Programa Nacional de Educación 2001-2006




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4. Las políticas educativas del sexenio 2001-2006

4.1 El programa sectorial de educación para el sexenio

El 28 de septiembre de 2001 se dio a conocer el programa sexenal del sector educativo que cada gobierno federal debe elaborar, según prescribe la ley. Bajo el nombre genérico de Programa Nacional de Educación 2001-2006, el documento lleva el subtítulo de Por una educación de buena calidad para todos. Un enfoque educativo para el siglo xxi.

En el período de transición, tras el triunfo electoral, varios grupos de trabajo prepararon los lineamientos del programa de gobierno. Para el sector educativo se produjo el documento Bases para el Programa Sectorial de Educación 2001-2006 (Coordinación del Área Educativa, 2000). Tras la toma de posesión de Reyes Tamez al frente de la SEP, comenzó el proceso de elaboración del programa sexenal con el trabajo de los equipos de cada área del ministerio, y con las rituales y poco efectivas consultas masivas al magisterio, a los padres de familia y a la sociedad en general. Tras una última etapa de integración y redacción que tuvo lugar en los meses de julio, agosto y septiembre, se presentó públicamente el Programa, que se estructura en tres partes:

La Primera se denomina El punto de partida, el de llegada y el camino, y comprende seis puntos, en los que se hace la relación del documento con el Plan Nacional de Desarrollo; se proponen elementos para lo que se denomina un pensamiento educativo para México; se presenta un diagnóstico sintético de la situación del sistema educativo mexicano en 2001; se propone una visión de la situación deseable del sistema a largo plazo, para el año 2025, a la que se designa con la expresión un enfoque educativo para el siglo xxi; se precisan objetivos en el horizonte de mediano plazo de 2006; y se definen mecanismos de evaluación, seguimiento y rendición de cuentas.

La Segunda Parte del Programa, denominada Reforma de la gestión del sistema educativo, se refiere a puntos comunes a todos los tipos, niveles y modalidades educativos que tienen que ver con aspectos de naturaleza estructural, en particular los relativos a la organización del sistema educativo; su financiamiento; los mecanismos de coordinación, consulta de especialistas y participación social; el marco jurídico, y varios asuntos relativos al conocimiento del sistema educativo, su evaluación y su gestión integral.

La Tercera Parte del documento, titulada Subprogramas sectoriales, comprende cuatro capítulos que contienen cada uno los subprogramas de educación básica, media superior, superior y para la vida y el trabajo. Tras una breve Conclusión General, un anexo abarca el Programa de Servicios Educativos para el Distrito Federal 2001-2006.

4.2 Las novedades del Programa 2001-2006

El Programa Nacional de Educación 2001-2006 presenta rasgos novedosos en comparación con los documentos equivalentes de sexenios anteriores. Comenzando por la Tercera Parte, la más comparable, ya que contiene los subprogramas relativos a los diferentes tipos educativos:

Empezando con el punto que se acaba de mencionar, es novedoso el subprograma para el Distrito Federal: como el gobierno de la entidad no ha querido asumir el control de los servicios de educación básica aplicando el Acuerdo para la Modernización de 1992, la SEP debe seguir encargándose de ellos a través de una subsecretaría especial, la cual elaboró el subprograma en cuestión que, por su naturaleza diferente a los demás, que son de carácter normativo general, no se incluye en el cuerpo del Programa sino en un anexo.

El subprograma más novedoso de la Tercera Parte es el de educación media superior: en planes sexenales previos, este nivel, que comprende el bachillerato y la formación técnica equivalente, no daba lugar a un subprograma especial sino que se incluía en el apartado de la educación superior, con la consecuencia de que se prestaba escasa atención a su especificidad y se le restaba importancia. En contraste con esto, el Programa 2001-2006 consagra expresamente un subprograma a educación media superior, reconociendo que se trata de un nivel educativo que requiere de atención especial por dos razones: porque es el nivel que más crecerá en el sexenio, dadas las tendencias demográficas y el incremento de los niveles de cobertura y eficiencia terminal de la primaria y la secundaria, y porque los alumnos de educación media superior se encuentran en la edad más difícil y son los que necesitan un apoyo mayor de la escuela, adecuado a su edad, para hacer de ellos ciudadanos maduros, hombres y mujeres de provecho.

El último subprograma de esta Parte, la educación para la vida y el trabajo —expresión que sustituye a la tradicional de educación de adultos— no tiene la extensión de los demás; el Programa indica que no se trata de un subprograma completo, sino sólo de lineamientos que serán ampliados cuando se constituya formalmente el organismo que manejará estas cuestiones, el Consejo Nacional de Educación para la Vida y el Trabajo (CONEVYT). En espera de que tal cosa ocurra y de conocer el subprograma en su versión completa, no se puede juzgar su contenido; los lineamientos del Programa anticipan, sin embargo, un acercamiento novedoso a este tipo de educación: se incluye la de adultos tradicional —alfabetización y educación básica para quienes no la cursaron en la infancia y capacitación para el trabajo convencional— pero también la formación permanente de profesionales y la educación para enfrentar necesidades diversas de la vida, lo que es congruente con las tendencias actuales y las previsibles de la sociedad mexicana del siglo xxi.

El capítulo relativo a educación superior es muy diferente al equivalente del Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000, pero en cambio tiene clara continuidad respecto al PROMEP que, como se ha dicho, constituye el eje articulador de la política de la SEP sobre educación superior desde 1997; a este respecto el Programa 2001-2006 tiene también claras coincidencias con el documento prospectivo elaborado dos años antes por la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior, con el título La educación superior hacia el siglo xxi. Líneas estratégicas de desarrollo (ANUIES, 1999). Se contempla un crecimiento extraordinario de la demanda de este tipo educativo durante los seis años del nuevo gobierno, y para que el sistema educativo esté en condiciones de atenderla, de manera que se satisfagan también las necesidades de los sectores productivos y las de la sociedad en general, se contempla un aumento importante del número de instituciones, a la vez que la diversificación de los programas, con especial atención a los de dos años por su reducido peso actual en el total, pero sin descuidar la licenciatura y el postgrado, subrayando su pertinencia y su calidad. Se contempla también la continuación y el fortalecimiento de los programas de evaluación y de apoyo a la consolidación de las instituciones.

El subprograma de educación básica es el más extenso de los cuatro de la Primera Parte, y contiene un variado conjunto de propuestas, unas nuevas y otras que continúan programas en operación, a las que da unidad una propuesta que, de hacerse realidad, significaría un cambio importante: el que consistiría en poner a la escuela en el centro de la política educativa con las instancias superiores a su servicio, desde la zona escolar a la SEP, pasando por el nivel estatal.

Un rasgo común a los subprogramas anteriores del Programa 2001-2006, y también a los elementos de la Segunda Parte —que los distingue favorablemente de sus predecesores—, es la inclusión de metas muy precisas en su contenido y en lo relativo al momento previsto para alcanzarlas.

La Segunda Parte, con lo estructural y lo relativo a la gestión del sistema educativo, constituye una novedad. De manera congruente con lo que apunta el subprograma de educación básica, se reconoce que la calidad del sistema sólo puede ser fruto del trabajo de cada maestro en cada aula de cada escuela; las estructuras del sistema, sin embargo, tienen un peso específico considerable que puede emplearse para fortalecer el trabajo de escuelas y maestros, pero que también puede ser un lastre que dificulte los avances en la base del sistema. Los apartados de la Segunda Parte constituyen un planteamiento que, en conjunto, buscan mejorar la forma en que funcionan las estructuras del sistema educativo, para que apoyen realmente la calidad de todas las escuelas.

El primer apartado retoma lo relativo a la organización del sistema, incluyendo el viejo tema de su descentralización, así como la relación de los estados con el centro, el lugar de la escuela y los niveles intermedios: municipal y de zona o distrito escolar. Reconociendo avances y límites de la federalización promovida por el Acuerdo de 1992, el Programa 2001-2006 se propone impulsar el proceso para llevarlo a su culminación en 2006, lo que implica la descentralización de la educación media superior y superior que todavía es manejada por el gobierno federal, además de la transferencia de los servicios de educación básica del Distrito Federal al gobierno de esa entidad. Pero el Programa 2001-2006, en forma consecuente con lo anterior, plantea también la necesidad de que se haga una profunda reestructuración de las oficinas centrales de la SEP misma, que, al descentralizarse la operación de todo el sistema educativo, no tendría por qué conservar una estructura pesada y poco funcional. El sistema educativo que el Programa contempla es uno conformado por los de las 32 entidades federativas, plenamente consolidado e integrado en un gran conjunto en el que la SEP, como instancia central, no tendrá un predominio sobre los estados, y todas las decisiones importantes, así como las funciones normativas y evaluativas, serán asumidas en forma conjunta por estos.

El financiamiento. A sabiendas de que sus ambiciosas metas sustantivas no podrán alcanzarse sin una cantidad de recursos mayor a la que ha estado a disposición del sistema educativo, el Programa establece la meta de llegar en 2006 al 8% del PIB destinado a educación, pese a que se reconoce la dificultad de lograrlo. Considerando que, además del volumen total de los recursos disponibles, la calidad educativa depende también de su distribución y su utilización, el Programa propone el desarrollo de criterios de distribución que reduzcan progresivamente la inequidad de la distribución entre los estados de la República y hagan más eficiente su uso.

Por lo que se refiere a los mecanismos de coordinación, consulta de especialistas y participación social, el Programa propone la creación de un conjunto de órganos especializados: un Consejo Nacional de Autoridades Educativas, en el que las máximas autoridades de los 32 sistemas estatales, bajo la presidencia del secretario de Educación Pública, tomen las decisiones educativas más importantes en estrecha coordinación; un Consejo de Especialistas de alto nivel y solvencia, en cuya opinión calificada se apoyen las autoridades para la toma de decisiones; varios órganos de participación, correspondientes a los grandes tipos del sistema, a través de los cuales se organice la de los padres de familia y la de otras instancias de la sociedad, para aportar elementos a la toma de decisiones y para hacer efectiva la rendición de cuentas. Se proponen también mecanismos para informar a la sociedad y para recoger sus puntos de vista.

El marco jurídico de la educación nacional. Aunque la Ley de 1993 es relativamente reciente, el avance de la educación nacional, tal como lo contempla el Programa 2001-2006, requiere sin duda de importantes adiciones y actualizaciones, tanto en lo que se refiere a la educación básica como más todavía en relación con la media superior, la superior y la de adultos.

Por lo que se refiere al conocimiento del sistema educativo y a los mecanismos para su evaluación y para su gestión integral, el Programa propone acciones precisas: mecanismos para apoyar investigación e innovación en todos los grandes tipos educativos, así como sistemas nuevos o renovados de indicadores y de información, en el sentido más amplio de la expresión, para apoyar la toma de decisiones, la investigación y los indicadores; avances substanciales de los sistemas de evaluación de todos los tipos y niveles del sistema educativo nacional, incluyendo el fortalecimiento de los mecanismos que ya existen para educación superior, y la creación de nuevos organismos para la básica y la media superior; un programa para apoyar el desarrollo de una cultura de planeación y la capacidad de una gestión moderna y eficiente de la educación en todos sus niveles y en todos los estados.

La Primera Parte, por último, tiene elementos muy convencionales, como el punto que hace la relación con el Plan Nacional de Desarrollo, el diagnóstico de la situación del sistema educativo en 2001, y los grandes objetivos al 2006. Los restantes son, en cambio, novedosos:

El punto 2, Hacia un pensamiento educativo para México. Este apartado del Programa parte de la idea de que la definición de una política educativa se basa en algunas concepciones educativas fundamentales, explícitas o implícitas, que a su vez implican ciertas ideas sobre el tipo de país que se juzga deseable, y, por consiguiente, sobre el tipo de personas que se espera sean los ciudadanos que vivirán en ese país, los que como niños y jóvenes serán los alumnos que el sistema educativo deberá preparar para su futura vida ciudadana.
Las nociones deseables de país, ciudadano y educación alcanzan, pues, una dimensión filosófica, lo que implica que habrá tantas posturas como pensadores o, por lo menos, como corrientes de pensamiento; el Programa reconoce de forma expresa que el Estado no puede pretender imponer una de tales posturas, que sería la de las personas que, circunstancialmente, ocupen los puestos que les permiten definir el contenido de las políticas oficiales. A la letra, el apartado en cuestión dice:
La construcción de un pensamiento educativo que oriente la política pública no es, por supuesto, una tarea exclusiva del gobierno; es también una tarea colectiva de maestros y académicos, de educadores y estudiosos de la educación: filósofos, historiadores, pedagogos, psicólogos, sociólogos, antropólogos y otros investigadores. El gobierno apoyará dicha tarea si promueve el desarrollo de instituciones educativas y académicas fuertes y, en general, en la medida en que fomente las condiciones que propicien el estudio, la investigación, la reflexión y el diálogo respetuoso. Buscando promover esa reflexión y ese diálogo, se presentan algunos elementos centrales del pensamiento educativo en que se basa el proyecto que contiene este Programa Nacional de Educación 2001-2006 (SEP, 2001: 40).
El punto 2 incluye cuatro apartados relativos, respectivamente, a la justicia y la equidad educativas; al papel de la educación en el fortalecimiento de la identidad nacional en una sociedad multicultural como la mexicana; a la responsabilidad pública sobre la educación; a la innovación educativa en la sociedad del conocimiento, y a la complejidad del cambio educativo.

El cuarto punto de la Primera Parte, que contiene la visión deseable del sistema educativo al año 2025, es novedosa también. Se inicia con la idea de que una transformación profunda de algo tan complejo y vasto como el sistema educativo de un país de 100 millones de habitantes no puede hacerse en seis años sino que implica tiempos mucho más largos, pero que las metas que se establezcan en un horizonte cercano adquieren sentido pleno si se ponen en la perspectiva del largo plazo y se ven como etapas en un recorrido de gran aliento.
Con la terminología de los métodos de planeación estratégica, se define el futuro deseable del sistema educativo mediante un conjunto de rasgos que configuran una imagen objetivo o visión que debería constituir un propósito digno de alcanzar, que podría concitar el entusiasmo de los actores del sistema para conseguirlo. Para caracterizar esa visión a 2025, el Programa utiliza también la expresión de un Enfoque Educativo para el Siglo xxi, cuya versión más sintética se resume en tres párrafos:
En 2025, el Sistema Educativo Nacional, organizado en función de los valores de equidad y calidad, ofrecerá a toda la población del país una educación pertinente, incluyente e integralmente formativa, que constituirá el eje fundamental del desarrollo cultural, científico, tecnológico, económico y social de México.
Por sus concepciones pedagógicas y una creativa utilización de la tecnología, la educación mexicana será efectiva, innovadora y realizadora; sus resultados serán reconocidos nacional e internacionalmente por su buena calidad, fruto del profesionalismo de los educadores, de recursos proporcionados a sus responsabilidades, del uso de la información para alimentar la planeación y la toma de decisiones, y de mecanismos rigurosos y confiables de evaluación.
El Sistema Educativo será una organización que aprenderá de su entorno y se adaptará rápidamente a sus cambios, con una estructura flexible y diversificada, que corresponderá a un auténtico federalismo. Incluirá la enseñanza formal y la educación para la vida y el trabajo; articulará los tipos, niveles y modalidades, y las escuelas e instituciones del sistema entre sí y hacia el exterior; contará con órganos de consulta efectivos, con un marco jurídico funcional, y con la participación y el apoyo de toda la sociedad (SEP, 2001: 71).
El Programa desglosa la versión sintética anterior del Modelo Educativo Siglo xxi en las páginas siguientes, desarrollando cada uno de sus puntos (SEP, 2001: 72-75). La Segunda Parte, y cada uno de los subprogramas de la Tercera, contienen también visiones particulares de cada uno de los tipos de educación o de los aspectos a que se refiere cada apartado.

El último punto de la Primera Parte, denominado Cómo saber si avanzamos: evaluación y rendición de cuentas, hace referencia al Sistema Nacional de Indicadores de la Presidencia de la República, que cubre aspectos clave de todos los sectores de la administración pública, así como al sistema, más completo, de indicadores educativos que las autoridades del sector requieren para sustentar sus decisiones. Además, el punto incluye consideraciones sobre la importante noción de rendición de cuentas, que debe precisarse puntualizando quién debe rendir cuentas, ante quién, sobre qué aspectos, cuándo y cómo (SEP, 2001: 79).
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