto, debe informar de políticas y programas, promover el ejercicio de los derechos y deberes de los ciudadanos, estimular la participación ciudadana, pero no debe promover sus propios intereses de gobierno partidista ni la crítica de sectores contrarios al gobierno, porque se considera que eso escapa al concepto propio de publicidad del Estado. En consecuencia, quedaría fuera, por ejemplo, la publicidad de logros de gestión, que no debiera estar dentro del concepto de publicidad oficial, porque podría ser considerado fuera de los objetivos.

Aquí existe una diferencia bastante grande con el sector privado, pues en éste se pueden desarrollar estrategias de posicionamiento de imagen y de marca. Los especialistas que manejan el tema lo saben. Sin embargo, a nivel internacional, respecto del sector público, se estima que el trabajo de posicionamiento del Estado o de marca-Estado no es correcto que se haga con fondos públicos. Por lo tanto, la publicidad oficial no debiera apuntar a un objetivo de posicionamiento del gobierno o del partido gobernante. Ése es uno de los principios.

En Ontario, Canadá, existe una ley que prohíbe las campañas que tengan por finalidad destacar los logros de gestión o los avances de objetivos del gobierno a través de los medios visuales, escritos, papelería, etcétera. En España, la ley 29, de 2005, prohíbe las campañas que tengan como fin destacar los logros de gestión, avances de objetivos y las que dejen impresiones negativas respecto de los críticos al gobierno.

En cuanto a los objetivos, otro aspecto de regulación en materia de publicidad se refiere a la discrecionalidad de la distribución. Éste es uno de los aspectos centrales, porque se atiende al mecanismo de cómo se asigna la publicidad. En uno de los informes relacionados con la libertad de expresión, se señaló que no es obligatorio para el Estado distribuir publicidad; el problema radica en que se distribuya de manera discriminatoria. Se reitera el principio de la discriminación.

La discriminación se manifiesta cuando la asignación de la publicidad se hace con criterios que no son neutros respecto de la línea editorial o de la opinión del medio. Cuando el Estado considera línea editorial y opinión, se estima que es discriminatorio desde la perspectiva del sistema interamericano. Por lo tanto, se sugieren criterios claros y transparentes, no ligados a la línea editorial.

La asignación debe ser neutra desde el punto de vista de la línea editorial, es decir, se debe distribuir la publicidad independiente de lo que opine el medio de comunicación, porque todos tienen opinión, tienen línea editorial. Entonces, apunta a que no se asigne publicidad privilegiando ciertas líneas editoriales.

Ahora bien, el criterio fundamental para asignar publicidad tiene que ver con la efectividad del mensaje, asunto que está establecido en varias legislaciones. Hay tres factores a considerar que son relevantes para medir efectividad: primero, el público, como audiencia objetiva; segundo, el target, que se trata de ver hacia dónde está dirigida la publicidad.

El target apunta a un asunto bastante más especial que los segmentos, puesto que atiende a un tipo de comportamiento, de forma de ser como persona, están los factores de circulación y de precio. En la experiencia internacional se ha verificado que cuando se privilegian los factores de circulación y precio y se hecha a correr a todos los medios en un sistema competitivo, licitatorio, sólo considerando estos factores, tiende a menoscabar la oportunidad de los medios más pequeños que no tienen posibilidades ni economía de escala para competir en los procesos de licitación. Es decir, se los menoscaba directamente.

Por lo tanto, en muchas legislaciones la definición del espectro del medio en el cual puede invertir el Estado debe estar definido por ese target. Primero, el Estado define la campaña que desea, a quién quiere llegar, y en función de eso hay unidades especializadas que le enseñan el target y los medios que pueden llegar de target. Entonces, luego, a partir del target, se debe seleccionar por esos medios, pero no al revés.

Exactamente, a los medios regionales, que, evidentemente, muchas veces tienen una audiencia más cautiva y que debería ser ponderada dentro de estos procesos licitatorios, puesto que en otros lugares así se hace.

Lo importante es que los criterios sean definidos ex ante, es decir, que los criterios para asignar la publicidad deben ser conocidos por todos antes de que comiencen los procesos licitatorios, puesto que no tiene sentido establecer principios programáticos generales, si, al final, se hará mediante una resolución fundada, sin base a ningún estándar.

Ahora bien, existen ciertos mecanismos, extractados de unos proyectos de ley en Argentina, que parecen interesantes de considerar para eventuales regulaciones, en el entendido de que aún cuando entre el filtro del target, siempre van a haber diferencias a nivel de circulación y de precio. Entonces, hay algunos sistemas propuestos en base a análisis económicos que se refieren a que se puede establecer un sistema licitatorio en el cual el medio que se adjudica o tiene mayor puntuación, porque tiene mayor circulación o un precio más barato por economía de escala, se le puede dar la alternativa a los demás participantes del proceso para que igualen la oferta y participen de la “torta” publicitaria, cumpliendo todos el target, por lo que el Estado no se ve perjudicado, porque todos los medios cumplen con el target, es decir, llegan sin ningún público objetivo.

Pero, sin embargo, a nivel económico se da la oportunidad a los más pequeños de igualar la oferta. Es un tema que se puede discutir. Si hay un medio que ofrece 100 pesos por un aviso y yo ofrezco 110 pesos. Una vez que se adjudica el más económico, se abre la postura de los demás y se les pregunta si quieren igualar la oferta. Si hay alguien que se baja a 100 pesos puede tener una participación porcentual.

Otro factor es la descentralización, lo cual significa que las decisiones de inversión publicitaria no deben ser hechas por funcionarios públicos designados políticamente. Más bien deben ser elegidos por organismos técnicos que tengan la misión de desarrollar el plan de medios en función de la búsqueda del target.

Efectivamente, hay técnicos en muchos lugares que están encargados de evaluar la campaña desde su objetivo final y en función de eso desarrollan el plan de medios. Ahí, la participación del organismo público se limita a entregar el fin de la campaña y el presupuesto, pero quien define los cómo son otros organismos técnicos.

Respecto de la transparencia, otro principio fundamental del sistema, tiene que ver con la necesidad de generar información en materia de presupuestos, gastos y los procesos de contratación. En los contratos la duración-monto, quién se lo adjudicó, el proceso de selección y los criterios utilizados que, quizás, ése es uno de los puntos que ha estado bastante más débil en todos los sistemas. A pesar de lo desarrollado que están esos sistemas siguen subsistiendo problemas a nivel de criterio.

En Canadá y en España emiten un informe anual sobre gastos de policía estatal, donde lo hacen desde la perspectiva de la efectividad de las campañas. No es simplemente un listado de gastos o un ítem que de cuenta de por qué fue la campaña y si cumplió su objetivo, sino que es un informe completo que da cuenta de si la campaña realmente cumplió con el fin de las políticas públicas que se habían establecido, analizan el plan de medios, la racionalidad del gasto y su resultado. Ese informe está disponible en internet.

En España también existe la obligación de hacer una publicación anual, a partir del 2005, informe que incluso considera la incorporación de los planes medios de los distintos organismos y sus campañas y en el plan de medios aparece especificado en qué medio se invirtió.

Es necesario un control externo, una auditoría especializada -no bastan las auditorías formales para ver si entró una cantidad de dinero y si salió la misma, pues ello no da cuenta de la eficiencia del gasto-, que se oriente justamente a ver si los resultados de las campañas en función del fin y de su target se cumplieron o no.

Sin ser experto en el tema de la contratación pública, revisando la normativa de la ley de ChileCompra, hay una parte referida a la obligación de los organismos que participan en los procesos de licitación de generar sistemas de evaluación. Señaló desconocer si efectivamente eso se está haciendo en esta materia.

La discusión respecto de los criterios de selección circula básicamente por tres pistas: la primera va por el lado de la eficiencia, con criterios básicamente económicos; la segunda tiene que ver con la pluralidad informativa, o sea, de qué manera la regulación permite la diversidad de fuentes. La idea es que se estimulen procesos que favorezcan la audiencia objetiva, porque los medios que tienen llegada más directa a lugares lejanos o a sectores muy específicos de la sociedad también pueden tener participación. En tercer lugar, se debate si la publicidad debe ser usada como un subsidio para fomentar la subsistencia de los medios.

En el caso de Chile, habría que ver si, efectivamente, el sistema de los convenios marco que se están usando dan cuenta de este criterio, o si, simplemente, se basa en un sistema de eficiencia en el uso de los recursos públicos, basado en la circulación y en los precios, porque eso podría dejar fuera a muchos medios. También es necesario analizar si dentro de los procesos de licitación de los convenios marco se incorporan factores para ponderar la llegada o la pertinencia local de los medios más pequeños regionales.

En el reglamento de la ley de ChileCompra se consideran algunas posibilidades de establecer factores de ponderación. Otra cosa importante es evaluar la práctica, esto es, cómo sucede en la realidad. Como no se tiene información, no se sabe qué se está haciendo. Más allá del monto final, lo importante es saber cómo se toma la decisión. Eso, a nivel de práctica, puede tener una conexión bastante importante con el fallo de la Corte Interamericana, que establece la obligación del Estado de generar buenas prácticas que no limiten el acceso a la información de los ciudadanos.

Posteriormente, el señor Sánchez concurrió nuevamente a la Comisión y explicó que ProAcceso es una fundación sin fines de lucro, que recibe financiamiento internacional de la Fundación Ford, Justice Initiative del Open Society, programa que reside en Hungría y que tiene por objeto financiar proyectos y programas que promuevan sociedades abiertas.

En el caso de Chile, el Open Society ha financiado proyectos vinculados principalmente a iniciativas de acceso a información pública, de promoción del debate público en esa materia y promoción del debate público a nivel latinoamericano en materia de gasto del Estado en publicidad oficial.

La Fundación Pro Acceso tiene como misión fundamental promover el derecho al acceso a la información pública, como un derecho fundamental, y la promoción de este derecho como una herramienta sustantiva para la construcción de políticas públicas.

En ese contexto, han participado y revisado los contenidos generados en esta Comisión y han desarrollado una investigación en forma separada, que es parte de un programa latinoamericano que investiga cómo se gasta el dinero del Estado por concepto de avisaje en distintos países de la región, especialmente de Sudamérica.

Están preparando un informe que da cuenta de aspectos que, incluso, no han sido considerados en esta Comisión, que básicamente se centran en prácticas, tipologías de intervención por parte del Estado, en distintos sectores de esta actividad, específicamente en empresas públicas y en los gobiernos locales. Ese informe estará listo en dos o tres semanas, por lo que ofreció entregarlo como insumo, con el objeto de que la Comisión pueda incorporar, tal vez, algunas reflexiones en su informe.

Anunció que entregará una visión de lo que se ha visto como proceso de esta Comisión, una consideración respecto de los estándares internacionales que debieran regir la inversión estatal en publicidad y, finalmente, una recomendación, a nivel de principios, respecto de los puntos que se deberían considerar o los aspectos claves, tanto desde el punto de vista del pluralismo como de la transparencia.

Dentro del mismo análisis, incorporará algunas reflexiones que se han obtenido a través de estudios de campo, principalmente con sistemas de entrevistas a los encargados de comunicaciones de los distintos servicios, al Ministerio de Hacienda, a las empresas públicas y a una diversidad de periodistas y de medios de comunicación.

Comenzó con una reflexión sobre lo que debieran ser los estándares internacionales. Esta información fue desarrollada a través de un proyecto en Argentina, financiado también por el Open Society.

Después de analizar la legislación comparada a nivel internacional y aplicarla al caso argentino, se definieron ciertos estándares que debiera tener la regulación de la publicidad oficial, estándares elaborados en comparación con normativas españolas, canadienses e inglesas.

Además, entregó a la Comisión una memoria institucional de la fundación y un ejemplar del texto “Una Censura Sutil”, que fue elaborado por la ADC, Asociación por los Derechos Civiles, con fondos de Justice Initiative del Open Society, que da cuenta de los mecanismos de censura indirecta que ellos plantean que existen en Argentina y que estarían conformando una nueva forma de intervención, más allá de la burda y directa que se aplica. Lo importante es que este libro dio base a un documento -Principios básicos para la regulación de la publicidad oficial- y, justamente, a partir de esos principios, se está haciendo esta investigación latinoamericana, que se está desarrollando en la matriz chilena.

Respecto de los estándares internacionales que se debieran cumplir en materia de inversión publicitaria por parte del Estado, el primer principio básico es la necesidad de contar con una regulación legal. Esto, que pareciera ser obvio, no lo es tanto si se considera que las normas que regulan la publicidad oficial o que de alguna forma se relacionan con este tema no siempre están contenidas en el estatuto orgánico o han sido sistematizadas.

Por lo tanto, no reflejan el verdadero sentido que debiera tener una regulación de este tipo; más bien responde a intereses particulares, por ejemplo, a los de Hacienda o de la Contraloría, lo cual hace que sea una normativa algo dispersa. A nivel internacional, se ha verificado que los sistemas o los modelos que funcionan tienen una regulación más o menos sistematizada.

Un segundo principio, que es bastante importante, se refiere al objetivo de la publicidad oficial. La publicidad no debe entenderse como la inversión en cualquier medio de comunicación, sino que debe responder a un fin. Tiene una entidad profunda que se relaciona con la necesidad de comunicación que tiene que existir entre el Estado y el ciudadano. Es la necesidad de comunicación de servicios, programas, información cívica, participación ciudadana, etcétera, lo que justifica la inversión estatal en avisaje público.

Desde luego, eso excluye cualquier tipo de inversión efectuada para promover intereses partidarios, logros de gestión, imagen de gobierno, ya que, a nivel internacional, se estima que eso constituye medios de propaganda indirecta que, en el caso de períodos eleccionarios, puede ser una forma de generar campañas encubiertas.

Otro aspecto importante que se ha debatido en la Comisión, es el tema de los subsidios. Desde el punto de vista del objetivo de la publicidad oficial, este mecanismo de asignación debe basarse en la relación Estado-ciudadano, que es una relación de información, y, por lo tanto, no debe operar como subsidio a los medios de comunicación. Para ello, se sugiere utilizar otras herramientas de política pública, de fomento, de capacitación o de financiamiento mediante mecanismos transparentes, objetivos, pero no usar este canal, ya que, en principio, es contraproducente.

Respecto de la distribución, ésta tiene que ser no discrecional, lo que apunta hacia un mecanismo de contratación transparente. La pauta que se sigue en las campañas debe justificar la existencia de éstas, y deben responder a necesidades reales y concretas. Esto apunta al hecho de que, si se genera una campaña, ésta debe estar sustentada en una necesidad de la ciudadanía que dice relación con sus requerimientos de información, de participación ciudadana o de programas. Por lo tanto, si este principio no se cumple, se estaría produciendo una distribución discrecional.

No se debe usar como premio o castigo. En el fondo, no se debe premiar a los medios amigos y castigar a los que son un poco adversos. Dentro de este principio, el aspecto clave se relaciona con los criterios objetivos para la asignación de la publicidad. La forma de ejecutar este principio es a través de la definición de cuáles son los criterios para la asignación del gasto o inversión publicitaria.

Se propone un instrumento, que es el mismo que se utiliza en las empresas privadas, cual es asignar la publicidad haciendo una definición del target o grupo psicográfico objetivo al cual tiene que llegar la campaña.

El razonamiento es el siguiente: si la publicidad tiene por sentido satisfacer necesidades de la ciudadanía, cada programa que ejecuta el Gobierno debe satisfacer necesidades de grupos específicos, como adultos mayores, niños, mujeres, etcétera, que tienen un tipo de comportamiento, viven en ciertos lugares y se relacionan con ciertas personas y, naturalmente, son asociados a ciertos medios de comunicación y no a otros.

Dicho de otra forma: hay gente que, por su propia situación, está más cerca de los medios de prensa escrito, pero otra está mucho más cercana a los medios radiales. Por lo tanto, el filtro que debe primar para asignar la publicidad, en primer lugar, es esta definición del target o grupo objetivo -audiencia- al que se quiere llegar con la información.

Hay otro principio, la descentralización, que señala que la responsabilidad de la asignación debe ser efectuada por organismos técnicos y no políticos. Al respecto, hay un juicio que a nivel internacional se hace a los encargados de comunicaciones que, en general, son designados sin concurso público, que tienen la confianza de los jefes de las reparticiones. Naturalmente, para tener independencia, se requiere una cierta estabilidad en el cargo del personal técnico.

Además, existe el principio de transparencia, que es el derecho a conocer los gastos efectuados en publicidad oficial. Los mecanismos transparentes en la asignación facilitan el acceso a la información, por parte del público, de los presupuestos e informes de gastos.

Con respecto al control externo, los gobiernos, las reparticiones y los servicios deben rendir cuenta al público sobre los gastos efectuados y el modo en que se emplearon los recursos. Para ello, se sugiere la utilización de mecanismos de auditoría externos que evalúen el objetivo, necesidad y oportunidad de las campañas y la eficiencia del gasto. En el fondo, analizan la idoneidad de la campaña y, además, la eficiencia del gasto público, en términos de comparar los diversos medios que se usaron versus la inversión realizada.

El gasto público en publicidad oficial en relación con la inversión total publicitaria es bastante bajo. Se han mencionado cifras cercanas al 5% de la torta en general, lo que significa que es una cifra bastante pequeña en comparación con el gasto total. No obstante, para los medios más pequeños, con pertinencia local o regional, que tienen economías bastante básicas y sistemas de contratación de personal referidos a una cantidad muy menor -que no superan las cinco, dos o, a veces, una persona-, el acceso a estos recursos constituye, dentro de su propia estructura económica, un aspecto importante para su sostenibilidad financiera.

Ahora, existen condiciones que limitan el acceso de los medios pequeños a estos recursos, lo que tiene impactos a nivel del pluralismo. En el fondo, en la medida en que se limita o se hace más complejo el acceso a estos recursos -por ejemplo, a través de sistemas de contratación que exigen altos requisitos de entrada a la licitación o que los hacen competir con medios que tienen una gran expertise en materia de contratación pública, o espaldas financieras o ventajas competitivas notables, por la integración que tienen en las distintas regiones-, naturalmente se produce, por una lógica básicamente económica, una situación de desmedro respecto de estos pequeños medios de comunicación y, por lo tanto, la posibilidad de acceder a esos fondos es bastante más limitada.

También se producen conflictos en materia de transparencia y acceso a la información, derivados de las dificultades que existen para determinar cuál es el monto real y concreto de presupuesto existente a nivel oficial para gastos de avisaje, de publicidad.

Por otro lado, tampoco hay claridad respecto del gasto efectivo, dado que la inversión publicitaria se ejecuta de manera bastante desagregada: no lo hace cada ministerio, sino que, muchas veces, se subdivide en cada subsecretaría y cada programa tiene su propio esquema de inversión. Por eso se producen paradojas, como que ciertos ministerios tienen gastos en publicidad bastante ínfimos en circunstancias de que ejecutan programas bastante amplios. Entonces, hay que empezar a recopilar datos o sumar el gasto que significa cada programa para después saber cuánto gasta el ministerio en general. Esto hace complejo acceder a la información.

Por otra parte, el sistema de contratación pública, ChileCompra, sólo establece estándares mínimos de transparencia, básicamente a través de herramientas de transparencia activa, publicación de las bases de licitación, de los contratos, etcétera. Sin embargo, dicho sistema no tiene mecanismos efectivos para controlar la eficiencia y la idoneidad en el gasto. Naturalmente, eso no está en la ley de Compras Públicas; se nota que en este punto existe una falencia.

Todas esas situaciones generan en la matriz chilena un escenario potencial para una serie de malas prácticas, por los espacios que crea esta normativa, que permite a muchos servicios, especialmente a nivel local, o a empresas públicas tener una influencia excesiva sobre los medios pequeños, dado que controlan de manera más o menos certera a quién le pueden asignar la publicidad.

En esta materia, sistematizó dos claves sobre las cuales sería importante reflexionar: una relativa a pluralismo, y la otra, a transparencia y acceso a la información. En lo relacionado con el pluralismo, las discusiones por los aspectos claves estarían circulando básicamente en el sistema de adjudicación, donde todos los actores han verificado las deficiencias de los convenios marco para que, al menos en el caso de la prensa escrita, sirvan como mecanismo de asignación que privilegie a los medios pequeños.

La verdad es que a un mecanismo de licitación no se le exige que privilegie a un medio respecto de otro. Pero en este caso, dadas las condiciones de mercado y las diferencias de tamaño de los distintos actores, se genera la situación de que los medios pequeños tienen que competir con medios bastante grandes, lo que hace compleja y difícil su participación en esos convenios marco. Y esto ocurre, básicamente, porque se privilegian factores objetivos, como la circulación y el precio.

Respecto de la información estadística, no hay estadísticas de alcance nacional que permitan generar información en cuanto a las audiencias objetivas, lectorías y target de todos los medios, especialmente locales y regionales. Si bien se ha constatado que existen sistemas de información más o menos generales, cuando uno analiza sus metodologías se da cuenta de que incluye, en general, a los grandes medios de comunicación, bajo criterios comparativos hechos a su medida.

Sólo en un ejercicio realizado en 1998 se comparó a medios grandes con pequeños, pero fue el único año en que se hizo. Por lo tanto, ahí también existe una debilidad importante, porque si se quiere incorporar o evaluar a un medio, por muy pequeño que sea, respecto de su pertinencia para llegar a ciertos grupos objetivos, es necesario saber a qué grupo objetivo alcanza. Si no se tiene esa información, naturalmente, ese medio no va a ser debidamente ponderado en el proceso licitatorio.

En cuanto a discriminación positiva, no se considera ningún criterio en materia de publicidad oficial para esos medios pequeños en un proceso de licitación. En ese sentido, si se revisa la ley de ChileCompra y su reglamento, en algunos casos se establece que, cuando se trata de un beneficio ambiental o social, se puede incorporar un sistema de puntaje para privilegiar ciertos actores que contribuirían a la sustentabilidad. Si ello es así en esas materias, se puede pensar eventualmente que en materia de publicidad oficial debería regir un principio similar, desde la perspectiva del pluralismo.

En el caso de las asignaciones directas, la investigación de campo y los datos estadísticos han demostrado que existe una amplia utilización de la asignación directa. A pesar de haber un sistema como ChileCompra, el porcentaje de no utilización es bastante alto, lo que genera espacios para asignar recursos de manera discrecional.

En materia de pluralismo, el último punto incorporado en el debate de la Comisión se refiere a los subsidios. No hay suficientes mecanismos de fomento y promoción que contribuyan a crear nuevos medios. Esto se incorpora porque, si se revisan las actas de la Comisión, especialmente cuando vinieron los representantes de medios regionales, se constata que una de las grandes demandas se refería a la utilización de la publicidad oficial como mecanismo para promover su sostenibilidad financiera.

Desde su punto de vista el tema de los subsidios tiene que ver más bien con una cuestión de política pública, de fomento y promoción e inversiones, que debe ser realizada con criterios transparentes y objetivos, mediante sistemas concursables que permitan que los mejores medios se puedan seguir financiando o que los nuevos medios contribuyan a generar una diversidad de voces.

En materia de transparencia y acceso a la información, existen grandes dificultades para acceder al dato global del presupuesto y del gasto en avisaje. Por cierto, el sistema para determinar cuánto se gasta efectivamente es muy complejo.

En el caso de la Dirección de Presupuestos, cuesta mucho desagregar la información. Si bien hay ítem y subítem, hay una serie de mecanismos por los cuales ítem que, en una primera mirada, usualmente no corresponden a publicidad, como bienes y servicios, podrían estar generando recursos para campañas. Eso se ha verificado a través de un estudio de campo, y lo maneja la gente que trabaja en el área de las comunicaciones.

La suma de los gastos en difusión de cada servicio de un organismo público no da el presupuesto total de comunicaciones, porque éste no está reflejado sólo en este ítem presupuestario, sino que se complementa a través del presupuesto de otros programas dependientes del mismo servicio. Cada programa tiene un porcentaje que algunos entrevistados llaman soporte de programa, es decir, el porcentaje del presupuesto destinado a un programa que puede ser destinado a gastos de operación, esto es, lo que en el presupuesto ordinario corresponde a bienes y servicios. Esa negociación, que es anual, es directa entre el servicio y el Ministerio de Hacienda, y el documento que respalda ese acto administrativo, es decir, donde Hacienda aprueba un porcentaje del programa que será destinado a gastos operativos, se refleja en una circular.

Por lo tanto, si se examinan las partidas de la Dipres que usualmente corresponden a comunicaciones, la suma de ellas no necesariamente va a corresponder con el gasto en publicidad de ese servicio.

En el caso de ChileCompras, también hay dificultades para identificar de manera clara todas las operaciones que se refieren a publicidad oficial. Hay un sistema de ítem que desglosan las distintas operaciones. Por lo tanto, para sumar las distintas partidas se requiere una operación bastante compleja. Así lo manifestó el representante de ChileCompra que asistió a esta Comisión.

Los organismos públicos que ejecutan el gasto lo hacen de manera desagregada. Los ministerios tienen programas y servicios y, por tanto, ni siquiera esas carteras saben exactamente cuánto gastan en publicidad.

En conclusión, afirmó que saber cuánto se gasta en esta materia es tremendamente complejo, engorroso y costoso. Desde ese punto de vista, también existe una dificultad -o más bien una debilidad- en el diseño de campañas. No hay mecanismos objetivos de diseño de campañas en los servicios públicos. En muchos casos, son los mismos jefes de las áreas de comunicaciones los que determinan cuál es la campaña y qué medios se van a utilizar, pero en muchas oportunidades su decisión no es tomada en cuenta, porque pesan más los criterios de índole político que los técnicos.

Tampoco hay criterios en la definición de los planes de medios. No hay criterios objetivos que permitan justificar por qué una repartición, servicio u organismo invierte en determinado medio y no en otro. Se han invocado argumentos como la habitualidad -porque siempre se ha hecho así- o la circulación nacional, sin tomar en cuenta que las campañas no llegan necesariamente al público objetivo a través de medios de comunicación nacional. Por ejemplo, si en el marco de una campaña antidrogas se quiere llegar a los sectores más pobres de la sociedad o de una población, talvez El Mercurio no sea el medio más idóneo para publicitar, no obstante ser de circulación nacional. Quizás sería más efectivo hacerlo a través de una radio local o de sistemas de promoción directa, folletería, etcétera.

Respecto de auditoría de los mecanismos de control, no hay sistemas que evalúen el mérito y la pertinencia de las campañas en relación con el objetivo comunicacional que se pretende cumplir. Esto es algo que se vio cuando la Contralora asistió a esta Comisión, ya que manifestó que no tenían ningún tipo de control respecto de dónde se gastaban los recursos y que las únicas oportunidades en la que sí tuvieron la posibilidad de intervenir fue en ciertos casos, como el de Fonasa, porque ahí se había hecho una inversión sin que estuviera todavía vigente el Plan Auge. Pero, fuera de ese caso que, por esa sola razón permitió a la Contraloría criticarlo, no existen otras situaciones en que dicho órgano pueda intervenir, en la medida en que se gaste el dinero en lo que se dice que se va a gastar. O sea, no puede decir si la campaña cumplió o no su fin, si fue un gasto razonable, etcétera.

En relación al acceso a la información, tampoco hay mecanismos de reporte del presupuesto asignado, de medios seleccionados, de impacto y de eficiencia del gasto, lo que limita las posibilidades de ejercer el debido control social respecto del mismo.

Si se revisan las deficiencias institucionales, a nivel de control se constata que los organismos que tienen algún nivel de responsabilidad o participación en materia de gasto, de presupuesto y ejecución de campañas en publicidad oficial no tienen mayores facultades para evaluar la pertinencia de las campañas. Está el caso de la Contraloría y el de ChileCompra, que no tiene funciones de evaluación. Si se revisan la ley y el reglamento respectivos, se encuentran ciertas obligaciones en materia de capacitación para los distintos servicios que están participando en procesos de contratación y, por lo mismo, no se consideran sistemas más duros de control, sino más bien formativos.

Otra deficiencia institucional tiene que ver con la ejecución del gasto en publicidad oficial. En el fondo, esa decisión queda entregada, en su mayor parte -se ha constatado en el estudio de campo-, a funcionarios públicos con escaso nivel de independencia y, muchas veces, sin los conocimientos técnicos necesarios.

En los servicios más grandes se suele recurrir a agencias privadas que elaboran planes de medios y diseñan cierto nivel de planificación de campañas. Pero, al entrevistar a esas agencias, manifestaron que al asignar la publicidad oficial en general no consideraban los medios pequeños, puesto que no existe información estadística respecto de a quiénes llega, cuál es su pertenencia local, cuál es su público, etcétera.

A continuación, se refirió a los estándares mínimos propuestos e hizo algunas recomendaciones, en el entendido de que la regulación completa y compleja de esta materia exige sistemas que, de suyo, son altamente elaborados. Sin embargo, a lo menos, se debiera tener en consideración ciertos aspectos, que se han sintetizado en diez recomendaciones.

Primero, es conveniente reiterar la necesidad de incorporar una regulación legal específica en materia de publicidad oficial que dé cuenta de manera orgánica de las particularidades de este tipo de gastos. O sea, no se debe continuar con el escenario que existe actualmente, en que la publicidad se regula en distintos instrumentos legales pensados más bien para otras lógicas, como la contratación pública, pero donde el sistema de contratación pública se basa en un criterio absolutamente legítimo, cual es la competencia en términos de precios; en el fondo, se trata de eficiencia del gasto público.

Una de las razones por las que se debiera considerar el target, o público objetivo, como el primer filtro de una inversión publicitaria, en materia de publicidad oficial, se debe a que de esa manera puedo generar una primera lista -una lista corta- de medios que pueden ser pertinentes para ciertas campañas, y luego serán esos medios los que competirán entre sí en términos de precios. El problema que se produce es que de inmediato el sistema de contratación los hace competir en precios, sin pensar antes si todos esos medios llegan efectivamente al público al que está destinada la campaña.

Otro punto importante es establecer una definición de publicidad oficial, aunque no en términos dogmáticos, pero que al menos incorpore y agregue ciertos elementos que al parecer hoy están dispersos, que tienen que ver con todo el ciclo de vida de la gestión publicitaria: diseño, producción, gestión de la misma publicidad -la agencia intermediaria- y la instalación de publicidad en todos los soportes, sean éstos radio, televisión, prensa, etcétera.

Esto tiene cierta relevancia, especialmente si se considera que uno de los temas que se ha discutido en esta Comisión es si se consideran o no los gastos de imprenta dentro del concepto de publicidad oficial, porque es muy difícil saber cuánto de esa imprenta va a un gasto de memoria institucional y cuánto a una campaña de difusión de un programa de beneficencia pública o de participación ciudadana. Es difícil saberlo.

Por esta razón -ésta es una de las recomendaciones centrales en la experiencia internacional-, se debe estructurar la mayor cantidad del gasto en publicidad oficial en torno a campañas, en la medida en que se pueden definir con cierta antelación -de seis meses o de un año-, con márgenes de flexibilidad para modificar o ajustar esas campañas de acuerdo con los cambios de escenarios.

Es más factible controlar el impacto de las campañas en términos concretos mediante la determinación de si llegaron al target o a la audiencia objetiva comprometida desde un principio.

En ese sentido, si se focaliza la mayor parte de la inversión publicitaria mediante la utilización del concepto de una campaña, los costos de transacción, en términos de seguimiento, bajan en forma considerable. Sin embargo, en la medida en que no se establezca y no se ordene la inversión publicitaria de esa forma, sino que se deje a criterio de cada servicio, el costo para conocer el impacto de cada inversión sube de manera notable.

Por lo tanto, se trata de facilitar la auditoría y de eliminar las posibilidades de asignaciones discrecionales, puesto que sobre la base del objetivo de la campaña y del público objetivo se puede determinar si los medios usados fueron idóneos.

En otros países, como Canadá, hay sistemas que obligan a generar reportes, los cuales se encuentran disponibles en Internet, de manera que el sistema de seguimiento es bastante sencillo, porque se coloca el nombre de la campaña, su objetivo, a quién va dirigido, cuáles fueron los medios seleccionados, cuál fue su impacto y una apreciación técnica de si se logró o no el objetivo de política pública planteado, definición que debe ser llevada a cabo por un organismo evaluador especializado.

Se debe establecer la obligación de definir las campañas con antelación anual o semestral, a fin de limitar la práctica de recurrir a la asignación directa, lo cual genera menos espacios para ese tipo de prácticas.

Asimismo, se tiene que incorporar el criterio de target o de audiencia específica como un filtro inicial para la preselección de los medios que competirán en el proceso de licitación. Para ello, la información de los planes de medios seleccionados debe ser de carácter público.

Sin embargo, nada de lo anterior se puede lograr si no se generan mecanismos de información estadística o vías para fomentar su creación, la que debe incluir a los medios pequeños. En la medida en que no exista información respecto del público al que se llega, como el caso de un medio regional pequeño, difícilmente se podrá aplicar el criterio del target o de audiencia objetiva ni incorporarlo en las matrices que usan las distintas agencias para evaluar el impacto de sus campañas. Al respecto, esas agencias usan un software que no incluye a los medios señalados, porque no cuentan con información estadística.

Respecto de los mecanismos de evaluación, la idea es que la valoración de los impactos producidos por las campañas se hagan por medio de una agencia independiente y que se audite el gasto desde una perspectiva de idoneidad, lo que no hace la Contraloría General de la República.

Dicho aspecto dice relación con el mérito de la inversión en materia publicitaria y con el principio de idoneidad, en cuanto a si se cumplió o no con los objetivos planteados. En la actualidad, la Contraloría no está efectuando esa labor, de modo que tal vez sería pertinente ampliar sus facultades en materia de ChileCompra o bien revisarlas.

Sin duda alguna, la alta complejidad que existe para hacer un seguimiento de la información, respecto de cuánto es el gasto estatal en publicidad oficial, genera la necesidad de que el Estado asuma el compromiso activo de informar y sistematizar esa información. Si ello no ocurre, se sabrá cuánto se gastó, pero no el presupuesto efectivo, de manera que las cifras no coincidirán, lo que genera un problema de inconsistencia.

En el entendido de que existe un medio de información suficiente, que se pasa por el filtro del target o audiencia objetiva de los distintos medios y que se elabora la short list o lista corta de los medios que participarán en una campaña, se puede pensar en una metodología utilizada en muchas licitaciones, como la incorporación de mecanismos de discriminación positiva, con el objetivo de potenciar, como medida de política, ciertos medios locales o regionales, pero siempre teniendo presente que nunca puede llegar a constituirse, en sí mismo, en un subsidio, puesto que, en ese caso, pasa a ser más bien una medida de política pública que debe ser realizada por otros medios.

A veces, se usan sistemas de puntaje. Algunos países utilizan sistemas de cuoteo, en que, de toda la inversión efectuada, necesariamente se tiene que asignar a los medios pequeños un 4 o un 5% de esa inversión. Otros países usan sistemas de licitación un poco más elaborados, en los que se adjudica la licitación por un mejor precio, que permite al medio que le siguió -al más pequeño- igualar su oferta y participar en la mitad del avisaje. En el fondo, aquí hay un espacio para estudiar si existe la posibilidad de generar o no mecanismos de incentivos o de discriminación positiva. Al respecto, hay bastante experiencia internacional.

Con el fin de no inducir al abuso de este sistema de discriminación positiva, como el subsidio, se propone que, paralelamente, debiera ir acompañado de medidas efectivas en los mecanismos de subsidio, que deben ser efectuados de forma clara, transparente y competitiva; en resumen, se trata de mecanismos de promoción.

Consultado, aclaró que, de acuerdo a los estándares internacionales -por lo menos los más aceptados-, la publicidad oficial en ningún caso puede constituirse en un subsidio. Los subsidios tienen que ser debatidos en otras instancias. Por lo tanto, en el contexto de esta Comisión, los mecanismos de discriminación positiva deben ser construidos de manera cierta, clara, precisa y objetiva, con mecanismos transparentes conocidos con anterioridad por todos los participantes.

La definición técnica que se use para generar esta discriminación positiva es una decisión que corresponde a los legisladores, de manera que, por la vía legal, no pueda transformarse en un subsidio. Ahí hay un razonamiento económico por ejecutar y desarrollar y es uno de los temas que a nivel internacional no está tan desarrollado: cuál es el mecanismo más eficaz. Es un tema que da espacio para la creatividad.

En la investigación de campo, se observó que existían dificultades para acceder a información respecto del gasto de las empresas públicas en materia de publicidad oficial. Éste es uno de los temas más complejos que debe abordar esta Comisión. No es posible saber el gasto total en publicidad oficial si no se cuenta con la información de las empresas públicas, sea en el formato de las empresas Corfo, en el de las empresas públicas o de las empresas públicas autónomas.

En segundo lugar, es necesario manifestar -ya a nivel de principio- que la regulación de las empresas públicas tiene cierta diferencia de la regulación que debieran tener, según los estándares internacionales, los organismos públicos que ejecutan el presupuesto. Ello, porque algunas empresas también se desenvuelven en entornos competitivos. Aquí se requiere hacer un estudio caso a caso porque se trata de un tema bastante complejo.

En el caso de los órganos estatales, ellos no debieran ejecutar gastos en publicidad oficial que contribuyan a potenciar su propia imagen, porque se entiende como un tipo de propaganda encubierta. En el caso de las empresas públicas, se debe definir cuáles son los alcances, en el sentido de si son más o menos competitivas. En algunos casos, esa regla no se aplica. Por lo tanto, éste es un tema que se debe considerar.

Con un razonamiento un tanto analógico, en la actual tramitación del proyecto de ley de acceso a información se incorpora, en uno de los incisos de los artículos transitorios, la obligación de las empresas públicas de incorporar una serie de información por vía de transparencia activa. Si eso es así en esa ley, no habría razón alguna para que en este caso no se estableciera una obligación similar.
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